謝紫欣 劉珂伶 成 力

(西華大學(xué)土木建筑與環(huán)境學(xué)院，四川 成都 610039)

0 引言

有效的城郊治理體系是我國(guó)不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要條件，當(dāng)前城郊鄉(xiāng)村社區(qū)普遍存在邊緣治理的現(xiàn)象，城市居民與農(nóng)村居民的治理體制和管控方法互相融合影響，即利用城市的治理制度無(wú)法限制城郊鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題，利用城郊鄉(xiāng)村的治理制度無(wú)法達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的要求，因此兩者互相矛盾、滲透，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。深圳市通過(guò)進(jìn)行社會(huì)整合，利用“協(xié)同共治”的城郊社區(qū)管理模式，將社區(qū)居民自制與原有城郊制度相結(jié)合、在行政組織上加強(qiáng)管控與引導(dǎo)、刺激個(gè)體經(jīng)濟(jì)的治理能力與責(zé)任，為城郊轉(zhuǎn)型新型城鎮(zhèn)化提供了有效制度保障。本文對(duì)深圳圳美新村進(jìn)行調(diào)研分析，通過(guò)對(duì)小區(qū)行政組織結(jié)構(gòu)以及治理機(jī)制兩個(gè)方面對(duì)“協(xié)同共治”的新型城郊治理模式進(jìn)行了評(píng)估分析，意在為城郊鄉(xiāng)村向新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有效參考。

1 個(gè)案村概況

圳美新村位于深圳市市區(qū)北郊，隸屬于深圳光明區(qū)新湖街道，80年代開始，隨著深圳的逐步發(fā)展，圳美社區(qū)開始成立果場(chǎng)、牛場(chǎng)等農(nóng)副產(chǎn)品公司，隨著社區(qū)工業(yè)園的逐步建立發(fā)展，圳美社區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，同時(shí)外來(lái)居民也日益增加，圳美新村逐步開始舊村改造，目前圳美新村已完成了大部分改造，并成為了示范村。

2 “居政區(qū)治”的管理組織結(jié)構(gòu)

2.1 區(qū)居委標(biāo)準(zhǔn)行政化

《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)居民委員會(huì)有明確描述：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織”，即為社區(qū)居民活動(dòng)的窗口平臺(tái)。但基于城郊村難以協(xié)調(diào)改造的現(xiàn)狀，政府為了更好地統(tǒng)一行政規(guī)制和整合資源，將城郊村社區(qū)居委會(huì)的功能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，成為街道辦事處的“準(zhǔn)派出機(jī)構(gòu)”。

2.2 小區(qū)基層自治化

采用“社區(qū)、小區(qū)、村”分級(jí)聯(lián)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)，實(shí)際上小區(qū)是組織健全的社區(qū)居民自治的實(shí)施單位。例如圳美新村的政治領(lǐng)導(dǎo)核心是黨支部，小區(qū)的決策通過(guò)小區(qū)代表大會(huì)進(jìn)行決策，小區(qū)的事務(wù)通過(guò)單管與小區(qū)代表進(jìn)行協(xié)商，并由小區(qū)代表進(jìn)行表決。

2.3 自然村集體經(jīng)濟(jì)功能顯現(xiàn)化

“中國(guó)農(nóng)村村民自治的重要制度背景是集體財(cái)產(chǎn)制度。這是世界上獨(dú)具特色的財(cái)產(chǎn)制度，也成為中國(guó)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)”[3]。深圳進(jìn)行城郊村管理體制的改革中，允許獨(dú)立集體經(jīng)濟(jì)組織以自然村為單位進(jìn)行保留，并在政府留用地上開發(fā)集體經(jīng)濟(jì)，因此以自然村為行政單位的集體經(jīng)濟(jì)功能開始顯現(xiàn)。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，自然村有更加簡(jiǎn)單的組織結(jié)構(gòu)，以圳美新村為例，其集體資產(chǎn)由圳美經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一收歸管理。在內(nèi)部管理體系方面，參照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》的規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是成員大會(huì)。凡涉及成員切身利益的重大事項(xiàng)，必須提交成員大會(huì)討論決定。圳美經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)有管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議實(shí)行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式，具體由組織章程確定。

集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)益分配及社員資格認(rèn)定，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格；法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級(jí)以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。由表1可見，從2004年開始，圳美新村的城市戶口率在一步步上升。

圖1 圳美新村的城市戶口率

3 “協(xié)同共治”的實(shí)質(zhì)與運(yùn)行機(jī)制

3.1 行政管控與引導(dǎo)

設(shè)置社區(qū)居委會(huì)并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的行政模式，增強(qiáng)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)城郊村的管控力度，同時(shí)完整的行政組織機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)一步推動(dòng)城郊村的“協(xié)同共治”。同時(shí)街道辦事處相關(guān)干部系統(tǒng)負(fù)責(zé)某一社區(qū)的整體治理，形成點(diǎn)面結(jié)合的治理管理方式。

街道辦事處在下達(dá)政策措施后，由社區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)工作進(jìn)行梳理分解，并通過(guò)不同村的具體情況落實(shí)到各個(gè)小區(qū)進(jìn)行實(shí)施?？梢钥闯鲈摲N管控方式屬于輸入性行政管控，對(duì)于政府關(guān)注的難以平衡的重點(diǎn)事宜都采取輸入性行政管控方式。這種輸入性行政管控方式對(duì)資源不平衡、發(fā)展不成熟的城郊村向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)大的推動(dòng)力，同時(shí)在城郊村轉(zhuǎn)型的整體進(jìn)程和方式上起主導(dǎo)作用。

在實(shí)施輸入性行政管控的同時(shí)，各級(jí)管理也能發(fā)揮一定的思想服務(wù)引導(dǎo)功能。社區(qū)委員會(huì)能夠輸入一些新型城市治理的理念和方法，同時(shí)通過(guò)不斷宣貫和制度的執(zhí)行，能夠不斷引導(dǎo)居民形成先進(jìn)的思想，同時(shí)對(duì)居民生活習(xí)慣、行為方式產(chǎn)生潛在影響。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，社區(qū)獲得更多的資源和發(fā)展動(dòng)力，社區(qū)委員會(huì)與居民的利益關(guān)聯(lián)進(jìn)一步凸顯，兩者互相之間的關(guān)注也逐步提升。

3.2 精英治理

農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使得農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)精英階層崛起，其積極的參與社區(qū)治理能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供推動(dòng)力，圳美社區(qū)通過(guò)政策吸納各類經(jīng)濟(jì)能人精英。這些精英被安排進(jìn)入村級(jí)管理班子，發(fā)揮個(gè)人才能推進(jìn)城郊村的進(jìn)一步改造優(yōu)化作用。精英治理能夠有效地解決城郊村向新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程轉(zhuǎn)變的局限性，同時(shí)對(duì)于精英來(lái)說(shuō)，也更好地履行了崗位職責(zé)和社會(huì)責(zé)任。

在圳美新村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，其治理主要圍繞舊村改造、發(fā)展集體工業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理3個(gè)方面。舊村改造主要為住房、道路、管網(wǎng)、服務(wù)等；集體經(jīng)濟(jì)則通過(guò)引資和發(fā)展產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；環(huán)境治理通過(guò)軟硬件結(jié)合的方式進(jìn)行；實(shí)際上3種主要改造方向都與經(jīng)濟(jì)精英治理有關(guān)。圳美社區(qū)通過(guò)深圳市土地劃撥使用指標(biāo)通過(guò)積極運(yùn)作經(jīng)營(yíng)，獲得多處舊村改造項(xiàng)目，圳美新村是集中當(dāng)初住戶混亂的圳美舊村改造而來(lái)的。圳美新村通過(guò)發(fā)展園區(qū)工業(yè)，利用以地生財(cái)逐步獲得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為圳美新村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，圳美新村的各項(xiàng)改造工程逐步進(jìn)行，道路改造、給排水、燃?xì)獾纫淮笈脑祉?xiàng)目開始正式被推進(jìn)，生活環(huán)境有了巨大改善。同時(shí)治理精英利用合理的運(yùn)作策略積極爭(zhēng)取項(xiàng)目補(bǔ)助，使得圳美新村資源整合進(jìn)一步提高，圖2為圳美新村2004～2018年資源整合折線圖。

圖2 2004-2018年小區(qū)的資源整合度

3.3 民眾參與與政治信任

圳美新村采用民主選舉的方式參與社區(qū)建設(shè)，選舉后的具體參與程度不足，社區(qū)管理人員通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地毯式接觸征集各個(gè)重要單位的意見建議和利益訴求，同時(shí)協(xié)調(diào)每一個(gè)受到影響的居民住戶，通過(guò)將點(diǎn)連成線然后形成面，將利益訴求平衡化，擬定方案解決改造升級(jí)以及服務(wù)升級(jí)中的矛盾。

城郊村的改造升級(jí)必然伴隨著住房、公共空間的布局變化，住房空間受到限制，公共空間進(jìn)一步削弱，由于空間的限制和固定，意見領(lǐng)袖的話語(yǔ)空間也同樣受到限制，隨著村落空間格局尤其是居民住房結(jié)構(gòu)的變化，村落公共空間嚴(yán)重地被削弱，傳統(tǒng)的公共輿論與意見領(lǐng)袖逐漸失去了話語(yǔ)權(quán)；本地就業(yè)無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，大部分青年勞動(dòng)力流失，因此社區(qū)治理的利益訴求并不能及時(shí)參與。在社區(qū)治理制度完善、人員相對(duì)固定，治理效果出色的情況下，民眾的訴求不斷推進(jìn)實(shí)現(xiàn)，因此參與度自然逐漸降低，實(shí)際上也是對(duì)小區(qū)治理的制度、管理人員和治理效果的一種信任，實(shí)現(xiàn)了正相關(guān)治理，有利于治理精英的才華施展和小區(qū)治理的進(jìn)一步推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

目前深圳市社區(qū)治理工作進(jìn)一步推進(jìn)，社區(qū)治理由城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩種不同制度融合，其并不套用經(jīng)典城市治理模式，也不直接采用傳統(tǒng)農(nóng)村治理方法，而是將兩種方式進(jìn)行改良融合形成的新型城郊社區(qū)治理體系。深圳城郊村社區(qū)的“協(xié)同共治”模式是當(dāng)?shù)卣畬?duì)城郊村社區(qū)治理體制的創(chuàng)新，其能夠使得基層居民訴求得到有效解決，而與城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)要求不沖突，因此其為城郊村向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了巨大推動(dòng)力，是一種有效的社區(qū)治理模式。