何 平，馮 強(qiáng)

(武漢理工大學(xué) 法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、問題的提出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末中國(guó)60周歲及以上人口25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%；65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%[1]。截至2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增至2.55億人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的信息顯示，國(guó)內(nèi)目前有4000萬失能和部分失能老年人，其中1200萬是完全失能的老年人，如此大數(shù)量失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)問題已然影響我國(guó)社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有4.5億戶家庭，其中獨(dú)生子女家庭大約有1.6億戶，占比1/3左右[2]。目前老齡化與少子化狀況日趨嚴(yán)峻，對(duì)于身體機(jī)能惡化以及患有慢性疾病的老年人，其子女將會(huì)處在照護(hù)父母與堅(jiān)守崗位之間抉擇的困境。同時(shí)，計(jì)劃生育政策使我國(guó)多數(shù)家庭呈現(xiàn)出“4-2-1”結(jié)構(gòu)，80、90后已然成為贍養(yǎng)老人的“主力軍”，在經(jīng)濟(jì)資源或時(shí)間成本方面子女承受了巨大壓力。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快、人口流動(dòng)加速，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)子女常年在外務(wù)工，家庭照護(hù)在空巢家庭中較難實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于養(yǎng)老問題，黨的十九大報(bào)告指出：構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3]。十九大報(bào)告進(jìn)一步加強(qiáng)了我國(guó)老年人權(quán)益保障的力度，為新時(shí)代中國(guó)特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。在該政策背景下，考慮到家庭結(jié)構(gòu)變化以及對(duì)特殊患病老年人的照護(hù)，目前我國(guó)多個(gè)地方政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》相關(guān)內(nèi)容制定并推行子女護(hù)理假制度，其立法本意為在不影響子女工作前提下能使其有時(shí)間照護(hù)患病老人。子女護(hù)理假制度保障了子女在盡社會(huì)義務(wù)的同時(shí)，也能盡到對(duì)老人的贍養(yǎng)義務(wù)。但在子女護(hù)理假制度的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了如企業(yè)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)壓力過大、制度執(zhí)行主體不統(tǒng)一以及權(quán)責(zé)劃分不明確等問題。故此，本文在分析相關(guān)地區(qū)子女護(hù)理假制度具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，總結(jié)與反思制度存在的現(xiàn)實(shí)問題，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際參考境外經(jīng)驗(yàn)，以期為子女護(hù)理假制度的有效實(shí)施提供參考。

二、現(xiàn)狀檢視：子女護(hù)理假制度實(shí)施概況

我國(guó)目前已經(jīng)制定子女護(hù)理假制度的省份有福建、廣西、海南、湖北、黑龍江、重慶、四川、河北、河南、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、云南、甘肅，另外還有淮安市、廣州市、西安市、南京市、杭州市5個(gè)城市。本文篩選出2017年至2019年出臺(tái)子女護(hù)理假制度的具有代表性的9個(gè)省(區(qū)、市)進(jìn)行分析，具體為福建、廣西、湖北、黑龍江、重慶、四川、云南、河南、內(nèi)蒙古。對(duì)于子女護(hù)理假，上述地區(qū)的規(guī)定基本為在父母患病住院期間，給予子女每年10～20天的照料護(hù)理假，護(hù)理假期間視為出勤，工資福利待遇不變，具體內(nèi)容見表1。

表1 子女護(hù)理假制度細(xì)則

從上表可以看出各省份制度規(guī)制方向大致相同，且內(nèi)容較為相近，但亦存在以下幾方面問題：

第一，休假期間工資待遇不統(tǒng)一。湖北省在《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》中僅要求用人單位應(yīng)當(dāng)提供便利，并沒有明確用人單位在員工護(hù)理假期間工資待遇發(fā)放方面的相應(yīng)義務(wù)；內(nèi)蒙古自治區(qū)在2019年實(shí)施的子女護(hù)理假制度中也沒有提及在員工請(qǐng)假期間的工資福利發(fā)放問題。而其他地區(qū)實(shí)施的子女護(hù)理假制度中明確表明員工在護(hù)理期間工資福利待遇不變。

第二，執(zhí)行主體的認(rèn)定不一致。上述各省(區(qū)、市)地方法規(guī)的執(zhí)行主體不盡相同，如河南與云南兩省，其負(fù)責(zé)老年人權(quán)益保障工作的主體為縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生健康委員會(huì)，其他地區(qū)為縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)。該規(guī)定較為模糊，并未如河南與云南兩省明確規(guī)定執(zhí)行主體，如此可能會(huì)出現(xiàn)各職能部門爭(zhēng)相行使職權(quán)或相互推諉的情形。

第三，權(quán)責(zé)范圍劃分各異。在湖北、福建、黑龍江、廣西、寧夏實(shí)施的制度中規(guī)定該制度的適用范圍是獨(dú)生子女的父母年滿60周歲后，且在住院治療期間內(nèi)；海南省實(shí)施的制度中的適用范圍是在國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間，自愿終身只生育一個(gè)子女的老年人患病住院治療期間；在重慶市則是老年人是獨(dú)生子女父母的，如患病住院治療且需要二級(jí)以上護(hù)理時(shí)才能適用；在河南則是領(lǐng)取過“獨(dú)生子女父母光榮證”，且年滿60周歲并在住院治療期間。在湖北、黑龍江、四川以及內(nèi)蒙古自治區(qū)，其適用主體不只是針對(duì)獨(dú)生子女，也適用于非獨(dú)生子女；其他地區(qū)的適用主體僅為獨(dú)生子女。由此可見，出臺(tái)子女護(hù)理假制度的各省(區(qū)、市)休假門檻的設(shè)定高低不一，門檻較高的省份可能出現(xiàn)老人病況嚴(yán)重，但其子女卻未達(dá)休假條件從而不能對(duì)其患病父母進(jìn)行有效照護(hù)的現(xiàn)象。

在護(hù)理假制度實(shí)際實(shí)施過程中，據(jù)調(diào)查福建省從2017年至今只有兩例成功實(shí)施案例。一例為泉州市某機(jī)關(guān)單位退休老黨員因病住院，子女單位根據(jù)相關(guān)地方法規(guī)規(guī)定，同意其獨(dú)生女兒一次性請(qǐng)假10天護(hù)理老年人。另一例為2017年11月，廈門信達(dá)公司批準(zhǔn)了公司的第一例“護(hù)理假”，請(qǐng)假員工的母親因患乳腺癌住院，于是該員工向公司申請(qǐng)并提供了獨(dú)生子女證明和母親住院證明等材料，公司經(jīng)審核后分兩次共批準(zhǔn)了7天假期。2017年4月湖北省老齡辦受理了一起魏某關(guān)于“武漢市人社局不執(zhí)行省大人通過的地方性法規(guī)事項(xiàng)”的信訪件，信訪人主訴護(hù)理假執(zhí)行不力的情況[4]。就湖北省內(nèi)對(duì)制度的知曉程度而言，有75.8%的人并不了解子女護(hù)理假制度[5]。由上述實(shí)例可以看出，雖然多省已出臺(tái)相關(guān)制度，部分企業(yè)或機(jī)關(guān)單位也開始實(shí)行，但社會(huì)關(guān)注度仍然不高，子女護(hù)理假制度的有效實(shí)施還有一定的困難。

三、探本究源：子女護(hù)理假制度實(shí)施問題分析

(一)護(hù)理假期間費(fèi)用承擔(dān)問題

在目前已出臺(tái)子女護(hù)理假制度的地方法規(guī)中，《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)老年人權(quán)益保障條例》中并未對(duì)在員工請(qǐng)假期間的工資待遇問題做詳盡表述，其中《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》中僅提及對(duì)于員工休護(hù)理假，用人單位應(yīng)提供便利。而其他省份在關(guān)于子女護(hù)理假期間員工的工資待遇方面的規(guī)定大致相同，即在護(hù)理照料期間工資福利待遇不變，但是員工休假期間產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)由何方承擔(dān)，在上述各省(區(qū)、市)地方法規(guī)中并未具體體現(xiàn)。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過價(jià)值杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使資源配置最大化，由此導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力與日俱增。為了降低運(yùn)營(yíng)成本和維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些企業(yè)采取增加勞動(dòng)者的工作時(shí)間或不落實(shí)各種帶薪休假等對(duì)策，這從側(cè)面反映了缺乏合理的子女護(hù)理假費(fèi)用社會(huì)分?jǐn)倷C(jī)制，想要確保勞動(dòng)者享有子女護(hù)理假等帶薪休假的權(quán)利具有一定難度。

制度的實(shí)施需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展作支撐和配合，再好的制度如果沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展作支撐，相應(yīng)的補(bǔ)貼或津貼和帶薪休假等政策就無法施行。子女護(hù)理假制度體現(xiàn)于各省(區(qū)、市)地方法規(guī)之中，所以其制度的實(shí)施則應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣瓿?。但就相關(guān)地方法規(guī)內(nèi)容而言，地方政府將員工休護(hù)理假期間的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁于用人單位，讓用人單位單獨(dú)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，亦未出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)政策，不利于社會(huì)責(zé)任的分擔(dān)。

(二)執(zhí)行主體的確認(rèn)問題

子女護(hù)理假制度從開始實(shí)施到目前已有5年的時(shí)間，但在該期間內(nèi)實(shí)際能帶薪享受護(hù)理假的員工并不多，據(jù)分析主要存在以下三方面原因：一是勞動(dòng)者對(duì)子女護(hù)理假制度的知曉度不高，仍有不少人并不知道該制度；二是子女的父母目前尚未進(jìn)入高齡，子女對(duì)護(hù)理假的需求在現(xiàn)階段并不迫切；三是在競(jìng)爭(zhēng)激烈的職場(chǎng)，勞動(dòng)者怕被淘汰，需要努力工作，非不得以不敢提休假。各地制度執(zhí)行主體并不統(tǒng)一，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)各執(zhí)行部門職能交叉的問題，導(dǎo)致在該制度的宣傳或?qū)嵤┻^程中各部門缺乏主動(dòng)性。

子女護(hù)理假制度體現(xiàn)于各地方法規(guī)之中，各地區(qū)的老年人權(quán)益保護(hù)條例均有所規(guī)定(1)比如《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府老齡工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促相關(guān)部門做好老年人權(quán)益保障工作?！?，即子女護(hù)理假制度的執(zhí)行應(yīng)由各地方的老齡工作委員會(huì)負(fù)責(zé)。但實(shí)際上各地情況不一：海南的民政部門表示“一旦子女在父母因病住院申請(qǐng)?jiān)摷僭獾接萌藛挝痪芙^時(shí)，可以依法申請(qǐng)人社及勞動(dòng)部門介入?yún)f(xié)調(diào)”；廣西壯族自治區(qū)老齡辦稱截至目前，全區(qū)未有一個(gè)市(區(qū))、縣出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，自治區(qū)老齡辦已向自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出了由衛(wèi)生健康、人力資源和社會(huì)保障等部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的建議；福建省老齡辦的意見是在護(hù)理假的落實(shí)方面，人社部門作出細(xì)化規(guī)定?？梢姡谧优o(hù)理假制度的執(zhí)行方面，缺少一個(gè)統(tǒng)一的或多個(gè)分工明確的行政部門來行使相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)，缺乏對(duì)相關(guān)的執(zhí)行主體及其權(quán)力和義務(wù)的明確規(guī)定。

(三)責(zé)任認(rèn)定問題

在各省的護(hù)理假制度中，并未明確說明護(hù)理假的相關(guān)責(zé)任。這意味著如果用人單位不執(zhí)行子女護(hù)理假制度時(shí)，員工并沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)措施。如員工在子女護(hù)理假制度適用過程中，用人單位不發(fā)放給員工與工作期間相同的工資福利待遇，該員工也不能依據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》)進(jìn)行維權(quán)，因?yàn)樽优o(hù)理假并不屬于我國(guó)《勞動(dòng)法》中規(guī)定的法定休假日，(2)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第五十一條規(guī)定：勞動(dòng)者在法定休假日和婚喪假期間以及依法參加社會(huì)活動(dòng)期間，用人單位應(yīng)當(dāng)依法支付工資。不在《勞動(dòng)法》規(guī)定的帶薪休假范圍之內(nèi)。由于《勞動(dòng)法》為上位法，各地的地方性法規(guī)為下位法，因此用人單位可根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則進(jìn)行抗辯，可以不承擔(dān)支付勞動(dòng)者在子女護(hù)理假期間同期工資的義務(wù)。

無救濟(jì)則無權(quán)利，單位員工在休假時(shí)權(quán)利受到侵犯，卻因沒有相關(guān)的規(guī)定而使得員工無法獲得有效的法律救濟(jì)，用人單位違反規(guī)定的成本幾乎為零，如此會(huì)導(dǎo)致子女護(hù)理假權(quán)利形同虛設(shè)。子女護(hù)理假落地難與勞動(dòng)行政主管部門的監(jiān)管力度不足有一定關(guān)系，如果沒有相關(guān)法律法規(guī)等配套措施對(duì)未履行相應(yīng)義務(wù)的用人單位應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確約束，缺乏執(zhí)法部門對(duì)該制度實(shí)施的強(qiáng)監(jiān)管，缺乏相應(yīng)的法律保障機(jī)制，制度將難以有效實(shí)施。若沒有相應(yīng)明晰的權(quán)責(zé)劃分以及責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，明確子女護(hù)理假制度中各主體的權(quán)利義務(wù)，該制度中老年人被照護(hù)的權(quán)利以及子女盡孝的義務(wù)就較難得到有效保障。

四、他山之石：國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度概述

人口老齡化作為全球范圍內(nèi)的社會(huì)問題，正在迫使世界各國(guó)，尤其是老齡化嚴(yán)重的國(guó)家日益重視老年人長(zhǎng)期照護(hù)的問題，不斷探尋滿足老年人照護(hù)需求的方案。一些發(fā)達(dá)國(guó)家較早進(jìn)入人口老齡化社會(huì)[6]，因此制定了一系列關(guān)于老年人長(zhǎng)期照護(hù)的相關(guān)政策，并取得了一定的成效。其中德國(guó)、日本在老年人照護(hù)方面的制度較為成熟，主要通過長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施達(dá)到對(duì)老年人相關(guān)權(quán)益保障的目的。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度是針對(duì)因年老、嚴(yán)重或慢性疾病、意外傷殘等喪失身體部分或全部功能而生活無法自理的人，第三方以實(shí)物給付或者現(xiàn)金給付的方式，為其提供居家護(hù)理或使其入住護(hù)理機(jī)構(gòu)，支持其接受持續(xù)性與系統(tǒng)性照護(hù)的服務(wù)制度[7]。就我國(guó)實(shí)行的子女護(hù)理假制度而言，其本質(zhì)為保障老年人在患病住院期間享有被照護(hù)的權(quán)利。但在實(shí)施過程中由于員工休護(hù)理假期間用人單位承擔(dān)過重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)、制度執(zhí)行主體尚不明晰、權(quán)責(zé)界定仍未厘清，該政策難以真正落地實(shí)施。國(guó)外維護(hù)老年人被照護(hù)權(quán)利、減輕子女照護(hù)壓力的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，可以為我國(guó)解決子女護(hù)理假實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題提供借鑒。

(一)費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

在籌資機(jī)制方面，日本與德國(guó)均是通過政府與社會(huì)相互分擔(dān)、通力合作的方式來承擔(dān)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的費(fèi)用。在對(duì)老年人長(zhǎng)期照護(hù)的過程中，照護(hù)的時(shí)間成本是影響家庭照護(hù)質(zhì)量的原因之一，更重要的是高額照護(hù)費(fèi)用亦使家庭不堪重負(fù)。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度解決了照護(hù)費(fèi)用的承擔(dān)問題，對(duì)需要長(zhǎng)期照護(hù)老人的家庭來說無疑是絕渡逢舟。

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)主要分為商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)兩大類。社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)作為一種重要的社會(huì)保險(xiǎn)，是在國(guó)家的指導(dǎo)下通過國(guó)民收入的再分配，利用法律和行政等手段，對(duì)公民因接受各種長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)所發(fā)生的各種費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，以保證公民基本的生活水平[8]。商業(yè)保險(xiǎn)則是在完全市場(chǎng)化的機(jī)制下，由商業(yè)化機(jī)構(gòu)制定的保險(xiǎn)種類，由長(zhǎng)期照護(hù)需要者向保險(xiǎn)公司購買服務(wù)，其資金的籌集主要通過醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃、醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃、商業(yè)長(zhǎng)期照料計(jì)劃和私人現(xiàn)金支付來實(shí)現(xiàn)[9]。

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度在日本實(shí)施的重要支撐是其比較合理的資金籌集模式，主要依靠社會(huì)保險(xiǎn)和稅收，采用與社會(huì)保險(xiǎn)共同的運(yùn)行機(jī)制。在保費(fèi)的征收上，根據(jù)年齡層次將受保人分為第一號(hào)受保人(65周歲及以上的老年人)和第二號(hào)受保人(40周歲到64周歲之間參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人)。第一號(hào)受保人的保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)服務(wù)基礎(chǔ)的整備狀況及服務(wù)利用的預(yù)計(jì)，為各保險(xiǎn)人分別設(shè)定。第二號(hào)受保人的保險(xiǎn)費(fèi)通過在全國(guó)范圍計(jì)算人均保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行分類設(shè)定。介護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)源構(gòu)成主要分為保險(xiǎn)費(fèi)與公費(fèi)(稅收)兩類，各占50%，保險(xiǎn)費(fèi)中第一號(hào)受保人保險(xiǎn)費(fèi)占23%，第二號(hào)受保人保險(xiǎn)費(fèi)占27%，公費(fèi)(稅收)則由國(guó)庫負(fù)擔(dān)25%，都道府縣負(fù)擔(dān)12.5%，市町村負(fù)擔(dān)12.5%[10]。由此可以看出在日本長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資機(jī)制中，費(fèi)用并非僅由單一主體承擔(dān)，而是根據(jù)各地現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析，將保費(fèi)承擔(dān)合理分配到國(guó)家、都道府縣、市町村以及個(gè)人等各個(gè)層級(jí)，避免因單一主體負(fù)擔(dān)壓力過大而影響制度的執(zhí)行[11]。

德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)一般為社會(huì)保險(xiǎn)，其中還包括社會(huì)保險(xiǎn)與強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的模式。在社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)原則的影響下，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、社會(huì)連帶、強(qiáng)制納保、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)人的自治運(yùn)作、保費(fèi)由雇主及被保險(xiǎn)人共同負(fù)擔(dān)、保費(fèi)以被保險(xiǎn)人給付能力為基礎(chǔ)以及所得重新分配，等等。例如依據(jù)《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》第8條所確立的照護(hù)共同責(zé)任原則，該條第1款指出全民的照護(hù)需求為整體責(zé)任，故不應(yīng)僅由保險(xiǎn)人或被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由社會(huì)全體成員來共同分擔(dān)照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)由全員強(qiáng)制納保，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的；應(yīng)維持照護(hù)給付主體的多元性，第8條第2款第3項(xiàng)規(guī)定照護(hù)給付的提供，公益與私人團(tuán)體優(yōu)先于公共主體，政府利用長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)提供的現(xiàn)金給付，鼓勵(lì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人以私人照護(hù)資源為優(yōu)先考量，而非先考慮使用專業(yè)照護(hù)資源，多元主體原則反映了德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自主行政原則[12]。

從德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度的發(fā)展歷程來看，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)全員承擔(dān)相應(yīng)的保險(xiǎn)責(zé)任，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)水平的主體采取不同的方法，具體措施是經(jīng)濟(jì)水平較低的社會(huì)成員不強(qiáng)制納保，但要求必須在健康保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司購買相應(yīng)長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)作為替代。同時(shí)還有現(xiàn)實(shí)中的考慮，為降低單方出資的經(jīng)濟(jì)壓力，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)采用國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼以及雇主與雇員繳費(fèi)相結(jié)合的籌資模式[13]。其中按照有無子女對(duì)參保人進(jìn)行劃分，更加細(xì)化了費(fèi)用承擔(dān)比例。社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的結(jié)合，說明社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃并不排斥商業(yè)保險(xiǎn)，良好的制度設(shè)計(jì)可將二者有機(jī)結(jié)合，以形成廣覆蓋、?；九c有差異、多層次的長(zhǎng)期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)融資體系[14]。

(二)執(zhí)行主體的確認(rèn)

在制度執(zhí)行問題上，只有明確各執(zhí)行主體職能以及后續(xù)監(jiān)督才能使制度擁有“旺盛的生命力”，才能真正發(fā)揮其保障老年人相關(guān)權(quán)益的功能。日本與德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度對(duì)各部門職能有較為清晰的邊界劃分。

日本1963年重新修訂的老年人福利法案中明確表示，僅由當(dāng)?shù)卣虍?dāng)?shù)卣芮斜O(jiān)督的專門福利機(jī)構(gòu)提供老年人照護(hù)服務(wù)，并且當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)福利部門負(fù)責(zé)審批進(jìn)入上述兩類機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)。1995年日本又修改了相關(guān)制度，由稅收為基礎(chǔ)的社會(huì)福利系統(tǒng)提供日本老年人的照護(hù)服務(wù)，但衛(wèi)生和福利部門仍是分開運(yùn)行，互不協(xié)調(diào)。直到20 世紀(jì) 90 年代中期，日本的衛(wèi)生和福利部進(jìn)行了一系列規(guī)劃，通過建立社會(huì)保險(xiǎn)提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)解決這些歷史問題[11]。從日本照護(hù)機(jī)制的發(fā)展歷程來看，最初各地政府在照護(hù)機(jī)制的執(zhí)行中起到了主導(dǎo)作用，在監(jiān)管方面將執(zhí)行權(quán)力分給了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利部門；之后將執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一歸入社會(huì)福利體系中，但其中的衛(wèi)生部門與福利部門分開執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)；最后通過國(guó)家層面的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)立法，將執(zhí)行主體統(tǒng)一為衛(wèi)生與福利部門。由此日本經(jīng)過不斷改善對(duì)執(zhí)行主體的劃分，逐步將執(zhí)行主體由地方政府統(tǒng)一到國(guó)家某一特定部門，從而避免了執(zhí)行過程中出現(xiàn)各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及分配不公平的現(xiàn)象。以國(guó)家為主導(dǎo)、特定部門具體執(zhí)行的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，避免了執(zhí)行成本的增加，有利于制度的穩(wěn)定發(fā)展。

在德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)體系中聯(lián)邦勞工部作為主要執(zhí)行管理部門，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和指導(dǎo)整體的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)。聯(lián)邦政府和州政府兩級(jí)政府提供并完善長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，并對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管，由此，德國(guó)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度在各方面都起到了重要的支撐作用[15]。德國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期的照護(hù)制度的探索，越來越強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)質(zhì)量的提升，因此在執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制上，形成了由聯(lián)邦政府、地方政府以及長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法聯(lián)邦咨詢委員會(huì)共同對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管的模式?？梢哉f，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的執(zhí)行是在聯(lián)邦政府的主導(dǎo)下，將權(quán)力分散至特定執(zhí)行主體。該方式有利于提高執(zhí)行效率，對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題有明確的主體進(jìn)行規(guī)制，避免了執(zhí)行主體權(quán)力分散混亂的局面。

(三)相關(guān)責(zé)任的認(rèn)定

在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施過程中，如若只確定適用主體以及執(zhí)行主體的相關(guān)權(quán)利，而對(duì)其責(zé)任沒有明確的認(rèn)定，則會(huì)影響制度的真正落實(shí)。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)保護(hù)弱勢(shì)群體相應(yīng)權(quán)利的制度，如果沒有明確的責(zé)任劃分、過程監(jiān)督以及事后救濟(jì)，那么對(duì)于該弱勢(shì)群體的權(quán)利保障將失去真正的作用。由于我國(guó)的子女護(hù)理假制度在責(zé)任認(rèn)定方面沒有明確的概述，所以確有必要參考國(guó)外已經(jīng)實(shí)行多年的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度中的權(quán)責(zé)劃分及責(zé)任認(rèn)定機(jī)制。

在國(guó)家層面，日本于1997年頒布了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，德國(guó)于1994 年頒布《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》。兩個(gè)國(guó)家都先從法律層面將長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度確定下來，如此可在全國(guó)范圍內(nèi)將權(quán)責(zé)劃分相統(tǒng)一，使權(quán)利行使與責(zé)任認(rèn)定更加明確。其中在關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施中保費(fèi)承擔(dān)的責(zé)任上，日本在《護(hù)理保險(xiǎn)法》中規(guī)定長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)用的稅收部分由各級(jí)政府承擔(dān)，其中家庭照護(hù)服務(wù)，中央政府承擔(dān)25%(其中5%作為調(diào)整補(bǔ)助金交付給那些高齡老年人或低收入老年人較多的市/町/村)，省(都/道/府/縣)政府承擔(dān)12.5%，市以下政府(市/町/村)承擔(dān)12.5%。德國(guó)在《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》中規(guī)定，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的方法承擔(dān)1/3保險(xiǎn)費(fèi)用繳納的責(zé)任。由此可以看出，德國(guó)和日本均由政府承擔(dān)較高的保費(fèi)繳納責(zé)任。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的執(zhí)行過程中，德國(guó)與日本都分別設(shè)定了相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，如在日本長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，在德國(guó)則是由長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法聯(lián)邦咨詢委員會(huì)承擔(dān)。

在社會(huì)層面，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)的責(zé)任，國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到社會(huì)。保險(xiǎn)資金主要來源于稅收(國(guó)家承擔(dān))以及保費(fèi)(社會(huì)承擔(dān))[16]，所以在保費(fèi)問題上，社會(huì)上保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)亦應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。在服務(wù)給付上，日本以及德國(guó)的照護(hù)供給方都采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，由社會(huì)提供服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員，即由社會(huì)通過市場(chǎng)化的運(yùn)行來承擔(dān)照護(hù)服務(wù)供給責(zé)任。在對(duì)保險(xiǎn)對(duì)象的認(rèn)定上，德國(guó)首先由醫(yī)療衛(wèi)生部制定全國(guó)統(tǒng)一評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，用來評(píng)估參保人的參保標(biāo)準(zhǔn)，最終通過審查委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估以確定參保人的服務(wù)程度。日本也是基于全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由社會(huì)中的非營(yíng)利性組織看護(hù)認(rèn)定審查會(huì)對(duì)申請(qǐng)者參保資格進(jìn)行審查判定?？梢钥闯?，德國(guó)和日本在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施過程中，主要由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)保費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，由服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)給付責(zé)任以及由專業(yè)非營(yíng)利性審查委員會(huì)承擔(dān)保險(xiǎn)對(duì)象認(rèn)定的責(zé)任。

對(duì)于投保者個(gè)人，雖然長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度作為一種社會(huì)福利制度，保障弱勢(shì)群體的照護(hù)權(quán)利，但個(gè)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)支付責(zé)任。日本和德國(guó)分別通過《護(hù)理保險(xiǎn)法》以及《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》規(guī)定個(gè)人將按照護(hù)程度按比例繳納相應(yīng)的費(fèi)用，且投保人有責(zé)任確保其照護(hù)等級(jí)信息的真實(shí)性，如若提供虛假信息，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。

五、子女護(hù)理假制度完善進(jìn)路

他國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)制度有幾點(diǎn)可借鑒之處：第一，在護(hù)理假經(jīng)費(fèi)的來源方面實(shí)行政府與社會(huì)分擔(dān)、通力合作的模式，減少用人單位在護(hù)理假方面的用工成本；第二，老年人照護(hù)主體覆蓋范圍廣泛全面，執(zhí)行主體分工明確；第三，在責(zé)任認(rèn)定方面有明確的法律法規(guī)，具有明確的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制和有效的監(jiān)管措施。下文主要通過對(duì)我國(guó)子女護(hù)理假制度的經(jīng)費(fèi)來源、執(zhí)行主體設(shè)置以及責(zé)任認(rèn)定三個(gè)方面提出相應(yīng)的完善措施。

(一)構(gòu)建多元費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

對(duì)于子女護(hù)理假的費(fèi)用承擔(dān)，可以通過國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)層面的通力合作建立一個(gè)合理的分擔(dān)機(jī)制。

在國(guó)家層面，政府作為社會(huì)責(zé)任的主要承擔(dān)者，在應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題上應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在子女護(hù)理假費(fèi)用承擔(dān)上國(guó)家應(yīng)主導(dǎo)并兜底，承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)支出。具體可以對(duì)相應(yīng)的用人單位給予一定的稅收減免，對(duì)認(rèn)真落實(shí)護(hù)理假的用人單位給予一定的稅收優(yōu)惠政策[4]，同時(shí)也可直接通過建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，將護(hù)理假的經(jīng)費(fèi)納入政府公共財(cái)政預(yù)算中，對(duì)用人單位給予一定財(cái)政補(bǔ)貼。在承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)時(shí)，可以借鑒日本政府的經(jīng)驗(yàn)，中央和地方按比例承擔(dān)。地方政府執(zhí)行其職能時(shí)，通過財(cái)政補(bǔ)貼政策分擔(dān)用人單位在實(shí)行子女護(hù)理假制度中的經(jīng)費(fèi)，積極承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，國(guó)家可依據(jù)現(xiàn)狀制定相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼比例，從而更加靈活地處理經(jīng)費(fèi)承擔(dān)問題。

從社會(huì)層面來說，日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都通過實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度來保障老年人照護(hù)權(quán)益，保險(xiǎn)籌資成本由政府、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)，避免由單方全部承擔(dān)造成支付壓力過大的情形。

一方面，子女護(hù)理假制度的經(jīng)費(fèi)保障可以參照德國(guó)和日本在經(jīng)費(fèi)籌集方面的嘗試，出臺(tái)相應(yīng)的照護(hù)保險(xiǎn)品種，保險(xiǎn)模式可以為社會(huì)保險(xiǎn)或是商業(yè)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)或基金的設(shè)立，從社會(huì)層面通過市場(chǎng)化機(jī)制將子女護(hù)理假的經(jīng)費(fèi)承擔(dān)壓力分散，緩解勞動(dòng)者選擇休假照護(hù)患病父母還是繼續(xù)堅(jiān)守崗位的兩難問題，同時(shí)也解決員工休護(hù)理假期間用人單位繼續(xù)支付等額工資福利的用工成本問題，使子女護(hù)理假制度能夠更加有效地落實(shí)。

另一方面，對(duì)于有雇傭關(guān)系的用人單位，尤其是對(duì)于營(yíng)利性企業(yè)而言，在子女護(hù)理假制度中承擔(dān)全部經(jīng)費(fèi)未免成本過高，影響了子女護(hù)理假制度的推行。所以，在發(fā)放員工子女護(hù)理假期間工資福利上，用人單位應(yīng)與政府聯(lián)動(dòng)，在政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼前提下，用人單位可制定相應(yīng)的規(guī)章制度在員工休假期間給員工發(fā)放部分福利補(bǔ)貼。關(guān)于員工請(qǐng)假期間的時(shí)間成本，如果在員工休護(hù)理假期間用人單位需要再招聘相關(guān)人員進(jìn)行替補(bǔ)，該部分費(fèi)用則需要用人單位自己承擔(dān)。在個(gè)人方面，可以參照日本、德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的經(jīng)費(fèi)承擔(dān)方式，將請(qǐng)子女護(hù)理假的員工也納入經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主體之中，即員工自己承擔(dān)部分請(qǐng)假期間的相應(yīng)費(fèi)用，由此厘清了員工在休護(hù)理假時(shí)與企業(yè)之間的經(jīng)費(fèi)承擔(dān)責(zé)任，使企業(yè)有更高的積極性落實(shí)子女護(hù)理假制度。

(二)厘清執(zhí)行主體職能范圍

子女護(hù)理假制度由各地方政府推廣實(shí)行，各地實(shí)施的條件不同，造成各地的執(zhí)行主體不一致，從而導(dǎo)致政府資源的浪費(fèi)。因此，子女護(hù)理假制度應(yīng)上升到由國(guó)家統(tǒng)一制定法律的層面，明確相關(guān)部門來落實(shí)相應(yīng)措施、履行監(jiān)管職責(zé)。在德國(guó)以及日本的老年人長(zhǎng)期照護(hù)制度發(fā)展中都經(jīng)歷了執(zhí)行主體由分散到統(tǒng)一的過程，最后都將相關(guān)執(zhí)行權(quán)力統(tǒng)一到特定部門，如日本的衛(wèi)生與福利部門和德國(guó)的聯(lián)邦勞工部門，并且均由相關(guān)部門執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)。因此，子女護(hù)理假制度的執(zhí)行主體確認(rèn)，可借鑒德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置一個(gè)特定的執(zhí)行部門進(jìn)行管理；在申請(qǐng)對(duì)象的資格認(rèn)定上可以參照德國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生部門制定全國(guó)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；在監(jiān)管方面也可參照日本的社會(huì)福利部門和德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法聯(lián)邦咨詢委員會(huì)等設(shè)立相配套的監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督，從而做到從分散執(zhí)行到統(tǒng)一管理。

由于重新設(shè)立一個(gè)職能部門程序煩瑣，人員調(diào)動(dòng)不便以及設(shè)立成本較高，設(shè)立單獨(dú)的執(zhí)行主體較為困難。但我國(guó)現(xiàn)有的部門權(quán)責(zé)劃分明確，且覆蓋范圍全面，所以可從現(xiàn)有的行政部門中來規(guī)定相關(guān)執(zhí)行主體。子女護(hù)理假制度的立法本質(zhì)為維護(hù)老年人在患病住院期間被照護(hù)的權(quán)益，在施行子女護(hù)理假制度的相關(guān)省份的地方法規(guī)中均表明，由各地區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促老年人權(quán)益保障工作。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)老齡健康司是協(xié)調(diào)、推動(dòng)有關(guān)部門執(zhí)行維護(hù)老年人權(quán)益保障工作，協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門實(shí)施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)、督促和檢查各省、自治區(qū)、直轄市老齡工作的部門，所以子女護(hù)理假制度的實(shí)施、推動(dòng)和協(xié)調(diào)工作應(yīng)由老齡健康司具體執(zhí)行；在子女護(hù)理假制度的跟蹤調(diào)研和過程監(jiān)管方面，應(yīng)由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)督局協(xié)調(diào)配合，確保子女護(hù)理假制度執(zhí)行到位；在子女護(hù)理假制度中的老年人患病照護(hù)認(rèn)定中，可以通過國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)醫(yī)政醫(yī)管局制定相關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將執(zhí)行主體細(xì)分到各地區(qū)，在各地區(qū)設(shè)定擁有保健、醫(yī)療、福利知識(shí)的專業(yè)人士構(gòu)成看護(hù)認(rèn)定審查協(xié)會(huì)，并指定相應(yīng)的調(diào)查人員進(jìn)行審查判定。由于上述各職能部門均由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)管理，則衛(wèi)健委應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)各部門的職能發(fā)揮，對(duì)上述職能部門進(jìn)行綜合管理。

(三)明晰各主體間權(quán)責(zé)劃分

在子女護(hù)理假制度實(shí)施過程中，由于該制度沒有對(duì)相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確的認(rèn)定，若相關(guān)主體行為不規(guī)范或沒有遵守規(guī)定，則會(huì)導(dǎo)致各主體之間的利益和權(quán)利的沖突。因此，在子女護(hù)理假制度中應(yīng)有明確權(quán)責(zé)劃分并對(duì)各主體進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，最終通過法律的形式將權(quán)責(zé)劃分予以明晰。

政府在子女護(hù)理假制度中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，首先應(yīng)該是護(hù)理假制度實(shí)行過程中的費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任。子女護(hù)理假制度規(guī)定員工休假期間的工資福利發(fā)放同在職時(shí)相同，如此會(huì)導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)所有費(fèi)用，使得企業(yè)為了降低用工成本而不給員工休假，造成該制度落地困難。所以，為了增強(qiáng)政府的公信力并使制度順利落實(shí)，應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)籌地方各級(jí)政府承擔(dān)起主要的費(fèi)用給付責(zé)任。其次在制度實(shí)施的過程中，應(yīng)對(duì)《勞動(dòng)法》內(nèi)具體法條進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將子女護(hù)理假包含在其規(guī)定的帶薪休假范圍內(nèi)，并根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為進(jìn)行處罰，如此才能使子女護(hù)理假制度作為一項(xiàng)社會(huì)福利真正地保障相關(guān)弱勢(shì)群體的權(quán)利。

子女護(hù)理假制度中的社會(huì)責(zé)任，主要為被照護(hù)人的病情真實(shí)性認(rèn)定責(zé)任。在這方面，可參照日本及德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，設(shè)定相關(guān)審查委員會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督該方面的照護(hù)認(rèn)定情況，防止休假員工制造虛假證明，以休子女護(hù)理假之名，行與照護(hù)父母無關(guān)之實(shí)。對(duì)于用人單位沒有真正落實(shí)該制度，如減少符合條件的員工休假時(shí)間或是將該員工休子女護(hù)理假的時(shí)間用其他法定節(jié)假日或周末時(shí)間補(bǔ)回等，可以參考福建省關(guān)于用人單位不批準(zhǔn)員工子女護(hù)理假時(shí)的處罰：責(zé)令限期給付并且對(duì)企業(yè)處以相應(yīng)罰款；情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，可將其列入失信企業(yè)名單使其在招投標(biāo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資授信等方面受到制約[17]。

六、未竟之論

子女護(hù)理假制度的出臺(tái)緩解了我國(guó)人口老齡化帶來的社會(huì)問題，在一定程度上保障了老年人被照護(hù)的權(quán)益，上文分析了該制度在執(zhí)行過程中的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)、主體設(shè)定和權(quán)責(zé)劃分三大主要問題，但該制度的涵蓋范圍以及適用情形上還存在一定問題。

在涵蓋范圍上，有的省份實(shí)施的子女護(hù)理假制度將適用范圍限定于獨(dú)生子女，非獨(dú)生子女在其父母患病住院期間只能請(qǐng)年休假或事假，而獨(dú)生子女卻能通過休子女護(hù)理假不占用其他法定休假日。由于此等原因獨(dú)生子女在入職時(shí)可能會(huì)被用人單位認(rèn)為是“特殊群體”從而受到一定的“歧視”，所以如此劃分可能有違社會(huì)公平和社會(huì)正義。社會(huì)公平是社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機(jī)會(huì)的均等和司法的公正[18]。顯然在一些省份的子女護(hù)理假制度中，并沒有做到權(quán)利的平等、分配的合理和機(jī)會(huì)的均等。正義關(guān)注的是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容對(duì)人類的影響及其在增進(jìn)人類幸福與文明建設(shè)方面的價(jià)值，即正義的關(guān)注點(diǎn)是一個(gè)群體的秩序或一個(gè)社會(huì)的制度是否適合于實(shí)現(xiàn)其基本的目標(biāo)。這基本的目標(biāo)就是滿足個(gè)人的合理需要和主張，與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚性[19]。所以從維護(hù)社會(huì)公平與正義的角度來說，子女護(hù)理假不僅僅應(yīng)該是獨(dú)生子女家庭享有的社會(huì)福利，非獨(dú)生子女也應(yīng)該被賦予休假護(hù)理老人的權(quán)利。

在適用情形上，目前各省份出臺(tái)的子女護(hù)理假制度的護(hù)理時(shí)間在10天至20天之間，而在我國(guó)人口老齡化進(jìn)程中失智失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)問題上，子女護(hù)理假制度最多20天的護(hù)理時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其照護(hù)需求。解決人口老齡化帶來的老年人照護(hù)方面的問題，僅通過子女護(hù)理假制度不能完全化解。我國(guó)應(yīng)制定更加完善的老年人權(quán)益保護(hù)法律體系，加強(qiáng)普法宣傳；在社會(huì)保障方面，建立和完善多元協(xié)調(diào)的社會(huì)養(yǎng)老體系；在文化道德上，充分發(fā)揚(yáng)我國(guó)尊老敬老的道德傳統(tǒng)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化問題重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)，讓人們普遍盡到相應(yīng)的義務(wù)[20]。目前我國(guó)還處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人口老齡化的發(fā)展程度與老年人保障體系還不相匹配，老齡化問題的解決任重而道遠(yuǎn)。