〔摘要〕數(shù)字政府建設得到了學術界的高度關注，相關研究也越來越多，但是還缺少充分整合與深入反思。對數(shù)字政府建設的研究文獻進行綜述，明確當前研究文獻關注的主要議題及存在的關鍵不足，并探討未來數(shù)字政府建設需要關注的研究議題。應重點關注政企共建、跨組織數(shù)據(jù)共享、政民共用、平臺生態(tài)系統(tǒng)共治等方面的研究，推動打造共建、共享、共用和共治的數(shù)字政府。

〔關鍵詞〕

數(shù)字政府;電子政務;創(chuàng)新擴散;合供;平臺

〔中圖分類號〕D63.39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）03-0099-13

一、引言

信息技術的迅猛發(fā)展，推動政府部門廣泛使用網(wǎng)站、社交媒體、大數(shù)據(jù)分析等新興信息技術，并帶來政府內(nèi)部結構和流程、政府與民眾之間關系的全面重塑。數(shù)字政府建設是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵之一，也是中國公共治理“彎道超車”和建設社會主義現(xiàn)代化強國的制勝法寶。黨的十九屆五中全會提出：“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平?！钡?，數(shù)字政府是什么？建設什么樣的數(shù)字政府？如何建設這樣的數(shù)字政府？這三個問題關乎數(shù)字政府建設的未來走向，但是還缺乏共識性的研究結論。

數(shù)字政府建設得到了學術界的高度關注，相關研究也越來越多，但是還缺少充分整合與深入反思。數(shù)字政府是一個交叉學科研究領域，相關文獻分散在公共管理、信息技術、管理信息系統(tǒng)、情報傳媒等學科，致使我們對數(shù)字政府的認識也面臨“盲人摸象”的“碎片化”挑戰(zhàn)，因此亟待整合和提煉。〔1〕不同學科從自身的學科定位出發(fā)，對數(shù)字政府的某些側面進行研究，由此得出的研究發(fā)現(xiàn)和啟示固然富有價值，但是卻難以形成完整、自洽的數(shù)字政府知識體系。因此，有必要對數(shù)字政府建設的相關研究文獻進行系統(tǒng)性綜述，明確當前文獻存在的不足和問題，并展望未來值得關注的重點研究議題。

本文對數(shù)字政府建設的研究文獻進行綜述，明確當前研究文獻關注的主要議題及存在的關鍵不足，并探討未來數(shù)字政府建設需要關注的研究議題。基于文獻綜述和實踐反思，本文提出要以打造共建、共享、共用和共治的“四共”數(shù)字政府為目標，聚焦中國數(shù)字政府建設需要關注的若干關鍵問題，包括數(shù)字政府的概念化和建設水平評估、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同、政商關系與數(shù)字政府共建、數(shù)字政府建設水平的影響因素、數(shù)字政府的用戶使用和合供等問題，為打造新型數(shù)字政府提供理論依據(jù)、經(jīng)驗證據(jù)和決策參考。

二、數(shù)字政府建設實踐回顧

（一）從電子政務到數(shù)字政府

電子政務（electronic government或e-government）是指政府部門在發(fā)布政務信息、提供公共服務、進行市場監(jiān)管和回應民意等方面使用各類信息技術，從而提高政府透明度、公共服務績效和響應力的過程?！?〕電子政務也稱為虛擬政府（virtual government），主要是將線下的政府搬到線上，并實現(xiàn)政府與公民等的“虛擬”溝通。但是，電子政務主要是政府的“電子化”，其中尤其以1990年代以來的無紙化辦公、辦公自動化等為代表，其典型應用包括電子郵件、政府門戶網(wǎng)站、政府內(nèi)網(wǎng)等。

與電子政務相比，數(shù)字政府（digital government）的內(nèi)涵更加豐富，并強調(diào)政府的“數(shù)字化”（digitalization）。數(shù)字政府包括電子政務，但是還涉及公眾參與、業(yè)務協(xié)同和組織變革?！?〕總體來看，數(shù)字政府意味著政府管理和公共服務要從線下為主轉到線上為主，在功能上要實現(xiàn)從過去的信息公開轉向服務供給和互動交流，在實現(xiàn)載體上從個人計算機（PC）向移動端（智能手機）的轉變，在組織模式上從每個部門各自為政轉向整體政府，在建設和運營方式上從以政府為主轉向政府與企業(yè)合作。

在公共管理領域，對信息技術的研究包括兩大類：內(nèi)部管理信息系統(tǒng)和外部電子政務。〔4〕政府內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)主要滿足跨部門的信息共享和業(yè)務流程協(xié)同，而政府外部的電子政務則主要是政府同公民等打交道和提供公共服務。數(shù)字政府既包括內(nèi)部管理信息系統(tǒng)，也涉及外部電子政務，因此要求政府內(nèi)外都要實現(xiàn)數(shù)字化運轉。特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術的引入，使數(shù)字政府的潛力得到了更大的釋放。如果說電子政務是“政務服務+互聯(lián)網(wǎng)”（政府的互聯(lián)網(wǎng)化），那么數(shù)字政府則意味著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”（互聯(lián)網(wǎng)化的政府）。

在2010年以來，社交媒體或Web 2.0技術的出現(xiàn)和普及，使電子政務從政府1.0轉向政府2.0?！?〕在智能手機、4G網(wǎng)絡和移動互聯(lián)網(wǎng)普及以來，越來越多的電子政務采取移動政務（mobile government）的模式，使政府、公民和企業(yè)可以通過智能終端進行操作。政府部門開發(fā)政務客戶端（APP），或者搭載微信、支付寶等移動應用程序，使政務服務的獲取和利用更加便捷高效。〔6〕〔7〕此外，還有學者提出“我們的政府”（we-government）〔8〕，認為公民的合供（coproduction）在電子政務中扮演越來越重要的角色。與此同時，數(shù)字政府也在逐漸取代線下的實體政府，特別是一站式政務服務大廳，轉而采取完全線上方式運作（no-stop shop）〔9〕。

信息技術本身是中性的，但會在引入到公共部門后導致不同的結果和影響。一方面，信息技術可能強化政府部門的既定結構、體制和利益，并反過來成為全面深化改革的阻力，而這是需要避免的發(fā)展陷阱。另一方面，信息技術可能對政府部門形成制約，并倒逼政府部門的結構轉型和體制改革。數(shù)字悖論指信息技術的引入并沒有達到預期目的，反而誘發(fā)許多意想不到的后果和影響。比如，數(shù)字政府建設并沒有使政府規(guī)模減小，組織結構扁平化，跨部門合作便利化，業(yè)務流程高效化，也沒有使民眾的使用率、滿意度和獲得感得到顯著提升。究其原因，這同數(shù)字政府建設的制度保障不夠有關，即數(shù)字政府建設如果沒有制度基礎，信息技術的引入將難以奏效。

信息技術對政府管理和公共服務產(chǎn)生了深刻而持久的沖擊，而學者們的解釋則不同。技術決定論認為，信息技術會對官僚制產(chǎn)生摧枯拉朽的作用，并導致政府組織的全方位變革。技術決定論假定組織和個人會無差別地采用信息技術，而信息技術也會導致預期的影響。但是，技術執(zhí)行理論（technology enactment theory）認為，客觀的技術和被執(zhí)行的技術是不同的，因為客觀的信息技術會受到制度安排的制約，而組織對技術的感知、設計、執(zhí)行和使用受到組織形態(tài)和官僚制的塑造〔10〕。與之相關的是，技術—組織—環(huán)境（TOE）模型也認為信息技術的引入會對組織產(chǎn)生影響，而這種影響受到組織所處環(huán)境的左右。這意味著信息技術是否及如何得到政府部門和公民的使用，取決于許多既定的結構、制度、文化和習俗，而技術與制度之間會發(fā)生復雜的互動。

數(shù)字政府的發(fā)展伴隨著信息技術的發(fā)展，并處在不同的發(fā)展階段。比如，有學者將電子政務的演進劃分為四個階段，包括信息目錄（cataloging）、交易（transactions）、垂直一體化（vertical integration）和水平一體化（horizontal integration）?！?1〕這四個階段在兩個維度上存在顯著差異，一是服務提供的技術和組織復雜性，二是政府縱向和橫向的整合程度。與之類似的四階段說還包括： 公告板（billboard）、初步服務提供（partial service delivery）、門戶網(wǎng)站（portal）和交互式民主（interactive democracy）?！?2〕還有學者提出，電子政務將經(jīng)歷五個發(fā)展階段，包括展示（presenting）、普及（assimilating）、改革（reforming）、轉型（morphing）和電子治理（e-governance），并同運營/技術（包括整合、整頓、轉變和流程管理四個階段）和公民/服務（包括交互、支付、參與和深度參與四個階段）兩個關鍵主題有關。〔13〕但是，這些階段劃分理論更多從技術發(fā)展的角度考慮，而很少觸及政府的轉型和用戶的需求。

電子政務的發(fā)展也伴隨著行政改革的步伐，既是其題中之義，也推動了行政改革的轉向。新公共管理（NPM）強調(diào)政府向企業(yè)學習，推崇以顧客為中心和結果導向。但其并不涉及信息技術的廣泛應用，在民營化和組織結構重組方面也備受爭議。針對NPM的局限，學界提出后新公共管理（post-NPM）、新公共治理、整體政府等觀點，認為政府需要加強跨部門協(xié)同和整體政府觀念。有學者指出，1985-2002年是新公共管理運動的鼎盛時期，2002-2010年是數(shù)字時代的治理（digital era governance），2010年以來則是第二波數(shù)字時代的治理。新公共管理強調(diào)機構拆解、市場競爭和經(jīng)濟激勵這三個主題，而數(shù)字時代的治理則注重重新整合（reintegration）、以客為先和一站式服務（needs-based holism）、數(shù)字化（digital change）這三個議題。第一波數(shù)字時代的治理的特點是集中式、以網(wǎng)絡為基礎的溝通，第二波數(shù)字時代的治理則突出分布式和數(shù)據(jù)庫引導的信息處理?！?4〕最近，還有學者提出“開放治理”的理論框架，認為它更好地適應了數(shù)字政府的發(fā)展趨勢。〔15〕

著眼于數(shù)字政府的不同階段，研究機構和學者們開發(fā)了不同評估模型。比如，聯(lián)合國電子政務調(diào)查每兩年進行一次，主要對電子服務、電子參與、信息基礎設施和人力資本等方面進行評估?！?6〕此外，還有一些咨詢公司和研究機構（埃森哲公司、布朗大學、早稻田大學、羅格斯大學等）對國家、城市等不同層級的政府進行評估，考察數(shù)字政府的發(fā)展水平。無論是就緒度（readiness）、成熟度（maturity）、復雜性（sophistication）、能力（capacity）、績效還是發(fā)展水平，都是對數(shù)字政府的能力和實現(xiàn)程度進行評估。但是，這些評估尚未深入數(shù)字政府內(nèi)部，也缺少來自用戶的反饋和主觀認知，評估結果的參考價值有待提升?！?7〕

在數(shù)字政府建設中，值得關注的是政府投入和企業(yè)參與的情況。有研究顯示，世界主要國家在政府信息系統(tǒng)方面的投入是一個“大買賣”，比如英國每年支出140億英鎊用于政府運營，每年財政支出相當于GDP的1%。政府部門普遍依賴私營部門提供的計算機服務，自身卻沒有自主的信息系統(tǒng)。互聯(lián)網(wǎng)巨頭普遍將數(shù)字政府視為其核心市場，并在同政府部門的談判和合約中占據(jù)強有力的地位?！?8〕這意味著政府部門要開發(fā)和增強自身的信息系統(tǒng)，否則就會受到企業(yè)的擺布而面臨脆弱性。這也意味著政府要加強采購和合同管理，采取政府與社會資本合作（PPP）等方式投資和運營數(shù)字政府項目。有學者指出，需要警惕數(shù)字政府的“過度整合”，因為如果把所有關鍵決策都交給系統(tǒng)設計人員，并將信息按照集中式系統(tǒng)加以整合的話，那么可能就會存在很大的失敗風險。為此，需要引入聯(lián)邦式架構設計思維（federated architectural discourse），通過不同組織的協(xié)調(diào)和協(xié)同來推進數(shù)字政府建設?！?9〕

在數(shù)字政府的推進過程中，一個值得關注的現(xiàn)象是盡管政府供給高歌猛進，但是公民需求卻一直得不到滿足，公民的使用率和滿意度也難以有效提升?！?0〕比如，許多國家的電子政務使用率長期徘徊不前，一直難以超過半數(shù)，一些國家甚至只有不到三成的公民使用電子政務?！?1〕在解釋個人使用電子政務的行為方面，相關研究主要使用一些成熟的理論，包括邏輯行動理論（Theory of Reasoned Action，TRA）、計劃行為理論（Theory of Planned Behavior，TPB）、創(chuàng)新擴散理論（Innovations Diffusion Theory，IDT）、技術接受理論（Technology Acceptance Model，TAM）、技術接受和使用的統(tǒng)一理論（Unified Theory of Acceptance and Use of Technology，UTAUT）等。但是，這些理論主要關注微觀層面的影響因素，而對數(shù)字政府的宏觀問題缺乏關懷，普遍存在見木不見林的問題。與此同時，這些理論模型并未考慮數(shù)字政府所處的經(jīng)濟、社會、政治和文化環(huán)境，很難解釋中國等發(fā)展中國家數(shù)字政府采用和擴散的獨特問題。

（二）中國數(shù)字政府的發(fā)展與演進

和其他國家一樣，中國的數(shù)字政府建設也經(jīng)歷了類似的發(fā)展階段，大體呈現(xiàn)國內(nèi)外和弦共振的互動關系?！?2〕早期的電子政務主要采取兩種方式推進，一是“金稅”“金農(nóng)”等“金字工程”，主要由中央部委在其垂直管理的業(yè)務系統(tǒng)內(nèi)部推進信息共享和業(yè)務協(xié)同;另一種則是政府上網(wǎng)工程，強調(diào)每個政府部門要有門戶網(wǎng)站，發(fā)布政務信息并提供在線參與功能。但是，這種電子政務建設模式導致的問題較多。一方面，各類“金字工程”實現(xiàn)了垂直一體化，但是卻彼此相互割裂，就像“數(shù)據(jù)煙囪”一樣難以溝通，使數(shù)字政府呈現(xiàn)碎片化的格局。另一方面，政府上網(wǎng)工程導致大量“僵尸”網(wǎng)站，政府網(wǎng)站的規(guī)范性不夠、更新和維護不到位，巨額財政投入?yún)s導致民眾的使用率和體驗感較低?！?3〕

進入2010年代，電子政務的發(fā)展出現(xiàn)了若干重大變化。首先，微博、微信、今日頭條等社交媒體的迅速普及，為政府1.0向政府2.0的轉變提供了契機，政府與民眾的雙向互動日益增強。其次，2015年以來國務院組織全國政府網(wǎng)站普查，建立并完善政府網(wǎng)站建設和運營標準，一方面使政府網(wǎng)站的數(shù)量迅速減少到不足兩萬家，另一方面則使政府網(wǎng)站的規(guī)范性、標準化和運營效率得到了顯著提升。與此同時，移動政務的發(fā)展日益加快，政務客戶端、政務微信、政務微博以及微信和支付寶的城市服務等的在線服務功能得到加強，使中國的電子政務得以“彎道超車”而直接進入移動政務時代。

簡政放權、“放管服改革”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的推進，使在線政務服務得到進一步增強，民眾和企業(yè)在獲得政務服務方面逐步實現(xiàn)了“最多跑一次”“秒批”“不見面審批”等。2018年，國務院辦公廳主辦、國務院辦公廳電子政務辦公室負責運行維護的國家政務服務平臺開始試運行，形成了全國一體化政務服務平臺，為跨地區(qū)、跨部門和跨層級的信息共享和業(yè)務協(xié)同提供了基礎支撐。2019年4月26日，《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》開始施行，為線上服務創(chuàng)新提供了制度保障。但是，跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同仍然面臨許多體制障礙，還需要加快打通“最后一公里”。比如，一些政務服務大廳看似在前臺實現(xiàn)了一窗受理，但是在后臺仍然是部門分立和相互割裂的。再如，證照電子化僅在少數(shù)省份和城市開通，省際互認仍然面臨制度性障礙，亟待建立跨地區(qū)、跨部門共享和全國互信互任的電子證照共享服務系統(tǒng)。

雖然數(shù)字政府的使用情況得到改善，但是仍然有大量民眾還沒有享受數(shù)字政府帶來的紅利，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象依然明顯〔24〕。中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2019年6月，全國在線政務服務用戶5.09億人，占8.54億網(wǎng)民總體的59.6%?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為61.2%，這意味著在線政務服務用戶總數(shù)占總人口的比例僅四成。相對來說，微信城市服務的用戶更多，達到6.2億人。如何推動更多的民眾使用并習慣于使用數(shù)字政府，是未來推動數(shù)字政府建設需要特別關注的問題。

三、數(shù)字政府建設研究述評

（一）國內(nèi)外相關研究綜述

伴隨著中國數(shù)字政府建設進程的加快，相關研究也越來越多。2004年，本領域的專門學術月刊《電子政務》創(chuàng)刊，由中國科學院文獻情報中心主辦。2017年，《中國行政管理》從第7期開辦“數(shù)字政府治理”欄目，重點關注數(shù)字政府相關的公共數(shù)據(jù)信息服務、互聯(lián)網(wǎng)公共治理、智慧政務、數(shù)字經(jīng)濟、公共服務新形態(tài)等議題。與此同時，基于中國情境而完成的電子政務研究也開始在Government Information Quarterly等國際主流學術期刊發(fā)表。

圍繞數(shù)字政府的概念和內(nèi)涵，學者們進行了理論探討。有學者指出，需要從人類社會的歷史演進視角對數(shù)字政府治理加以理解。人類社會先后經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息社會三種不同社會形態(tài)，分別對應單向控制、代議互動與數(shù)字協(xié)商三種不同的治理模式，而數(shù)字政府治理的核心是數(shù)據(jù)融通和以人民為中心的智慧服務〔25〕。還有學者提出，數(shù)據(jù)流動、信息能力、知識應用和決策優(yōu)化是理解數(shù)字政府概念的幾個關鍵維度，它們涉及數(shù)字政府的資源、目標、動力。〔26〕有學者提出，要從技術能力、規(guī)范能力、組織能力等三個方面加強數(shù)字治理能力建設?！?7〕但是，對于數(shù)字政府意味著什么，以及數(shù)字政府包括哪些維度，目前還沒有形成共識。

針對各級數(shù)字政府建設狀況，多家研究機構進行了評估和排名，這包括中國軟件評測中心發(fā)布的《政府網(wǎng)站績效評估報告》、清華大學國家治理研究院發(fā)布的《中國政府網(wǎng)站績效評估報告》、電子科技大學發(fā)布的《中國地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務能力發(fā)展報告》、南京大學發(fā)布的《電子政務服務能力指數(shù)報告》。在對數(shù)字政府進行評估時，特別需要關注經(jīng)濟性、功能性、安全性、適應力等維度。但是，目前的數(shù)字政府評估主要關注功能性，而對其他維度重視不夠。這些評估都是從政務服務的供給側進行客觀專業(yè)評估，但卻缺少來自用戶的主觀感知評估，使評估的完整性和全面性受到挑戰(zhàn)。與此同時，這些評估都側重于對外部的電子政務特征進行評估，而沒有評估內(nèi)部的信息系統(tǒng)整合和運行，也無法為數(shù)字政府建設提供足夠有益的啟示。

總體來說，針對數(shù)字政府的影響因素研究主要從定量研究和比較案例研究兩個方面展開。一些學者對大樣本的數(shù)字政府進行評估，并研究其背后的驅(qū)動因素〔28〕。對省級政府的研究顯示，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”能力是多元因素復雜交互的結果，其中影響最大的是電子政務基礎與領導重視，而資源稟賦不同（如經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政資源）的地區(qū)取決于不同的影響因素組合〔29〕。類似地，研究顯示省級政府的網(wǎng)上政務服務能力在不同發(fā)展水平的地區(qū)受到不同因素組合的影響，并形成政府組織開放性和政府內(nèi)在動力兩種實現(xiàn)模式〔30〕。對中國地級市的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務能力受到信息化水平、省級政務服務平臺建設、鄰里效應、經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾服務需求等因素的影響?！?1〕最近對地級市政府網(wǎng)站績效的縱貫研究顯示，地區(qū)間差異隨著時間而收窄，這同府際學習有很大關系，而不同地區(qū)受到不同因素組合的影響〔32〕。還有研究表明，主責官員的任期同政府信息技術應用效果呈U型曲線關系，表明“一把手”對數(shù)字政府建設至關重要?！?3〕

針對國內(nèi)數(shù)字政府實踐，已有研究對浙江省“最多跑一次”改革〔34〕〔35〕、地方領導留言板〔36〕、“云上貴州”〔37〕等進行案例研究，發(fā)現(xiàn)了各地推進數(shù)字政府建設面臨的共性問題。比如，有研究發(fā)現(xiàn)解耦機制、信息披露機制和對話機制是電子政務改進政府問責的三個主要路徑?！?8〕有研究顯示，技術設施建設、財政資源供給、同儕競爭壓力、技術管理能力和公民外部需求等綜合作用，共同塑造了不同地方政府的網(wǎng)站建設績效?！?9〕組織內(nèi)部不同行動者（如地方政府領導人、行政總匯管理者、職能部門管理者、窗口工作人員）的權力集中程度和利益沖突程度不同，并導致其對信息技術的不同認知和互動策略，進而對政府網(wǎng)上服務系統(tǒng)的運作機制產(chǎn)生綜合作用?！?0〕針對國際經(jīng)驗，國內(nèi)學者進行了較多介紹和比較，包括美國、英國、丹麥、韓國、新加坡等國家。此外，經(jīng)合組織國家數(shù)字政府研究（OECD Digital Government Studies）項目對十余個國家的數(shù)字政府實踐進行綜述和評估，為比較案例研究提供了素材。

數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同是數(shù)字政府建設的關鍵問題，對此一些研究進行了初步探討。數(shù)據(jù)共享涉及政府內(nèi)部不同部門的共享和政府向社會開放數(shù)據(jù)兩個層面，復旦大學對地方政府數(shù)據(jù)開放狀況進行評估，并提出“數(shù)據(jù)林”的概念〔41〕。針對數(shù)字政府的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，有學者提出公共服務大數(shù)據(jù)共享面臨本位主義、路徑依賴、動力缺失、風險規(guī)避等體制障礙，并需要在理念轉型、完善法規(guī)、整合平臺、考核問責等方面發(fā)力?！?2〕還有學者認為，缺少標準、運維、軟件和落實，使政務服務數(shù)據(jù)共享仍然停留在初級階段?！?3〕對貴州省和貴陽市的研究發(fā)現(xiàn)，省級大數(shù)據(jù)治理以重構式為主，強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃;市級大數(shù)據(jù)治理以探索式為特征，強調(diào)實踐應用。〔44〕還有研究發(fā)現(xiàn)，跨部門政務信息共享的主要影響因素包括三類八項，分別是人員因素（知識和責任意識）、共享部門因素（共享效果感知、成本投入和承擔的風險）、共享環(huán)境因素（法制建設、上級領導表率和共享平臺建設）?！?5〕對上海市的研究顯示，政府大數(shù)據(jù)能力包括數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)公開、數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)再利用等方面的能力，并受到組織支持、組織文化、信息架構等因素的影響?！?6〕

數(shù)字政府普遍采用政府與社會資本合作、政府購買服務或服務外包等方式建設和運營，企業(yè)成為政府采購的主要供應商。雖然企業(yè)在數(shù)字政府建設中扮演越來越重要的角色，但是相關研究卻出現(xiàn)“選擇性失明”，幾乎少有研究觸及。這同電子政務的研究者主要來自行政管理專業(yè)有關，他們對政府側研究較多，而對企業(yè)側則關注不夠。雖然大量研究關注政府與社會資本合作（PPP），但是卻很少將數(shù)字政府建設作為其應用場景?！?7〕與基礎設施建設一樣，數(shù)字政府建設的造價高、投資周期長、技術復雜，在政企合作、合同管理等方面的挑戰(zhàn)較大。更加重要的是，數(shù)字政府建設意味著政府與企業(yè)的深度互嵌，政府對企業(yè)的依賴度也更強，這使政商關系問題成為值得關注的重要問題?！?8〕數(shù)字政府建設項目常常成為政企合謀和貪污腐敗的重災區(qū)，由此導致許多難以預料的負面影響。有學者以政策企業(yè)家理論為依據(jù)，對微信醫(yī)保卡的研究揭示了互聯(lián)網(wǎng)公司推動政策變革和擴散的關鍵策略，包括建構問題、普及問題、建立聯(lián)盟、改革制度和率先垂范。〔49〕與之相關的是，企業(yè)管理學者對互聯(lián)網(wǎng)公司的政治策略進行研究，側重從企業(yè)角度分析其參與數(shù)字政府建設所遇到的問題。但是，政府與企業(yè)在數(shù)字政府建設過程中如何建立和維持“親”“清”的新型政商關系，卻是一個值得關注的研究問題。

針對數(shù)字政府的使用狀況及其影響因素，學者們進行了大量研究，并揭示了用戶使用意愿和行為背后的關鍵驅(qū)動因素〔50〕。調(diào)查顯示，網(wǎng)絡信任和政府信任會顯著影響公眾的電子政務使用意愿，而感知有用性和感知易用性也發(fā)揮一定作用?！?1〕對某市職能部門的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響地方政府數(shù)據(jù)共享的主要因素包括制度環(huán)境、組織網(wǎng)絡、信息技術、個人行為及互動關系?！?2〕對網(wǎng)絡問政而言，研究顯示，政府網(wǎng)絡渠道和非政府網(wǎng)絡渠道的使用效率不同，并受到不同因素的影響?！?3〕有研究發(fā)現(xiàn)，公眾對政府網(wǎng)站的持續(xù)使用意向受到滿意度、網(wǎng)絡外部性、服務質(zhì)量、服務層次等因素的影響?！?4〕最近研究顯示，公眾持續(xù)使用政務服務APP的意愿受到用戶滿意度、感知有用性、感知易用性、系統(tǒng)質(zhì)量、期望確認程度等因素的綜合影響?！?5〕不同于上述微觀層面的研究，最近研究從宏觀層面分析，考察政府網(wǎng)站績效對用戶使用行為的影響。〔56〕〔57〕

（二）已有研究評估

有關數(shù)字政府建設的研究較多，但是現(xiàn)有研究在如下方面存在不足。

首先，對于如何理解和評估數(shù)字政府，目前還存在較多爭議。目前對數(shù)字政府的評估主要采取供給側客觀測評，而缺少需求側主觀測評，我們對數(shù)字政府的認識存在片面化的風險。我們對數(shù)字政府的定義是：政府、企業(yè)、公民和其他利益相關者為了創(chuàng)造公共價值，采用包括門戶網(wǎng)站、社交媒體、移動客戶端、大數(shù)據(jù)分析、人工智能、云計算等各種信息技術，對政府管理流程和公共服務提供方式進行變革和創(chuàng)新，而形成的組織架構、運作方式和治理形態(tài)。該定義明確了數(shù)字政府建設的目標、主體、手段、對象和結果，表明數(shù)字政府是這五個方面的集合。數(shù)字政府是一種平臺（platform），各類行動者在這個平臺上各取所需〔58〕。數(shù)字政府是一種生態(tài)系統(tǒng)（ecosystem），它為各類行動者提供可以交互的規(guī)則和秩序〔59〕。數(shù)字政府既包括外部與公民打交道的政府界面，如門戶網(wǎng)站、社交媒體、移動客戶端等，也包括內(nèi)部信息系統(tǒng)與業(yè)務流程。但是，目前多數(shù)評估都僅對外部的電子政務進行評估，而缺少對內(nèi)部數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同的評估。由此可見，我們需要對數(shù)字政府形成一個更加整體性和系統(tǒng)性的概念化，并據(jù)此對數(shù)字政府建設情況進行全面評估。

其次，現(xiàn)有研究認識到了跨界數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同對數(shù)字政府建設的至關重要性，但是卻沒有提煉數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同的內(nèi)涵并識別其影響因素，也未能為數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同提供有針對性的對策建議。要想實現(xiàn)跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，需要打破許多體制桎梏和制度壁壘，這包括部門利益本位、地方保護主義、法律法規(guī)、觀念滯后等。對此，還需要加大研究力度，特別是從縱向一體化、橫向跨部門共享、跨地區(qū)共享和面向社會的開放數(shù)據(jù)等幾個方面對數(shù)據(jù)共享問題進行研究〔60〕。目前研究主要依靠訪談和問卷調(diào)查來評價數(shù)據(jù)共享情況，但是卻沒有對實際的數(shù)據(jù)共享行為進行分析。比如，不同部門之間、不同層級之間、不同地區(qū)之間、不同系統(tǒng)之間在一段時間和各個事項方面究竟進行了多少次數(shù)據(jù)交換、涉及哪些數(shù)據(jù)標簽、減少了多少人為跑腿、遇到了哪些問題和障礙?！?1〕只有深入數(shù)據(jù)共享的實際行為層面，才能真正理解其狀況和問題，并識別其背后的影響因素。此外，有關跨組織數(shù)據(jù)共享的研究沒有吸收協(xié)同網(wǎng)絡、制度分析與發(fā)展（IAD）、制度集體行動（ICA）等理論框架，在理論拓展方面還有很大空間。

再次，政商關系對數(shù)字政府建設至關重要，但是已有研究卻少有關注。數(shù)字政府是一項涉及許多利益相關者和行動者的集體行動，因此至關重要的是建立行之有效的協(xié)同網(wǎng)絡。合作或協(xié)同取決于許多因素，包括信任、領導力、知識共享、制度設計等。政府與企業(yè)之間的關系是需求與供給的關系，也是合供和共同創(chuàng)造的關系。在數(shù)字政府建設過程中，不同行業(yè)（電信基礎設施、硬件、軟件、平臺、算法等）、規(guī)模、所有制（國有、民營、外資等）、地域（全球、全國、本地）等的企業(yè)都會參與其中，并同政府部門形成千絲萬縷的復雜關系。政府采購、PPP、合同管理、數(shù)據(jù)安全、可持續(xù)性等問題都是值得關注的，而目前研究少有涉及，需要在未來予以加強。這方面需要從政商關系的角度加以探究，特別是關注政府與企業(yè)之間如何從政企合謀走向政企合作〔62〕。

此外，數(shù)字政府受到許多因素的影響，而目前的研究仍然處于零散的探索，尚無法形成對數(shù)字政府建設的完整和有力解釋。數(shù)字政府是一個多層治理（multilevel governance）問題，涉及個體、系統(tǒng)、部門、政府、轄區(qū)等層次，而不同層次之間又會相互作用〔63〕。目前對數(shù)字政府的影響因素研究仍然局限于轄區(qū)層面，而尚未深入到其他層面，我們對其內(nèi)部運作邏輯和影響因素缺乏理解。為此，應從多層治理角度加以研究，特別是深入到數(shù)字政府建設的組織、團隊和項目層面對其進行多維度研究。比如，具體到數(shù)字政府的某個項目或事項，在各地區(qū)、各層級和各部門之間進行比較研究，或可為我們深入理解數(shù)字政府建設績效及其背后的影響因素提供經(jīng)驗證據(jù)。

最后，公民作為用戶使用數(shù)字政府的意愿和能力還需要增強，否則數(shù)字政府建設所取得的成效將大打折扣。中國是典型的關系型社會，人與人的交往往往呈現(xiàn)關系的私人化傾向，這往往導致公私不分問題?！?4〕公民在和政府部門打交道的時候也經(jīng)常是采取“搞關系”“潛規(guī)則”和“走后門”等非正式方式，這使名實不符的“潛規(guī)則”大行其道，而正式的制度卻得不到有效遵從，致使廉政風險較高，公民的獲得感和滿意度較低，社會公平性也受到侵蝕〔65〕。數(shù)字政府建設旨在使公民和企業(yè)在同政府打交道的過程中去個人化（impersonalization），使政民互動建立在正式制度和規(guī)則而不是私人關系的基礎之上。這意味著要研究數(shù)字政府建設如何影響政府與公民的互動關系，以及其對經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠影響。

綜上所述，已有文獻為數(shù)字政府建設研究提供了初步的理論基礎和實證證據(jù)，但是在政企共建、跨組織數(shù)據(jù)共享、政民共用、平臺生態(tài)系統(tǒng)共治等方面還缺乏全面系統(tǒng)的研究。因此，亟待通過更加系統(tǒng)性的整合，形成對數(shù)字政府建設的系統(tǒng)性知識，并為數(shù)字政府建設提供可資參考的決策依據(jù)。

四、結論與展望

（一）數(shù)字政府研究的意義與價值

本文圍繞數(shù)字政府的驅(qū)動因素、建設模式與績效評估進行研究，并認為加強相關問題研究，可以為共建、共享、共用、共治的數(shù)字政府建設提供理論基礎、經(jīng)驗證據(jù)和決策依據(jù)。所謂共建，主要指政府與企業(yè)以及其他利益相關者共同參與數(shù)字政府建設，從而發(fā)揮各個行動者的優(yōu)勢，并使數(shù)字政府能夠滿足各方面用戶的實際需求。所謂共享，主要指跨層級、跨地區(qū)、跨部門和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，從而使數(shù)字政府能夠滿足日益復雜和跨界的在線服務需求。所謂共用，是指包括公民、企業(yè)和政府在內(nèi)的用戶都愿意并能夠使用數(shù)字政府的各種功能并滿足其各方面的需求。所謂共治，是指對數(shù)字政府的治理需要采取多元共治觀念，使涉及數(shù)字政府建設的各個利益相關者都能夠通過參與、協(xié)商、對話、合作的方式對數(shù)字政府進行治理。

以打造共建、共享、共用和共治的數(shù)字政府為目標，對數(shù)字政府的驅(qū)動因素、建設模式和績效評估進行理論導向的實證研究，具有重要理論意義。

首先，對數(shù)字政府的內(nèi)涵與關鍵維度進行概念澄清和理論探討，可以為數(shù)字政府評估提供理論基礎。目前數(shù)字政府建設處于一個快速變動和尚未定型的發(fā)展階段，我們對其內(nèi)涵和構成還缺少充分的理論認識，特別是結合中國情境而進行的理論澄清。在已有文獻和中國實踐的基礎上，要對數(shù)字政府提出一個足夠包容和可操作的概念，并明確其關鍵維度，特別是跨組織數(shù)據(jù)共享、政企共建和用戶使用等問題。要對數(shù)字政府發(fā)展水平進行全面系統(tǒng)評估，為診斷問題、識別差距和改進績效提供決策依據(jù)。

其次，深入考察數(shù)字政府建設的驅(qū)動因素及其作用機制，明確數(shù)字政府建設在各地區(qū)、各部門、各層面和各功能模塊方面的差異及其背后的影響因素，可以從理論上厘清數(shù)字政府建設的發(fā)生機理和作用機制。數(shù)字政府建設水平受到許多因素的影響，這包括領導重視、信息基礎設施、組織文化、財政資源、需求壓力等方面。要識別數(shù)字政府建設的關鍵影響因素及其作用路徑，為從不同層面和角度去理解和解釋數(shù)字政府提供理論依據(jù)。

最后，結合中國情境對數(shù)字政府的使用情況及其影響因素進行研究，將為解釋和提高數(shù)字政府的使用率和滿意度提供理論依據(jù)。如前所述，中國是典型的關系型社會，又處于深刻的制度轉軌和社會轉型關鍵期，信息技術的引入和數(shù)字政府的建設將在很大程度上重塑政府與社會的關系。數(shù)字政府建設如何及在多大程度上會改變公民與政府打交道的方式，是特別值得研究的問題。從行政負擔和關系型社會的理論邏輯出發(fā)，研究公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的動機、意愿、能力和期望，可以提出具有中國本土關懷的理論框架和研究命題，為解釋數(shù)字政府的使用率和滿意度提供理論基礎。

對數(shù)字政府建設問題進行研究，還將產(chǎn)生推進數(shù)字政府建設的對策建議，其實踐價值體現(xiàn)在如下方面。

第一，對數(shù)字政府建設水平進行評估，據(jù)此完成的評估報告和診斷分析報告，將為各級政府部門加快推進數(shù)字政府建設提供經(jīng)驗證據(jù)。數(shù)字政府建設特別需要“以評促建”和“以評促改”，即發(fā)揮績效評價的“指揮棒”作用，引導各級政府部門重視數(shù)字政府建設的薄弱環(huán)節(jié)和關鍵問題，并對癥下藥地進行整改?？冃гu價也有利于明確數(shù)字政府建設的領先組織和標桿項目，為其他政府部門學習效仿和復制推廣提供參考依據(jù)。

第二，識別數(shù)字政府建設水平的關鍵影響因素，將為從這些方面著手改進和提升數(shù)字政府建設水平提供決策依據(jù)。明確數(shù)字政府的關鍵影響因素，要認識到其中一些是政府部門自身可以調(diào)整和改變的，也是未來數(shù)字政府建設特別值得關注的領域。數(shù)字政府建設同跨組織數(shù)據(jù)共享和政企共建等有關，而對這兩個問題的研究成果將為進一步促進數(shù)字政府的共享、共建和共治提供理論基礎。

第三，對公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的情況及其影響因素進行研究，據(jù)此獲得的研究發(fā)現(xiàn)將有利于數(shù)字政府的全面高效使用。數(shù)字政府能否發(fā)揮其預期的各方面積極影響，關鍵取決于用戶是否廣泛使用，以及用戶能否為數(shù)字政府改進提供反饋。通過實證研究識別用戶使用數(shù)字政府的意愿、能力、滿意度及其影響因素，據(jù)此提出進一步提高使用率和滿意度的政策建議，將為數(shù)字政府的更大普及提供經(jīng)驗依據(jù)。

（二）未來數(shù)字政府研究展望

數(shù)字政府建設是一個多學科交叉融合的研究領域，信息科學、管理學、社會學、經(jīng)濟學、政治學、心理學等學科都與此有關。數(shù)字政府建設是一個復雜、多維和動態(tài)的問題，需要采用理論與實證相結合、定性與定量相結合的研究。因此，未來需要綜合運用二手數(shù)據(jù)分析、大數(shù)據(jù)分析、深度訪談、問卷調(diào)查、案例研究、實驗研究、參與式觀察等研究方法，對本文提出的核心問題開展理論導向的實證研究。只有綜合運用多種研究方法，對數(shù)字政府建設的核心問題進行多角度的系統(tǒng)研究，從多個角度和多種來源收集定量和定性數(shù)據(jù)，才能為理解和解釋數(shù)字政府建設的相關現(xiàn)象提供實證證據(jù)。〔66〕

問卷調(diào)查在數(shù)字政府研究中使用較多，未來還可以進一步應用。未來研究要面向政府部門的決策者開展抽樣問卷調(diào)查，了解其對數(shù)字政府建設的態(tài)度和認知情況。還可以面向使用數(shù)字政府的公民和企業(yè)開展抽樣問卷調(diào)查，了解他們對數(shù)字政府的期望、使用情況、滿意度和建議等。與此同時，可以對數(shù)字政府建設的專家和學者進行德爾菲（Delphi）調(diào)查，了解其對數(shù)字政府建設的內(nèi)涵和影響因素的理解，并在其共識基礎上提煉數(shù)字政府的關鍵維度和驅(qū)動因素。

實驗研究有助于識別變量之間的因果關系，并對公共政策進行評估，未來可以使用調(diào)查實驗、實地實驗和自然實驗（或準實驗）等具體設計〔67〕〔68〕。比如，可以面向MPA學生等在職研究生和公民開展實驗研究，在問卷中設置情景實驗模塊，操縱影響數(shù)字政府建設特征和決策情境的相關變量，并研究這些變量對數(shù)字政府建設及其使用的影響?！?9〕與此同時，可以同有關政府部門開展合作實地實驗研究，探究數(shù)字政府建設受到哪些因素影響，以及數(shù)字政府建設會產(chǎn)生哪些經(jīng)濟、社會和政策影響。此外，可以利用數(shù)字政府的具體做法在不同地區(qū)和部門的試點和推行時間不同所創(chuàng)造的自然實驗或準實驗，利用雙重差分法、斷點回歸法等方法進行政策評估。〔70〕

數(shù)字政府的建設、運行和使用積累了大量數(shù)據(jù)，可以采集政府文件、檔案資料、研究報告和媒體報道等二手數(shù)據(jù)，以及政府網(wǎng)站、新聞媒體、社交媒體等數(shù)字政府載體的信息。目前數(shù)字政府建設領域積累了大量評估報告和優(yōu)秀案例，如中國軟件評測中心每年都對各級政府網(wǎng)站績效進行評估，并評選數(shù)字政府創(chuàng)新優(yōu)秀案例?？梢詫@些二手數(shù)據(jù)進行編碼和內(nèi)容分析，對可量化的數(shù)據(jù)開展定量分析，而對質(zhì)性資料進行案例研究。與此同時，要加強大數(shù)據(jù)分析在數(shù)字政府研究中的應用。數(shù)字政府本身積累了海量數(shù)據(jù)，這為本文的研究提供了可以利用的豐富資料?？梢宰跃幘W(wǎng)絡爬蟲程序，獲取政府網(wǎng)站和社交媒體上的多模態(tài)數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行計算機輔助的語義分析、話題模型（topic model）等大數(shù)據(jù)分析，為評估數(shù)字政府建設情況提供基礎數(shù)據(jù)。與此同時，可以借助大數(shù)據(jù)分析技術進行關鍵變量的精準測量，并將其同既有的小數(shù)據(jù)結合起來進行定量分析〔71〕。

最后，案例研究、深度訪談、參與式觀察等質(zhì)性研究方法也同樣值得應用。比如，可以對若干有代表性和典型意義的數(shù)字政府建設案例進行研究，包括政府網(wǎng)站、移動客戶端、政務服務平臺、政務微博、政務微信、政務短視頻、政務直播等，識別數(shù)字政府建設的影響因素及其運作模式。除了對關鍵案例進行歷史過程追蹤的單案例研究，還可以對多案例進行比較案例分析，通過控制其他變量而對關鍵變量進行分析。此外，對多案例還可以采用定性比較分析（QCA）方法，這種數(shù)據(jù)分析方法有助于識別不同影響因素的組合模式，從而更加全面系統(tǒng)地理解數(shù)字政府建設的影響因素。

為了識別利益相關者對數(shù)字政府的態(tài)度與認知，可以同數(shù)字政府建設的利益相關者進行半結構化訪談，包括專家學者、政府官員、企業(yè)經(jīng)營者和普通民眾等。數(shù)字政府建設過程涉及許多行動者及其互動關系，深度訪談將有助于深化理論認識，并為解釋量化研究結果提供思路?；谏疃仍L談的訪談記錄，可以使用扎根理論和Nvivo質(zhì)性分析軟件，提煉數(shù)字政府建設的關鍵特征和影響因素。當然，研究人員可以作為實習或掛職人員，對若干數(shù)字政府建設項目進行全過程的參與式觀察。參與式觀察可以使研究人員成為“內(nèi)部人”，近距離地觀察數(shù)字政府建設的具體過程，并了解數(shù)字政府的規(guī)劃、投資、建設、運營、評估等方面的特征和問題。比如在跨部門信息共享的過程中，參與式觀察就有利于揭示不同部門的立場、動機和局限，進而為解釋跨部門信息共享的進程和績效提供富有洞見的觀點。

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【責任編輯：朱鳳霞】