陳永杰 程藝萌

〔摘要〕從實踐來看，地方應急管理面臨著四對張力：中央一統(tǒng)而治與地方應變性之間的張力，官僚決策與專家治理之間的張力，社會依附性與權利開放秩序之間的張力，技術治理與制度系統(tǒng)之間的張力。這些張力削弱了地方應急管理體系的治理效能。基于能力發(fā)展、去中心化、強化社會資本和注重數(shù)智治理的彈性治理框架為調適這些張力提供了總體思路。健全風險社會下的地方應急管理體系，應著重強化地方政府的治理彈性和韌性，這依賴于完善央地權力配置和容錯免責機制，增強地方政府應急管理的自主權;構建合作型應急決策體系，深化應急決策的專家參與;擴大權利開放秩序空間，強化應急管理中的社會資本;增強技術治理的制度支持，實現(xiàn)制度與技術的相互助推等制度設計。

〔關鍵詞〕

彈性治理;應急管理;地方政府;風險社會

〔中圖分類號〕D632.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）03-0112-09

地方政府應對新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理實踐在彰顯我國制度和治理優(yōu)勢的同時，也顯現(xiàn)了地方應急管理體系的短板和漏洞?？傮w上看，地方政府的應急防控呈現(xiàn)出周期性差異，即防控初期呈現(xiàn)出相對的保守性，例如公共衛(wèi)生信息和公共決策的封閉性，應急行動的遲緩等;防控中后期則呈現(xiàn)出較為顯著的開放性和主動性。但是，這種周期性差異實際上削弱了應急管理體系的治理效能，因為應急管理的重心在于事前防范和早期控制，而防控初期相對的保守性顯然不利于這些目標的實現(xiàn)。至于防控中后期地方呈現(xiàn)出來的顯著的主動性、開放性、動員性等特征，實際上首先是來自中央自上而下的授權、壓力和激勵，因此，從另一個側面也反映出地方應急管理體系的“被動”。總體而言，上述特征呈現(xiàn)出地方應急管理的靈敏性和適應性仍然有所不足。

人類社會已經進入一個充滿不確定和高度復雜的風險社會，為有效應對風險社會，彈性治理開始進入全球治理的新議程。彈性治理因其適應性、去等級化、網絡化、開放性等特征成為一種應對風險社會的替代性方案。〔1〕本文以突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的地方實踐為例，通過分析地方應急管理面臨的四對張力，來分析地方應急管理所面臨的困境;在此基礎上，基于彈性治理框架提出調適這些張力、完善地方應急管理體系的制度路徑。

一、地方應急管理中的多重張力

作為國家治理體系的內生部分，地方應急管理體系嵌入在國家治理體系之中，并受國家治理的整體邏輯所支配。因此，理解地方的應急管理體系便不能僅從應急管理的視角來解讀，而是應從國家的整體治理邏輯來審視和分析地方應急管理體系所面臨的多重張力?；谥醒肱c地方、國家與社會、制度與技術的三重關系視角，我們認為地方應急管理體系及其實踐面臨四對張力：一是中央治理的一統(tǒng)性與地方應變性之間的張力，二是官僚決策與專家治理之間的張力，三是社會依附性與權利開放秩序之間的張力，四是技術治理與制度系統(tǒng)之間的張力。

（一）中央一統(tǒng)而治與地方應變性之間的張力

“一統(tǒng)而治”是中央治理的核心邏輯和總體要求?！?〕所謂“一統(tǒng)而治”可以從目標的一統(tǒng)性與權力的一統(tǒng)性兩個維度來理解。目標的一統(tǒng)性體現(xiàn)在地方政府的目標選擇和排序必須與中央的目標選擇與排序保持一致，即中央的注意力分配是地方注意力分配的依據(jù)。注意力分配的邏輯是一種“政治統(tǒng)合邏輯”，即中央的目標是多元的但具有排序性，優(yōu)先目標或中心目標被視為政治性目標，所謂政治性強調的是最高優(yōu)先級的、指令性表達。政治性目標整合和支配著其他目標。政治統(tǒng)合邏輯自上而下、一以貫之并依靠權力的一統(tǒng)性來實現(xiàn)。權力的一統(tǒng)性體現(xiàn)為兩個方面：第一，在常規(guī)治理中，中央政府掌握權力體系中最關鍵性的權力。這種最關鍵性的權力體現(xiàn)為行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權力，尤其體現(xiàn)在人事安排和資源調配的權力?！?〕第二，中央掌握選擇性集權或分權的權力。中央政府會依據(jù)一項事權對國家治理的影響來選擇性地集權或分權，例如，中央收回原屬于地方的地鐵審批權，〔4〕而將食品安全監(jiān)管的權責下放給地方來“分級管理”，〔5〕其目的是減少可能產生的“決策和社會風險”〔6〕。借助行政統(tǒng)轄規(guī)劃權，央地之間形成了以目標設定、檢查驗收和激勵分配為基礎的自上而下的控制邏輯、權威關系和組織運作機制，〔7〕并最終形成了一套嵌入在逐級代理體系中的以結果導向、人格化責任分擔為基礎的目標責任考核制度。從目標和權力兩個維度來檢視突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)之時中央治理的一統(tǒng)性與地方應變能力之間的張力，可以發(fā)現(xiàn)地方政府缺乏足夠的激勵和權力來實現(xiàn)應變性。首先，經濟增長和社會穩(wěn)定一直是國家治理的核心目標，亦是地方政府的政治任務。這意味著：第一，這兩項任務的完成度是中央對地方的考核、獎懲的重要標準;第二，在政治統(tǒng)合邏輯支配下，當其他任務與這兩項任務發(fā)生沖突時，地方政府的注意力將優(yōu)先分配到這兩項任務上。特別是一些關鍵時間節(jié)點，例如此次疫情形成于年終春節(jié)之時，維持社會秩序和穩(wěn)定的壓力更加突出。這意味著，在政治統(tǒng)合邏輯支配下，地方政府若無強有力的證據(jù)表明突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害程度時，其理性決策便傾向于“保守應對”，否則可能面臨問責風險。其次，地方政府缺乏足夠的相機決斷權來應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。公共衛(wèi)生事件因其自身特性易產生“恐慌”的社會心理和情緒，對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定易產生連鎖性負面影響，因此其信息公布的權力統(tǒng)一由國務院主管部門行使，而非分權至地方，由其分級自主管理。例如，根據(jù)我國的《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》等法律規(guī)定，只有國務院衛(wèi)生行政部門，以及被授權的省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門才能向社會公開發(fā)布傳染病信息。這意味著省級以下政府即便發(fā)現(xiàn)疫情信息也只能層層上報，而無權向社會公開預警，其結果是地方公共決策因縱向制約而缺乏足夠的自主性和靈活性?？傊?，目標一統(tǒng)性下的政治統(tǒng)合邏輯和權力一統(tǒng)性下的集權分權邏輯，弱化了地方政府靈活應變的激勵和能力基礎，形成了中央一統(tǒng)而治與地方應變性之間的張力。

（二）官僚決策與專家治理之間的張力

理想的基于專業(yè)化分工的科層組織，其官僚本身“被”要求是某一治理領域的專家。正如韋伯所言，“官職的管理，通常都是以某個專業(yè)化領域的訓練為前提?！薄?〕這種專業(yè)化是指受專業(yè)知識訓練或經行政實踐積累的專業(yè)的系統(tǒng)知識?！?〕因此，在一定意義上，理想科層組織的官僚決策本身就是一種專家決策。但在行政實踐中，官僚決策模式往往表現(xiàn)出官僚主義突出而專業(yè)化水平相對較弱的特征。原因有二，第一，掌握專業(yè)知識的官僚往往被其擁有或遵從的權力同化，在事實問題中引入過多的主觀價值因素，對于技術性較強的復雜問題反而難以做出專業(yè)性的判斷。第二，在政治要求等特定情境下，專家型官僚被“非科班出身”的官僚所取代。因此，將職業(yè)化的專家納入官僚決策咨詢系統(tǒng)以補充官僚決策便十分重要。然而官僚決策與專家決策并非完全是互補的、協(xié)調的、同步的，在某些情境下官僚決策和專家治理呈現(xiàn)出專斷-依附和交換性特征。專斷-依附特征體現(xiàn)在，受政治或行政權威干擾，專家無法獨立自主地作出理性判斷和決策，或者即便能夠獨立自主地作出決策也因官僚決策的專斷性而無法進入決策議程、影響決策。所謂交換性是指，官僚決策和專家治理在某些情況下是一種交換關系，前者借助后者的“論證”推行政策、體現(xiàn)政績，后者借助前者的權力獲取資源。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控初期，專業(yè)的科學研判機制無法發(fā)揮有效作用，醫(yī)護人員的專業(yè)性和靈敏性的預警同樣缺乏發(fā)聲的空間。這種現(xiàn)象正是專斷-依附特征的第二種情形。出現(xiàn)上述兩種特征的原因有多種，例如，個體行為特質、信息占有、行動邏輯等主客觀因素影響〔10〕，但最重要的是官僚權力的結構和運行機制。前者體現(xiàn)在官僚組織對公權力的壟斷性，后者體現(xiàn)在官僚組織借助權力的壟斷性而實施的專斷治理?！?1〕其結果是，職業(yè)性專家的獨立自主性被官僚組織壟斷的公權力所削弱，進而使得專家在官僚組織內處于依附性地位，只能發(fā)揮“邊際改善”的作用。

①例如：自由的政治參與機會和渠道等。參見Bruce Buenode Mesquita， George W. Downs. Development and Democracy〔J〕. Foreign Affairs，2005，84（5）：77.

（三）社會依附性與權利開放秩序之間的張力

自然國家向現(xiàn)代化轉型的一個重要標志是市場經濟中多元組織的權利準入，這種多元組織的權利準入在促進市場經濟繁榮的同時，也客觀要求政治領域的權利開放。〔12〕諾斯因此在更宏觀視角下將“權利開放秩序”作為社會發(fā)展現(xiàn)代化的表征。在諾斯的分析框架中，國家治理的現(xiàn)代化的前提是實現(xiàn)從權利限制向權利開放秩序的轉型。在日趨復雜的社會治理事務背景下，社會組織是政府和市場之外的第三種有效的組織治理機制，但其發(fā)揮有效性的前提在于社會組織的權利如自主權、參與權等能否得到有效保障。不同于西方國家與社會關系的法團主義、多元主義〔13〕，中國的國家與社會關系呈現(xiàn)出吸納、嵌入、依附、合作等復雜多元的特質，例如，“行政吸納社會”〔14〕“依附式自主”〔15〕“調適性合作”〔16〕“依附式合作”〔17〕等等。這表明社會組織的獨立性和自主性雖然在不斷增強，但總體上仍然依附于政治體系。近年來，我國的政治行政體系在不斷走向開放與透明，但在一些關鍵制度上仍然是選擇性供給。例如，在關系經濟增長和社會公益領域，如私營企業(yè)和商會發(fā)展，社會公益組織培育，社會保障事業(yè)等采取分權性制度，逐漸擴大市場權利，強化政社合作;但涉及民眾在政治上協(xié)調的制度供給①等方面較為審慎。再如，通過限制、功能替代、優(yōu)先滿足強者利益等策略來實現(xiàn)行政吸納社會的目標?！?8〕新近研究表明，近十年來國家權力更為顯著地向社會滲透和擴張，社會依附性進一步增強，基于公共協(xié)商空間的國家與社會關系彈性具有收縮性特征?！?9〕結果是，社會組織的工具屬性被強化，這意味著社會組織無法在政府決策等核心領域產生更大和更積極的影響。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理過程既證明了社會組織在解決物資短缺、聯(lián)防聯(lián)控、疫情排查等公共事務中的不可或缺性，同時也反映了社會組織進入公共決策場域的困難。如何構建一種開放的權利秩序，賦權增能于社會組織，使其有序參與到公共政策議程中來，是實現(xiàn)地方應急管理體系現(xiàn)代化的重要議題。

（四）技術治理與制度系統(tǒng)之間的張力

大數(shù)據(jù)時代下互聯(lián)網信息技術正在重塑傳統(tǒng)社會治理模式，成為當前社會治理轉型的創(chuàng)新引擎。然而，技術作為一種治理工具，需要在既有的科層組織內運行〔20〕，只有將其內嵌于國家和社會治理理念中，與之形成一種整體化運行邏輯，〔21〕才能避免技術走勢的內卷化與形式主義，進而產生治理效能。簡言之，技術治理有效性的前提是建構一套與之相匹配的制度體系。例如，需要建立一套相應的授權和培訓體系，使治理者有足夠的能力來運用治理技術;需要建立一套科學的考核體系，使治理者有正確的激勵使用治理技術等等。反之，若缺乏這些制度，或者技術系統(tǒng)被“束之高閣”，或者治理者“為了技術而技術”，陷入單純追求政績的形式主義。例如，中國在2003年SARS疫情之后，由中央和地方共同投資約7.3億元建立了“全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)”（下稱網絡直報系統(tǒng)），這套系統(tǒng)建成之初被稱為監(jiān)測效率最高的直報系統(tǒng)，但在近期的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，這套系統(tǒng)卻因“失靈”而廣受詬病。技術“失靈”的本質不在技術而在制度?；谝延械恼{查報告和文獻資料，本文認為至少存在三種制度因素。第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件上報的授權機制。疾病防控體系的上報機制是屬地垂直，管理分級。在此次武漢疫情防控中，傳染病報告卡的直報權限（通過網絡直報系統(tǒng)直接上報）逐級上收，從院級被上收到區(qū)級，再從區(qū)級被上收到省市聯(lián)合報卡，最終變?yōu)椤敖泤^(qū)、市、省級逐級檢測，仍為不明原因肺炎后，經省衛(wèi)健委同意才能進行病例信息上報”。其結果是來自一線最直接和靈敏的預警信號難以通過直報系統(tǒng)上傳。第二，制度彈性的缺失。例如，在傳染性病毒出現(xiàn)之前，其作為一個新發(fā)疾病，尚未被確認為“法定傳染病”，不在系統(tǒng)中的法定傳染病之列，因此，醫(yī)護人員難以冒著“違規(guī)風險”上傳至法定傳染病系統(tǒng)中。第三，目標責任制下的注意力分配機制。經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定是中央考核地方的主要指標，也是地方主政者的中心任務。在這種注意力分配機制下，鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件對經濟和社會的消極影響，在缺乏完備的疫情證據(jù)下，網絡直報與地方主政者的治理邏輯是沖突的。換言之，對“技術”的選擇性應用是當前制度激勵下治理者的理性決策。

①風險不斷增長，但在政治領域，一方面，付諸行動和政策的呼吁一直在高漲;另一方面，有關如何在政策上應對風險的問題懸而未決。由于這種差距，政治職能和政治制度乃相關觀念的真空地帶就在此形成。參見〔德〕烏爾里?！へ惪酥? 風險社會：新的現(xiàn)代性之路〔M〕. 張文杰，等譯. 南京：譯林出版社，2018：46。

二、風險社會中的彈性治理

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是風險社會的一種典型表現(xiàn)。風險社會不是對人類歷史階段的分期，它是一種社會狀態(tài)，是對現(xiàn)代化特征的描述?！?2〕烏爾里?！へ惪苏J為風險社會是人類追求現(xiàn)代化過程中的副產品，其與自反性現(xiàn)代化概念密切相關，科學技術的進步帶來的力量并沒有使人類免于風險的威脅，相反，產生了越來越多的新的風險?！?3〕在這個意義上，風險社會更注重風險的社會性（與自然相對）特征。一是風險的產生具有不確定性和不可知性;二是風險責任主體的模糊性〔24〕;三是風險危害的全局性;四是風險治理的高度復合性，即需要跨學科及社會組織、政府的合作;五是應對風險呈現(xiàn)出更多的政治真空地帶①。這些特征是現(xiàn)代化的威脅力量和全球化所引發(fā)的后果。中國的現(xiàn)代化具有明顯的“壓縮性”特征。〔25〕這一特征具有雙重強化效應，其一，現(xiàn)代化進程的壓縮本身易激發(fā)現(xiàn)代化進程中的各類風險;其二，現(xiàn)代化進程的壓縮容易形成“管理間隙”，即風險治理的各項制度和機制之間缺乏有效的銜接和完善，進而當社會承受重大風險時，整個社會易處于一種缺乏彈性的社會鏈接狀態(tài)。〔26〕

面對社會風險與剛性治理的失敗，實踐與理論界越來越關注治理的彈性化，提倡用彈性治理來應對風險的偶然性、復雜性和不可預測性以及引發(fā)的各類問題?！?7〕〔28〕1973年，霍林將物理學中“彈性”概念引入生態(tài)學，認為彈性是對系統(tǒng)的持久性及其吸收變化和干擾能力的測量，以保持相同的種群或狀態(tài)變量之間的關系。〔29〕后繼學者將彈性引介到社會學領域，并圍繞環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、國際干預、政府治理等主題開展廣泛的研究，彈性已成為全球治理的普遍習慣〔30〕。關于彈性最常用的解釋是“群體或社區(qū)應對社會、政治和環(huán)境變化帶來的外部壓力和干擾的能力”〔31〕。這一定義體現(xiàn)了彈性治理的兩個重要特征：自主性和適應性。彈性治理與韌性治理既具有一致性，也具有差異性。⑤一致性體現(xiàn)在二者所回應的都是傳統(tǒng)應急管理模式應對復雜風險的低效問題，目標都注重治理的適應性。差異性體現(xiàn)在，與韌性治理相比，彈性治理除了強調治理主體的適應能力還特別強調治理主體的自主能力，因為這一能力影響著韌性治理所強調的多主體合作和組織學習兩個核心機制的效能，進而影響著治理的適應性。在一定意義上，治理主體的自主能力是適應能力的前提。除此之外，與韌性治理主要強調多主體合作和組織學習兩個核心機制不同，彈性治理框架從中央與地方關系、國家與社會關系、制度與技術關系三個維度揭示了地方政府能力、網絡化治理模式、社會資本、新技術等核心要素對治理的自主性和適應性的影響。第一，地方政府的自主能力。彈性治理強調通過授權而非自上而下的干預給予治理者（包括非政府機構）自主權以實現(xiàn)主動的自我調適〔32〕，強化治理者的適應和變革能力。第二，網絡化治理，基于社會是復雜和偶然、風險流動和變異性的認知〔33〕，彈性治理強調打破單中心權威下的封閉、等級、壟斷治理，通過開放、共享、合作的網絡化治理模式來應對不確定性風險。第三，強化社會資本。彈性治理認為強化社會資本有助于增強應對風險的能力，特別是應增強結合型社會資本（ bonding social capital） 和跨接型社會資本（ bridging social capital）〔34〕，前者基于情感（如親情、友情）而形成的社群網絡，后者基于經濟社會地位、教育水平等社會因素相近而形成的社群網絡。第四，大數(shù)據(jù)和新技術的運用。彈性治理注重從基層社區(qū)和個體中尋找信息來源，并通過匯總、共享與分析，來輔助公共決策實現(xiàn)提前預警、實時認知和實時反饋。

①朱正威等認為韌性治理是為了增強自身及其所處的城市和社區(qū)系統(tǒng)對于復合型災害風險沖擊的適應能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學習機制建立的，涵蓋全災種、全過程的新型治理模式。參見：朱正威，劉瑩瑩.韌性治理：風險與應急管理的新路徑〔J〕.行政論壇，2020，（5）：81-87。

上述四個要素并非是割裂的，而是具有內在的關聯(lián)與邏輯。首先，去中心化的網絡治理結構為社會群體和組織的互動、交融和培育提供了前提和空間，有助于強化社會資本。其次，大數(shù)據(jù)與新技術的運用，可以降低信息的割裂性和封閉性，通過技術平臺應用來減弱制度阻礙，降低社會參與成本，增強社會治理的網絡化。再次，去中心化的網絡治理結構、社會資本的強化、大數(shù)據(jù)與新技術的運用有助于政府適應能力和變革能力的增強。最后，地方政府的自主性為網絡治理結構的構建，社會資本的強化以及大數(shù)據(jù)、新技術的運用提供了基礎條件（見圖1）。

圖1 彈性治理要素間的邏輯關系

三、邁向彈性治理：地方應急管理的調適路徑

彈性治理模式為調適地方應急管理面臨的張力提供了框架和啟示。地方應急管理體系的改革路徑應以增強地方政府的治理彈性和韌性為目標，通過完善央地權力配置和問責容錯機制、構建合作型應急決策體系、擴大權利開放空間、增強技術治理的制度支持等維度，來強化地方政府的適應和變革能力。

（一）完善央地權力配置和問責容錯機制，強化地方應急管理的自主權

地方政府尤其是基層政府是應急管理體系的關鍵主體，應急管理的有效性首先取決于地方政府決策的效率和靈活性，這依賴于地方政府自由裁量的空間和自主行動的能力。實現(xiàn)這一目標，需要完善央地權力配置和問責容錯機制。具體包括兩個維度：第一，構建應急管理的權力負面清單，在法律邊界內，充分賦予地方政府應急管理的相機決斷權。應急管理的權力負面清單體現(xiàn)的是一種底線原則，即中央政府應明確地方政府在處置突發(fā)事件的最大權力和行為邊界，只要在這一邊界之內，地方政府即有權相機決斷和靈活處理突發(fā)事件。從經濟學的角度看，這一思路體現(xiàn)在中央和地方圍繞突發(fā)事件的應急管理構建了一種委托代理合同，但該合同不是規(guī)定了代理方（地方政府）應該做什么，而是明確了代理方不能做什么。這意味著代理方（地方政府）掌握著合同約定外的剩余控制權，而由于代理方（地方政府）具有信息優(yōu)勢，且行為在約定的法律和政治邊界之內，因此其治理更有效率。第二，“做對激勵”（getting right incentive），實現(xiàn)問責與容錯的均衡?！白鰧睢钡哪康挠卸?，一是增強地方政府應急管理的積極性，二是弱化地方政府“不出事邏輯”。前者應構建彈性而非剛性的應急管理考核體系，強化地方政府主動、靈活、能動應對風險事件的激勵，使地方政府變被動回應為主動出擊，降低應急管理響應的滯后性。后者需建立健全容錯免責和糾錯機制，實現(xiàn)過程導向的容錯免責與結果導向的績效問責之間的有效銜接和平衡設置，進而降低地方政府在應急管理中的風險感知，弱化地方政府在應急管理中的“不出事邏輯”。

（二）構建合作型應急決策體系，深化應急決策中的專家參與

應急管理是一個專業(yè)化分工及科學運用的過程，而突發(fā)事件帶來的復雜性和風險不確定性進一步強化了政府和專家合作決策的必要性。構建合作型應急決策體系的重點在于深化應急決策中的專家參與。第一，支持構建獨立自主的第三方專業(yè)智庫。當前眾多智庫仍然依附于高校、科研院所、政府單位等，其性質為財政全供或財政半供的事業(yè)單位。這種依附性削弱了智庫決策建議的獨立自主。因此，政府應支持構建獨立自主的第三方專業(yè)智庫，推動這些智庫的治理結構和機制向社會化、市場化轉變，拓展智庫運轉經費來源的多元化渠道，增強專家決策的內在激勵和獨立自主。第二，進一步完善政府應急決策的信息公開機制，加大應急決策信息開放力度，對于關鍵和敏感信息，可嘗試構建針對決策咨詢專家的專門化的且附帶相應責任的內部決策信息溝通機制。第三，完善應急決策的專家參與機制，構建多樣化的專家參與渠道，提高專家參與應急決策的廣度和深度;加強對專家參與決策質量的評估，通過“能進能退，能上能下”增強專家參與決策的激勵。第四，構建政學兩界的旋轉門機制，加強雙向互動交流，打通專家與決策者之間的角色壁壘。〔35〕近年來，已經出現(xiàn)這樣一種趨勢，即一些專家教授進入政界成為公共決策者，甚至是重要政府部門的一把手。這種旋轉門機制既有助于為行政體系帶來新鮮活力，改善官僚組織文化，同時又有助于增強公共決策的專業(yè)化水平。建立健全政學兩界的旋轉門機制既需要在組織體系上完善準入、選拔和考核標準，同時也要建立有效的競爭退出機制。

（三）擴大權利開放秩序空間，強化應急管理中的社會資本

以社會組織和社群網絡為代表的社會資本有助于增強社會應對風險的能力，例如社會自救、對政府應急職能的補充等等。但社會資本的強弱取決于權力開放秩序空間的大小，亦即政治體系在多大程度上包容、鼓勵和支持社會組織和社群網絡的成長，讓社會組織和社群網絡不僅能夠實現(xiàn)自我治理，而且能夠進入到政治體系中來成為政府公共決策和行動的輔助者和補充者。擴大權利開放秩序空間，需要實現(xiàn)多個條件。第一，社會分權。社會風險不確定性和復雜性程度的增加客觀上要求政府與社會建立治理共同體來降低政府的治理成本，分擔治理風險。因此，需要科學界定政府與社會的職責邊界，在政策資源上加大對社會組織等各類社會主體的支持力度，探索政府應急管理事務向社會主體的外包合作機制，激發(fā)社會主體在應急管理中的能動性。第二，社會主體的治理能力。社會主體的自治能力以及承接政府應急管理事務的能力關系著治理共同體的治理效能。政府應作為引導者和推動者，引導社會各類主體積極參與政府公共事務，讓社會主體在參與中培育成長;推動社會主體規(guī)范發(fā)展，建立健全以章程為核心的各項制度，完善社會主體內部治理結構，加強對社會主體的專業(yè)化培訓，推進社會主體參與治理的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化。第三，公共協(xié)商機制的有效性。公共協(xié)商機制是政府與社會的聯(lián)結機制。健全公共協(xié)商機制需要解決幾個關鍵問題，例如社會主體以何種身份，何種權力和責任，何種方式來參與應急管理。因此，需要通過身份確認、權責對等、協(xié)商高效等環(huán)節(jié)來提高公共協(xié)商的有效性。第四，法治約束和保障。法治包含兩個維度：權力法治和權利法治。〔36〕前者體現(xiàn)為對公權力的制約和監(jiān)督，后者體現(xiàn)為對公民權利的支持和保障。在強政府、弱社會的總體格局下，需要通過建立有效的權力制約監(jiān)督機制以及保障社會權利的法律體系來制約國家權力的擴張侵蝕，為社會贏得自主空間。

（四）增強技術治理的制度支持，實現(xiàn)制度與技術的相互助推

動態(tài)的技術與靜態(tài)的制度之間的辯證關系往往是推動治理體制發(fā)展的動力?！?7〕本文認為這種辯證關系的一個重要維度是制度應契合技術的運行邏輯。因為，制度是技術融入治理的關鍵，也是激活技術治理活力的密碼。第一，強化培訓和學習機制，增強治理者在應急管理中的技術治理能力。大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術的新興性和復雜性客觀上對傳統(tǒng)治理者帶來了挑戰(zhàn)。因此，在整體智治的趨勢下，應首先重視建立健全治理者使用數(shù)智技術的培訓和學習機制，增強治理者在應急管理中的數(shù)智治理思維和數(shù)智治理能力。第二，完善技術治理的激勵考核機制，增強技術治理效能。完善技術治理的激勵考核機制，需要著重改變應急管理中重技術投入、輕技術應用，重技術形式、輕技術效果等形式主義現(xiàn)象，使治理效能成為技術治理價值的最終衡量標準。第三，構建技術治理的場景分析和應用機制。技術治理的根本目標是把數(shù)智技術應用到現(xiàn)實治理場景中，有效解決現(xiàn)實治理中的各類問題。因此需要梳理各種應急管理場景，分析和論證技術治理在不同應急管理場景的適用性、有效性，增強技術治理在應急管理中的創(chuàng)新應用。第四，構建彈性的制度支持和約束機制。制度因其穩(wěn)定性以及變革的緩慢性而往往滯后于治理技術的更新迭代，在這種情境下，先進的技術系統(tǒng)會因剛性的制度約束而難以最大程度地發(fā)揮其治理效能。例如，基于實時、全域大數(shù)據(jù)分析的技術系統(tǒng)由于缺乏部門間的數(shù)據(jù)標準化和共享機制，而只能形成“局域治理”。再如，上文提到的由于制度對網絡直報系統(tǒng)中的傳染病做了明確和剛性的規(guī)定，進而導致治理者難以將尚未被確認為“法定傳染病”的疾病納入到網絡直報系統(tǒng)中，其結果是這套系統(tǒng)因制度的剛性規(guī)定而被“束之高閣”。因此，需要避免治理者被繁文縟節(jié)的技術啟用機制所累，使制度助推技術更好地融入治理之中。

四、結語

日趨深入的現(xiàn)代化轉型和新一輪技術革命在推動社會生產力的同時，也進一步強化了社會風險的多樣性和不確定性，進而對國家和社會的穩(wěn)定秩序構成了巨大的潛在挑戰(zhàn)。因此，構建何種應急管理體系，如何提高政府的應急管理能力便是風險社會下政府治理的重大議題。本文以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控實踐為例，分析了地方政府在應急管理中所面臨的張力和困境，在此基礎上，基于彈性治理框架提出了完善地方應急管理體系的具體路徑。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控實踐在總體上呈現(xiàn)出周期性差異的特征，即防控初期呈現(xiàn)出相對保守性;防控中后期則呈現(xiàn)出較為顯著的主動性、開放性和動員性。這種周期性差異揭示了地方政府在應急管理過程中所面臨的四對張力：中央一統(tǒng)而治與地方應變性之間的張力，官僚決策與專家治理之間的張力，社會依附性與權利開放秩序之間的張力，技術治理與制度系統(tǒng)之間的張力。因此，調適這些張力是完善地方應急管理體系的關鍵?；谀芰Πl(fā)展、去中心化、強化社會資本和注重數(shù)智治理的彈性治理框架為調適這些張力提供了總體思路。健全風險社會下的地方應急管理體系，應著重強化地方政府的治理彈性，這依賴于完善央地權力配置和容錯免責機制，增強地方政府應急管理的自主權;構建合作型應急決策體系，深化應急決策的專家參與;擴大權利開放秩序空間，強化應急管理中的社會資本;增強技術治理的制度支持，實現(xiàn)制度與技術的相互助推等制度設計等。

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【責任編輯：朱鳳霞】