陳友華，孫永健

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，中國(guó) 南京210023)

中共中央政治局2021年5月31日召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取“十四五”時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重大舉措?yún)R報(bào)，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，會(huì)議指出：“黨的十八大以來(lái)，黨中央根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展變化形勢(shì)，先后作出實(shí)施單獨(dú)兩孩、全面兩孩政策等重大決策部署，取得積極成效。同時(shí)，我國(guó)人口總量龐大，近年來(lái)人口老齡化程度加深。進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施，有利于改善我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略、保持我國(guó)人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)?！痹凇叭娑ⅰ闭邔?shí)施六年后，黨中央作出“三孩”生育政策決定背后的動(dòng)機(jī)與考量是什么？“三孩”新政對(duì)中國(guó)人口在短期和長(zhǎng)期將產(chǎn)生怎樣的影響？又具有怎樣的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義？為了達(dá)到生育新政的政策預(yù)期，各項(xiàng)相關(guān)配套措施又該在“全面二孩”相關(guān)配套措施基礎(chǔ)上有怎樣的改進(jìn)與完善？所有諸如此類(lèi)的問(wèn)題一時(shí)間成為人們熱議的焦點(diǎn)與各級(jí)政府積極探尋的方向。

一、“三孩”新政的緣起與動(dòng)機(jī)

(一)獨(dú)生子女政策及其人口風(fēng)險(xiǎn)

自1980年推行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策以來(lái)，中國(guó)的人口計(jì)生組織借“人口數(shù)量問(wèn)題”走向歷史前臺(tái)。在獨(dú)生子女政策和現(xiàn)代性的共同作用下，人口快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)迅速得以扭轉(zhuǎn)，中國(guó)人口自1992年進(jìn)入低生育率時(shí)期至今已近30年。然而，中國(guó)婦女生育率進(jìn)入低水平后并沒(méi)有穩(wěn)定下來(lái)，生育率轉(zhuǎn)變不僅過(guò)正，而且已經(jīng)過(guò)度，生育率已經(jīng)沒(méi)有潛力而且也不應(yīng)該再繼續(xù)下降[1]。全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)出生人口僅為1200萬(wàn)人，婦女總和生育率低至1.3，大大低于更替生育水平(2.1)，中國(guó)早在本世紀(jì)初就跌入低生育率陷阱(總和生育率≤1.5)。持續(xù)低生育率將與未來(lái)人口負(fù)增長(zhǎng)緊密相連，意味著人口內(nèi)部潛藏著負(fù)增長(zhǎng)的潛能，而這種潛能正在加速集聚。綜合包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的多家機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，中國(guó)人口增長(zhǎng)行將結(jié)束，預(yù)計(jì)將在2025年前后達(dá)到峰值[2]，其規(guī)模約為14.2億[3]，隨后轉(zhuǎn)而呈加速減少之勢(shì)，屆時(shí)歷時(shí)數(shù)十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的人口負(fù)增長(zhǎng)將不可避免。伴隨著持續(xù)超低生育率時(shí)代的到來(lái)，中國(guó)的人口形勢(shì)早已發(fā)生了歷史性的根本性變化，其中也蘊(yùn)藏著巨大的人口風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)。

(二)經(jīng)濟(jì)增速下行與社會(huì)矛盾相互交織

回顧改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的GDP年增長(zhǎng)率，可以看出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有如下特點(diǎn)：一是總體上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快；二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起伏波動(dòng)很大，最高年份是最低年份的多倍；三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)明顯的周期性；四是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過(guò)后，緊隨而來(lái)的總是經(jīng)濟(jì)增速的急劇回落，而回落到谷底后又出現(xiàn)強(qiáng)勁的回升[4]。當(dāng)本輪經(jīng)濟(jì)增速?gòu)母呶换芈浜?，能否回升至以往的高水平，多?shù)學(xué)者持否定態(tài)度。部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將會(huì)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)階段[5]。也有學(xué)者指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下行是由外部因素造成的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的潛力還能持續(xù)20年[6]。令人遺憾的是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速自2015年以來(lái)持續(xù)走低，加之中美關(guān)系日趨緊張、新冠肺炎疫情驟然沖擊，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨更大挑戰(zhàn)。

中國(guó)的社會(huì)形勢(shì)伴隨著改革開(kāi)放也發(fā)生了深刻的變化，各種社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾相互交織在一起，目前正處于社會(huì)矛盾集中爆發(fā)期，在人口與生育方面突出地體現(xiàn)為：一是隨著生育率的大幅度下降與出生人口性別比例嚴(yán)重失衡的同方向疊加，嚴(yán)重的男性婚姻擠壓及其與此相關(guān)的問(wèn)題加速顯現(xiàn)；二是與獨(dú)生子女政策相關(guān)的失獨(dú)家庭、獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障、親屬關(guān)系缺乏等負(fù)面效應(yīng)不斷凸顯且長(zhǎng)期存在[7]；三是少子老齡化向縱深發(fā)展，社會(huì)各界存在養(yǎng)老、育兒等方面的普遍焦慮；四是中國(guó)勞動(dòng)力的劉易斯拐點(diǎn)早已到來(lái)，總撫養(yǎng)比快速回升，勞動(dòng)適齡人口減少，人口紅利逐漸消減。種種社會(huì)問(wèn)題與矛盾為人口均衡發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定、家庭健康幸福帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

(三)“全面二孩”政策效果不彰

2014年全國(guó)各地陸續(xù)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，但新政落地卻普遍“遇冷”已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?！皢为?dú)二孩”政策本身就是一項(xiàng)失誤，因此被耽誤的“全面二孩”政策隨即在2015年應(yīng)運(yùn)而生[8]。生育政策調(diào)整釋放出有限的正向效應(yīng)，卻也無(wú)法逆轉(zhuǎn)已經(jīng)悄然形成的內(nèi)生性低生育趨勢(shì)[9]?？傮w而言，“全面二孩”政策效果不彰，因生育政策調(diào)整而積存的政策勢(shì)能的集中釋放所導(dǎo)致的生育堆積效應(yīng)早已消退，2018年我國(guó)出生人口下降200萬(wàn)人，2019年出生人口為1465萬(wàn)人，比2018年再降58萬(wàn)人，而2020年出生人口只有1200萬(wàn)人，比2019年減少265萬(wàn)人，降幅高達(dá)18%。這一方面是由于具有生育意愿的適齡夫婦數(shù)量較少，另一方面是由于生育率回升的持續(xù)時(shí)間太短，雖然曾經(jīng)迎來(lái)了一波政策性補(bǔ)償性生育，但此后不久便出現(xiàn)了跌落。

這充分表明，中國(guó)在改革開(kāi)放后加入全球經(jīng)濟(jì)體系的同時(shí)，民眾的思想觀念與生育觀念也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，“晚婚晚育少生優(yōu)生”早已成為多數(shù)人的自覺(jué)行動(dòng)。這既是中國(guó)計(jì)劃生育所取得的偉大成就，更是中國(guó)面臨的最大人口問(wèn)題。“單獨(dú)二孩”與“全面二孩”政策實(shí)施是一次全國(guó)性的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，前期生育政策調(diào)整未達(dá)預(yù)期為加快“三孩”新政的出臺(tái)提供了足夠的經(jīng)驗(yàn)支撐，也打消了人們對(duì)生育政策逐步放松后可能出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的出生堆積的種種疑慮。

(四)人口新政的政策動(dòng)機(jī)

“三孩”生育新政的出臺(tái)與實(shí)施，既受到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的“倒逼”，也考驗(yàn)著執(zhí)政者的決心。一方面，中國(guó)的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)面臨新的變化與挑戰(zhàn)，中國(guó)人口發(fā)展面臨的主要矛盾早已由人口增長(zhǎng)過(guò)快的數(shù)量問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)樯僮永淆g化與出生性別比例失衡的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。然而，由于對(duì)人口發(fā)展認(rèn)識(shí)上的滯后，未能及時(shí)揭示今后人口發(fā)展中的主要矛盾與任務(wù)，拖延了生育政策的調(diào)整，導(dǎo)致正確的應(yīng)對(duì)決策遲遲未能出臺(tái)[10]。中國(guó)系列生育政策的調(diào)整與推行，未能恰逢其時(shí)，卻是姍姍來(lái)遲[11]。另一方面，生育政策調(diào)整本身就具備很好的法理基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)，生育政策的逐步放開(kāi)乃大勢(shì)所趨，自然成為深化改革的突破口。黨中央審時(shí)度勢(shì)，在2021年中共中央政治局會(huì)議上決定實(shí)施“三孩”政策，是繼“全面二孩”政策后黨中央排除各種影響與干擾而做出的又一個(gè)正確抉擇，充分展現(xiàn)了我國(guó)政府的智識(shí)與膽略。

二、“三孩”政策的預(yù)期效果與意義

(一)“三孩”新政能否開(kāi)啟新的生育潮？

“三孩”政策的出臺(tái)與實(shí)施，我國(guó)能否因此開(kāi)啟新一輪的生育潮？本文對(duì)此持否定態(tài)度。事實(shí)上，此次人口新政不但不會(huì)誘發(fā)出新的出生高峰或出現(xiàn)明顯的政策性三孩堆積現(xiàn)象，而且對(duì)我國(guó)出生人數(shù)與生育率的影響也將是十分有限的。

人口學(xué)中一般認(rèn)為，出生人口規(guī)模主要受到育齡婦女規(guī)模、育齡婦女年齡結(jié)構(gòu)、生育水平和生育模式四大因素的影響，而左右出生率的關(guān)鍵因素也同樣如此，如公式(1)、公式(2)所示：

(1)

(2)

其中，B代表出生人數(shù)，CBR代表粗出生率。gi表示生育模式(∑gi=1)，TFR為總和生育率，W與Wi分別表示育齡婦女總數(shù)與i歲婦女人數(shù)，fi表示i歲婦女的生育率，P為年均人口數(shù)。因此，判斷“三孩”新政是否會(huì)誘發(fā)生育潮，或考察其對(duì)出生人數(shù)及出生率的影響，也必須基于以上公式的分析與判斷。

第一，我國(guó)育齡婦女的生育水平極低。事實(shí)上，我國(guó)總和生育率自1992年起便低于2.1，2020年僅為1.3，中國(guó)進(jìn)入低生育率時(shí)代已近30年，而進(jìn)入超低生育率(TFR≤1.5)時(shí)代也已長(zhǎng)達(dá)20年之久，低生育率機(jī)制在中國(guó)不僅早已形成而且已然固化。值得注意的是，中國(guó)的低生育率機(jī)制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在明顯差異：一是獨(dú)生子女生育政策在生育率下降過(guò)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用；二是文化禁忌的闕如與人工流產(chǎn)較多；三是中國(guó)生育率下降及低生育率機(jī)制形成時(shí)所處的獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；四是個(gè)體主義、享樂(lè)主義、消費(fèi)主義等社會(huì)心態(tài)的盛行[11]。

第二，我國(guó)生育旺盛期的育齡婦女規(guī)模明顯下降?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，2015—2020年間，我國(guó)生育旺盛期(20～34歲)婦女規(guī)模年均減少300多萬(wàn)人，2020年同比減少366萬(wàn)人。1949年以來(lái)中國(guó)人口歷史上曾出現(xiàn)過(guò)三次人口出生高峰，不僅僅受到當(dāng)時(shí)較高生育水平的影響，很大程度上是源于育齡婦女特別是生育旺盛期育齡婦女人數(shù)較多。如今育齡婦女規(guī)模不斷萎縮，歸根結(jié)底是長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃生育政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同導(dǎo)致。

第三，我國(guó)人口初婚、初育年齡不斷延后，生育模式發(fā)生顯著變化。我國(guó)女性平均初婚、初育年齡分別從2006年的23.6歲與24.3歲大幅延后至2016年的26.3歲與26.9歲，而20～34歲女性在婚比例在此期間也由75.0%降至67.3%，我國(guó)結(jié)婚登記人數(shù)更是連年下跌。晚婚是生育率下降并達(dá)到極低水平的一個(gè)不可忽略的重要因素[12]。初婚初育年齡推遲無(wú)疑造成當(dāng)期生育婦女?dāng)?shù)量減少，改變了傳統(tǒng)的生育模式并形塑新的生育模式，這不利于出生人口數(shù)量和出生率的回升。

第四，“三孩”新政的效果發(fā)揮還有賴(lài)于兩個(gè)重要前提：育有二孩的婦女或家庭的基數(shù)與二孩到三孩之間的孩次遞進(jìn)比。三孩生育必須建立在已經(jīng)生育二孩的基礎(chǔ)之上。一方面，“單獨(dú)二孩”的政策遇冷與“全面二孩”的效果不彰，決定了符合生育三孩條件的婦女或家庭的規(guī)模相對(duì)較小。相比之下，當(dāng)初“全面二孩”政策的人群基數(shù)較為龐大，只要是育有一個(gè)子女的家庭都可能成為政策的目標(biāo)對(duì)象，而此次“三孩”新政就面臨政策受眾相對(duì)較少的窘境。另一方面，通常情況下，不僅不同孩次之間的遞進(jìn)比是邊際遞減的，而且可能是加速遞減的。換言之，從無(wú)子女家庭轉(zhuǎn)變?yōu)橐缓⒓彝サ母怕氏鄬?duì)較高，而從一孩轉(zhuǎn)變?yōu)槎?，二孩轉(zhuǎn)變?yōu)槿⒌母怕蕰?huì)逐漸下降。從生育主體的意愿來(lái)看，“二孩”政策尚未迎來(lái)預(yù)期的出生高峰，要在二孩基礎(chǔ)上再生三孩的意愿更會(huì)大打折扣。

第五，從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，民眾的生育意愿與生育行為均出現(xiàn)從分化到趨同的趨勢(shì)[13]。目前，中國(guó)民眾的生育意愿與生育行為均進(jìn)入趨同階段，生育數(shù)量與生育主體的職業(yè)、受教育程度、區(qū)域、城鄉(xiāng)、戶(hù)籍性質(zhì)、政治面貌、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位之間的關(guān)系越來(lái)越弱，今天生育主體的生育意愿與生育行為之間的差異集中體現(xiàn)在究竟是生育一個(gè)孩子還是生育兩個(gè)孩子。中國(guó)的區(qū)域生育率早已越過(guò)了分化時(shí)期，現(xiàn)正處在趨同階段，不僅引致中國(guó)區(qū)域人口問(wèn)題出現(xiàn)的原因由多元趨于一元，而且所面臨的人口問(wèn)題的性質(zhì)也出現(xiàn)趨同之勢(shì)，全國(guó)各地區(qū)已面臨或?qū)⒁媾R的是低生育率與出生人數(shù)不足所引發(fā)的一系列新的人口問(wèn)題[13]。例如，全國(guó)人口普查與抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)農(nóng)村、中西部和貧困地區(qū)的生育水平也降至更替水平以下，因此繼續(xù)對(duì)這些地區(qū)持有“生育水平較高、人口自然增長(zhǎng)率較高”的觀點(diǎn)和印象顯然是不合時(shí)宜的。此外，在信息與網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，文化傳播與整合的能力已然超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鴻溝，現(xiàn)代生育觀念不再為城市或發(fā)達(dá)地區(qū)民眾所獨(dú)有，大部分群體多在現(xiàn)代化進(jìn)程中內(nèi)化了現(xiàn)代生育觀念。然而，由于社會(huì)底層沒(méi)有意識(shí)、能力、資源去替自己說(shuō)話(huà)，而社會(huì)上層往往不愿耗費(fèi)成本卷入網(wǎng)絡(luò)輿論之中，因此這種網(wǎng)絡(luò)民意的選擇性偏誤無(wú)疑會(huì)凸顯中產(chǎn)階層對(duì)生育新政的抵制以及背后的生育焦慮。其實(shí)，焦慮本就是現(xiàn)代社會(huì)的伴生物，生育焦慮與低生育率而今已普遍存在于社會(huì)的各個(gè)階層。那種社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的兩端表現(xiàn)出較高生育率的M型特征是值得重新認(rèn)識(shí)與反思的[14]。

總體而言，在“三孩”新政背景之下，由于我國(guó)育齡婦女規(guī)模收縮、生育意愿與生育水平低迷以及婚育年齡延后等因素，我國(guó)人口條件并不具備誘發(fā)新的出生高峰或三孩明顯堆積的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，“三孩”生育政策的效果發(fā)揮還面臨著二孩家庭基數(shù)相對(duì)較小、孩次遞進(jìn)比邊際遞減、生育率趨同等情境性條件的制約。因此，從全國(guó)層面上看，“三孩”生育新政的實(shí)施對(duì)出生人數(shù)與生育率的影響將十分有限，中國(guó)在低生育率陷阱中已經(jīng)持續(xù)了至少20年，在未來(lái)數(shù)十年時(shí)間內(nèi)仍難以從低生育率陷阱中爬出來(lái)，對(duì)此我們要有充分的思想準(zhǔn)備。

(二)中國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)是否會(huì)因“三孩”新政而改變？

相較于其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量，人口變量具有特殊性，具備惰性、累積、慣性、周期性、不可逆等特點(diǎn)。長(zhǎng)期而言，雖然人口數(shù)量具有惰性特征，但由于其累積性與慣性使然，人口內(nèi)部會(huì)積累某種勢(shì)能與慣性，人口的某種發(fā)展趨勢(shì)一旦形成，短時(shí)間內(nèi)不可能逆轉(zhuǎn)，政策環(huán)境的改變對(duì)其短期的影響更是微小的[11]，以前常說(shuō)的是人口正增長(zhǎng)慣性，然而與低生育率相聯(lián)系的卻是人口負(fù)增長(zhǎng)慣性[1]。人口負(fù)增長(zhǎng)慣性的后果實(shí)際上早在多年前或更早時(shí)間就已產(chǎn)生，而當(dāng)前生育政策在影響現(xiàn)時(shí)人口行為的同時(shí)，其主要作用是向未來(lái)人口延伸的。換言之，某些社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或許還能依靠政府緊急或強(qiáng)力的政策干預(yù)得以緩解，但人口負(fù)增長(zhǎng)及低生育率問(wèn)題的應(yīng)對(duì)必定是長(zhǎng)周期性的，需要?dú)v經(jīng)幾代人的努力。因此，從短期和微觀層面而言，“三孩”生育新政勢(shì)必使得一部分人群生育第三個(gè)孩子，由此產(chǎn)生的效果是立竿見(jiàn)影的。然而，從長(zhǎng)期和宏觀層面來(lái)看，寄希望于“三孩”生育政策沖抵老齡化危機(jī)、扭轉(zhuǎn)出生率走低趨勢(shì)、改變勞動(dòng)年齡人口結(jié)構(gòu)則不現(xiàn)實(shí)?！叭ⅰ毙抡炼酁楸苊馕磥?lái)更為嚴(yán)重的人口問(wèn)題起到某種積極的沖抵與延緩作用。

中國(guó)的獨(dú)生子女政策肇始于1980年，此后，“控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)”，實(shí)現(xiàn)低生育水平便成為政府長(zhǎng)期奮斗的目標(biāo)。自中國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策以來(lái)人口控制取得巨大成效，總和生育率于1992年首次低于更替水平，自此中國(guó)人口的主要矛盾已經(jīng)由數(shù)量問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)問(wèn)題，面臨的重大人口風(fēng)險(xiǎn)也已不再是人口過(guò)快增長(zhǎng)，而是快速的少子老齡化與出生人口性別比例的嚴(yán)重失衡。然而，受思維慣性的影響，中國(guó)對(duì)人口問(wèn)題的認(rèn)識(shí)落后于時(shí)代，出現(xiàn)所謂的“文化墮距”或“文化滯后”。以往人口理論宣傳和人口預(yù)測(cè)中的偏向誤導(dǎo)了對(duì)人口大趨勢(shì)的正確把握，造成對(duì)生育水平的嚴(yán)重高估，進(jìn)而導(dǎo)致高估出生水平并低估人口老齡化[15]。事實(shí)上，中國(guó)生育政策的再次調(diào)整至少應(yīng)該從20世紀(jì)90年代初就開(kāi)始著手進(jìn)行，但令人遺憾的是中國(guó)的生育政策在過(guò)去的歲月里未能對(duì)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)適時(shí)做出回應(yīng)[11]。我們不得不承認(rèn)中國(guó)早已陷入“低生育率陷阱”而短時(shí)間內(nèi)難以自拔?！叭ⅰ鄙叩膶?shí)施，或許會(huì)在短時(shí)間內(nèi)促使出生人數(shù)的小幅增加與生育率的略微回升，但對(duì)生育率過(guò)低與出生人數(shù)嚴(yán)重不足的中國(guó)而言可謂“杯水車(chē)薪”，少子老齡化等長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)更不會(huì)因?yàn)椤叭ⅰ毙抡靡阅孓D(zhuǎn)。

(三)“三孩”新政的意義與價(jià)值

“全面二孩”政策不僅可以部分避免因獨(dú)生子女政策導(dǎo)致的系列問(wèn)題，而且新增出生人數(shù)所引發(fā)的對(duì)公共服務(wù)的壓力有限，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定與家庭幸福，例如人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)、促使性別歧視的消除、促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的消費(fèi)與投資需求的增加[4]?！叭ⅰ毙抡囊饬x和作用大抵如此。不過(guò)，由于后者所能發(fā)揮的預(yù)期效應(yīng)相較“全面二孩”政策更弱，因此其類(lèi)似的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響在一定程度上也更不明顯。

“三孩”生育政策作為“全面二孩”政策后黨中央審時(shí)度勢(shì)、排除萬(wàn)難做出的又一個(gè)正確抉擇，本身亦有其獨(dú)特且重大的意義與價(jià)值。首先，“三孩”新政實(shí)際上是黨和政府在生育領(lǐng)域“以人為本”的道路上又邁進(jìn)了一步，使得民眾的生育空間得到進(jìn)一步拓展。彭希哲認(rèn)為：“人類(lèi)不同于其他動(dòng)物的重要區(qū)別在于人口的再生產(chǎn)不僅是為了人類(lèi)的種族繁衍，更是為了文明的傳承。我們對(duì)于人口和相關(guān)政策的討論應(yīng)當(dāng)是價(jià)值理性和工具理性的有機(jī)統(tǒng)一，不能偏廢。政策目標(biāo)不僅要考慮宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，更應(yīng)當(dāng)從以人為本的理念出發(fā)，給個(gè)人和家庭更多的選擇和決策權(quán)利，以化解和應(yīng)對(duì)各種可能的人口風(fēng)險(xiǎn)?！盵16]“以人為本”在生育問(wèn)題上就是要賦予百姓更多自由選擇的權(quán)利，理解并尊重人的生育選擇[13]。相對(duì)于以往的生育政策而言，“三孩”新政的頒布與實(shí)施意味著公民的生育空間更大，體現(xiàn)了對(duì)生命價(jià)值的尊重與對(duì)生育意義認(rèn)識(shí)上的加深，也是“以人為本”執(zhí)政理念的重要展現(xiàn)。

其次，“三孩”新政也在一定程度上平衡了不同族群之間在生育政策上所存在的差異，實(shí)現(xiàn)了生育政策的合理化與公平化。盡管“三孩”政策對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)講，不會(huì)起到明顯的鼓勵(lì)生育的效果，生育數(shù)量也不會(huì)因此而出現(xiàn)明顯的上升，但不可否認(rèn)的是，在生育機(jī)制不斷趨同的大背景下，不同族群的生育文化、生育意愿及生育行為之間仍存在一定的差異。中國(guó)大部分族群的生育水平較低且同質(zhì)性較強(qiáng)，但不能就此忽視少部分族群的生育觀念還未完全轉(zhuǎn)變、生育行為依舊比較旺盛。生育限制一旦全面放開(kāi)，恐會(huì)造成這部分族群與其所處的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)的矛盾進(jìn)一步加劇，不利于其人口的長(zhǎng)期均衡與可持續(xù)發(fā)展。其實(shí)，從實(shí)際生育情況來(lái)看，選擇生育孩子的時(shí)間和數(shù)量是更科學(xué)的做法，“三孩”政策基本上能夠滿(mǎn)足絕大多數(shù)族群的生育愿望，也能避免不同族群間出生規(guī)模增長(zhǎng)速度上的差距加大，長(zhǎng)期而言有利于我國(guó)族群結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定，避免重蹈德、法等國(guó)家在人口問(wèn)題上的覆轍。

三、“三孩”新政配套措施：可為與不可為

中國(guó)已經(jīng)陷入“低生育率陷阱”之中，而此前“單獨(dú)二孩”政策遇冷與“全面二孩”政策效果不彰說(shuō)明一旦缺少與此相關(guān)的配套政策的輔佐，任何生育政策的放開(kāi)都很難達(dá)到預(yù)期效果?！叭ⅰ毙抡涮状胧┑膶?shí)施，應(yīng)當(dāng)在“全面二孩”政策的基礎(chǔ)上，在稅費(fèi)、住房、生育與養(yǎng)育、女性權(quán)益、教育、養(yǎng)老等方面進(jìn)一步完善和鞏固，但同時(shí)必須厘清各種配套政策的定位與限度，明晰其中的“可為”與“不可為”。相關(guān)配套措施的匯總?cè)绫?所示：

表1 “三孩”新政配套措施一覽表

(一)家庭稅費(fèi)減免

為了提高“三孩”家庭的可支配收入，減輕育兒的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，本文建議按照生育孩子數(shù)量對(duì)家庭或個(gè)人所得稅進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏p扣與施行育兒津貼制度：一是根據(jù)育兒數(shù)量，采取差異化的稅費(fèi)抵扣及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，即個(gè)人或家庭生育的孩子越多，能夠享受到的退稅率越高、退稅金額越多；二是考慮按家庭為征稅單位，按養(yǎng)育人數(shù)設(shè)置家庭起征點(diǎn)；三是建議國(guó)家考慮以貨幣補(bǔ)貼的方式，直接發(fā)放適度的育兒津貼。在此方面可以更多地學(xué)習(xí)借鑒德國(guó)等國(guó)家的累進(jìn)退稅與累進(jìn)補(bǔ)貼模式。

稅收是調(diào)整并規(guī)范國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三者間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本制度與基本手段，因而任何稅費(fèi)的減免或抵扣必須遵循“稅收法定原則”。稅費(fèi)減免作為與生育政策相關(guān)聯(lián)的配套政策之一，必須在各個(gè)層面的法律法規(guī)中得到相應(yīng)的修正，做到法律先行、有法可依。需要特別警惕并杜絕在“多生減稅”當(dāng)中偷逃漏稅現(xiàn)象的發(fā)生，避免在解決生育問(wèn)題的同時(shí)引發(fā)更大的社會(huì)不公與國(guó)家財(cái)政危機(jī)。

(二)住房制度改革

大城市房?jī)r(jià)高企很大程度上壓制了人們的生育意愿與生育行為，住房領(lǐng)域的制度改革可嘗試從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：一是深化戶(hù)籍制度改革，盡快實(shí)施自由遷徙政策，降低并最終消除多子女家庭的大城市落戶(hù)門(mén)檻，幫助更多人口在大城市安家落戶(hù)與安居樂(lè)業(yè)，在為城市發(fā)展提供更多人口與勞動(dòng)力支持之際，也能使其分享城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果；二是加強(qiáng)大城市廉租房等保障性住房建設(shè)力度，適當(dāng)提高大城市廉租房與公租房建設(shè)比例，并使那些住房困難的多孩家庭優(yōu)先獲得住房保障支持；三是對(duì)多孩家庭的購(gòu)房行為，給予一定的金融支持，例如降低“首付款比例”、給予住房貸款優(yōu)惠及提供購(gòu)房補(bǔ)貼等。

任何選擇性的優(yōu)惠政策都會(huì)面臨公平與效率的嚴(yán)峻拷問(wèn)，對(duì)于多子女家庭的住房政策支持都應(yīng)當(dāng)具備邊際與平衡的考慮，警惕政策補(bǔ)貼或優(yōu)惠過(guò)度。否則，將會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的功能發(fā)揮，加重全體納稅人的負(fù)擔(dān)，非但無(wú)益于人口問(wèn)題的化解，反而引致更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題甚至是危機(jī)。

(三)家庭政策支持與女性權(quán)益保障

進(jìn)一步提高家庭政策支持力度，減輕家庭尤其是女性在生育與養(yǎng)育過(guò)程中的較多負(fù)擔(dān)：一是提倡家庭政策的雙性別化，從家庭責(zé)任的角度出發(fā)，實(shí)行父育假制度以及男女共同繳納生育保險(xiǎn)、享受相同的育兒津貼等措施，其目的是讓更多的人意識(shí)到男性在生育與養(yǎng)育中應(yīng)盡的責(zé)任[17]；二是提高生育政策的支持力度，適度延長(zhǎng)產(chǎn)假、陪護(hù)假和哺乳假，父母雙方均可享受全額帶薪產(chǎn)假，建議全面取消胎次假期差別；三是加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)、哺乳室等嬰幼兒養(yǎng)育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，呼吁多元主體加入到育兒服務(wù)的提供之中，形成良好的支持生育的社會(huì)與市場(chǎng)氛圍；四是以國(guó)家為家庭政策責(zé)任的承擔(dān)主體，避免“母職懲罰”或“雇主懲罰”。生育的直接受益者是宏觀上的國(guó)家與社會(huì)和微觀上的家庭與個(gè)人，本著誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)責(zé)的原則，生育與養(yǎng)育的相關(guān)責(zé)任更多應(yīng)該由國(guó)家與家庭承擔(dān)[18]。女性囿于其生育屬性與文化屬性，在就業(yè)中長(zhǎng)期面臨著性別歧視與“母職懲罰”。以效率和營(yíng)利為取向，用工單位或雇主有充分理由不選擇個(gè)人或家庭事務(wù)較多的女性。這種用人偏好在某種程度上可能并不能被視作歧視，但客觀上會(huì)造成生育這種利于人類(lèi)社會(huì)繁衍、保證國(guó)家有序運(yùn)行的行為，讓最大的付出者(家庭和女性)承擔(dān)了太多的責(zé)任，暫時(shí)的“受害者”(雇主)蒙受經(jīng)濟(jì)損失或法律道德上的譴責(zé)，而最大的受益者(國(guó)家)的責(zé)任承擔(dān)相對(duì)較少[19]。其結(jié)果不但是國(guó)家對(duì)女性責(zé)任缺失后的“制度歧視”，而且還將這份責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至企業(yè)，進(jìn)而陷入普遍存在卻往往被長(zhǎng)期忽視的“雇主懲罰”陷阱。

家庭政策支持與女性權(quán)益保障其實(shí)是一體兩面，家庭生養(yǎng)負(fù)擔(dān)的減輕更多應(yīng)來(lái)自政府的制度性供給而非企業(yè)的利潤(rùn)犧牲。只有國(guó)家承擔(dān)起婦女在懷孕、生育與養(yǎng)育方面的責(zé)任，女性在職場(chǎng)才能避免受到用人單位為規(guī)避某些問(wèn)題與責(zé)任的“性別歧視”。國(guó)家切不可將本該由政府承擔(dān)的福利責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給雇主和家庭，否則這些政策在“趨利避害”驅(qū)使下永遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到保障女性權(quán)益的預(yù)期效果。在此方面，德國(guó)等國(guó)家在家庭政策的責(zé)任定位與責(zé)任分擔(dān)方面的做法是非常值得中國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒的。

(四)教育制度改革

教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與精神壓力過(guò)重是人們普遍不愿意多生乃至不生的重要因素，因此教育制度的相關(guān)改革是生育政策配套措施的重中之重：一是適度延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，將學(xué)前教育、0～3歲托育和高中教育均納入義務(wù)教育，加大政府在教育領(lǐng)域的公共支出；二是推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化配置，以此極大地緩解父母在教育資源爭(zhēng)奪過(guò)程中的巨大投入；三是倡導(dǎo)教育體制改革，改變“唯分?jǐn)?shù)論”的應(yīng)試教育模式，加強(qiáng)先進(jìn)的教育理念與文化的宣傳，緩解社會(huì)之中的教育焦慮；四是學(xué)習(xí)借鑒公共交通等服務(wù)行業(yè)人員作息時(shí)間安排，對(duì)幼兒園與中小學(xué)教職工作息時(shí)間進(jìn)行必要的調(diào)整。例如，參照社會(huì)正常工作時(shí)間，對(duì)幼兒園與中小學(xué)實(shí)行早班制(07:00—15:00)、晚班制(11:00— 19:00)與正常班制(08:00—17:00)。將教師劃分為數(shù)量相近的兩部分：一部分實(shí)行早班制，另一部分實(shí)行晚班制。對(duì)行政人員與教輔人員實(shí)行正常班制。如此改革，至少具有如下兩大優(yōu)點(diǎn)：一是保證了雙職工家庭在送完孩子上學(xué)后還能趕去上班，下班后還能去學(xué)校接孩子回家，解決了雙職工家庭孩子上學(xué)與放學(xué)可能無(wú)人接送的難題；二是讓學(xué)生更多時(shí)間留在學(xué)校，既消除了學(xué)生放學(xué)后的安全隱患，又方便學(xué)校與教師監(jiān)督學(xué)生在校內(nèi)盡可能地完成教師布置的作業(yè)，免除了“三點(diǎn)半課堂”給孩子帶來(lái)的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)以及給家庭帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。作息時(shí)間調(diào)整既不明顯增加學(xué)校與教職員工的負(fù)擔(dān)，又能有效地化解孩子家長(zhǎng)的焦慮與難題，既能讓家長(zhǎng)安心工作，又能減輕家庭子女教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，真可謂一舉多得。但教育制度的改革知易行難，也最為艱巨，不僅需要大量的政府財(cái)政投入，更會(huì)觸碰部分既得利益者的“根本利益”，因而更需要整個(gè)社會(huì)輿論導(dǎo)向的根本性轉(zhuǎn)變。

需要注意的是，對(duì)于多孩家庭的子女，應(yīng)當(dāng)反對(duì)其在中考與高考等各種選拔考試過(guò)程中獲得加分的政策傾斜，例如直接贈(zèng)予名校生資格、給多子女家庭孩子高考加分等。因?yàn)榭荚嚤举|(zhì)上是一種對(duì)能力的選拔機(jī)制，其唯一的考量標(biāo)準(zhǔn)就是考生的能力與素質(zhì)而非其他不相關(guān)因素，對(duì)于多子女家庭考生的“優(yōu)待”實(shí)際上是對(duì)另一部分考生平等權(quán)利的“剝奪”，本質(zhì)上違背了教育與考試的初衷。此外，也要警惕在“素質(zhì)教育”旗幟之下給學(xué)校教育一味減負(fù)，在整個(gè)教育體制與氛圍不改變的前提下，教育減負(fù)的矯枉過(guò)正只會(huì)帶來(lái)教育不公平的加劇、課外教育輔導(dǎo)的蔓延，以及對(duì)中低層收入家庭和學(xué)校教育本身的沖擊。

(五)養(yǎng)老保障適度

主流觀點(diǎn)一般認(rèn)為，為了提高人們的生育水平，減輕年輕人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)不斷提高老年人的福利待遇，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，如養(yǎng)老金上調(diào)與醫(yī)療保障水平提升。但這類(lèi)觀點(diǎn)僅僅考慮到了社會(huì)福利對(duì)生育水平的激勵(lì)效應(yīng)，而忽視了其替代效應(yīng)。微觀上，養(yǎng)老等在內(nèi)的其他福利的增加，對(duì)家庭與子女的養(yǎng)老功能形成“替代效應(yīng)”，進(jìn)而弱化了婦女生育的內(nèi)在動(dòng)力；宏觀上，任何社會(huì)福利的增加均會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān)，影響勞動(dòng)者財(cái)富創(chuàng)造的熱情與福利存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，個(gè)人與家庭的實(shí)際收入也會(huì)因此而減少，進(jìn)而減少了家庭可以動(dòng)用的經(jīng)濟(jì)資源，并對(duì)生育產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”[2]。福利與生育的關(guān)系詳見(jiàn)圖1：

圖1 福利與生育之間的關(guān)系

隨著傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念的淡化，每個(gè)人年老以后都想著政府和社會(huì)養(yǎng)老，進(jìn)而降低了生育意愿[20]，最終會(huì)陷入“無(wú)人養(yǎng)老”的窘境。因此，養(yǎng)老福利保障不能一味增加，否則產(chǎn)生的“替代效應(yīng)”與“擠出效應(yīng)”會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)生育的“激勵(lì)效應(yīng)”，給民眾以“夫婦生育與國(guó)家養(yǎng)老”的錯(cuò)覺(jué)，其結(jié)果是進(jìn)一步加劇了生育意愿與生育行為的低迷。由此看來(lái)，養(yǎng)老保障制度的完善也需要適當(dāng)?shù)厍度肷a(bǔ)貼，部分地抵消福利引致的負(fù)向激勵(lì)。未來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保障制度變革的方向應(yīng)當(dāng)是更加的普惠化、公平化與去差別化，既要維持代際間的利益平衡，適度減輕年輕人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也要推動(dòng)老年人實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老的觀念轉(zhuǎn)型，幫助其踐行聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的老年人“五原則”。

四、結(jié)論與展望

(一)結(jié)論

總體而言，“三孩”生育新政的實(shí)施有其復(fù)雜的政策動(dòng)因，主要是出于對(duì)人口風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)下行與社會(huì)矛盾等問(wèn)題的化解，同時(shí)也是對(duì)“全面二孩”政策效果不及預(yù)期的某種補(bǔ)充性考慮。本文認(rèn)為“三孩”新政具有重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，特別是黨和政府通過(guò)對(duì)生育空間的拓展彰顯了在生育領(lǐng)域“以人為本”的執(zhí)政思想，有利于平衡不同族群之間的生育差異，實(shí)現(xiàn)生育政策的均等化與公平化。但必須認(rèn)識(shí)到，“三孩”生育政策對(duì)我國(guó)出生人口與生育水平的預(yù)期影響十分有限，更不可能引起所謂的新的出生高峰或嚴(yán)重的政策性三孩出生堆積，其執(zhí)行效應(yīng)很大程度上會(huì)更加不及“全面二孩”政策，這主要是因?yàn)樯叭ⅰ笔艿蕉⒓彝セ鶖?shù)較低、孩次遞進(jìn)比邊際降低、低生育率趨同等更多情境性因素的阻礙。

此次生育新政中，相比“放開(kāi)三孩”生育，“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，健全重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策人口影響評(píng)估機(jī)制”的意義更為重大。然而，“三孩”新政配套措施的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)充分明晰其中的可為與不可為，明確在稅費(fèi)、住房、生育與養(yǎng)育、女性權(quán)益、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域?qū)嵤┑呐涮渍叩墓δ芘c限度，切不可在試圖鼓勵(lì)生育的同時(shí)又產(chǎn)生更多更大更為嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

(二)討論與展望

“三孩”新政是生育政策調(diào)整過(guò)程中的“中點(diǎn)”而非“終點(diǎn)”。鑒于目前的生育率情勢(shì)與人們的生育觀念狀況，中國(guó)實(shí)際上早已到了廢除限制性生育政策，轉(zhuǎn)而采取鼓勵(lì)性生育政策的時(shí)候[11]。不過(guò)，長(zhǎng)期受獨(dú)生子女政策與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式的影響，在中國(guó)多數(shù)人看來(lái)，一對(duì)夫婦僅生養(yǎng)一個(gè)孩子才是正常行為，生育二孩尚可接受，而生育三孩甚至更多則屬于“不可理喻”。有失偏頗的計(jì)生宣傳把合乎倫常的生育觀給顛倒過(guò)來(lái)，以至于中國(guó)許多民眾在生育問(wèn)題上失去基本的判斷力與鑒別能力。假想每一對(duì)夫婦僅生育一個(gè)孩子或者根本不婚不育，那么中國(guó)還有未來(lái)嗎？從某種角度說(shuō)，曾經(jīng)的“超生家庭”、當(dāng)下的“二孩家庭”以及未來(lái)為數(shù)不多的“三孩家庭”彌補(bǔ)了獨(dú)生子女家庭或丁克家庭所帶來(lái)的生育不足，從而一定程度上提升了出生人數(shù)與生育水平，增強(qiáng)了中國(guó)人口自身發(fā)展的可持續(xù)性。由此可見(jiàn)，“三孩”政策應(yīng)僅僅是中國(guó)生育政策調(diào)整的過(guò)渡階段，伴隨著人們思想認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，生育政策將不斷完善，并最終實(shí)現(xiàn)從取消生育限制到鼓勵(lì)生育的歷史性轉(zhuǎn)變。

中國(guó)低生育率機(jī)制早已形成，即便在配套措施的加持下，“三孩”新政的有限效果也是完全可以預(yù)期的。發(fā)達(dá)國(guó)家治理低生育率問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)表明，一旦掉入“低生育率陷阱”，便會(huì)形成很強(qiáng)的粘黏性。盡管部分發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)各項(xiàng)鼓勵(lì)政策刺激生育，推動(dòng)了生育率的有限回升，但真正擺脫“低生育率陷阱”者寥寥無(wú)幾，至今也還沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的生育率能夠回升至更替水平。對(duì)于政策決策者而言，其實(shí)最應(yīng)擔(dān)心的是“政策松動(dòng)不反彈”，如同“流動(dòng)性陷阱”“中等收入陷阱”一般，既不能解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還浪費(fèi)了寶貴的公共資源[21]。試圖扭轉(zhuǎn)中國(guó)持續(xù)低迷的生育率趨勢(shì)，不僅需要生育政策刺激，更需要足夠的時(shí)間。為此，我們應(yīng)當(dāng)做好充分的心理準(zhǔn)備，接受長(zhǎng)期少子老齡化的人口現(xiàn)實(shí)，在人口問(wèn)題的應(yīng)對(duì)中，明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭與個(gè)人的職責(zé)與權(quán)利，適度降低對(duì)政府與社會(huì)的福利預(yù)期，回歸個(gè)人與家庭的責(zé)任。