布和朝魯

實行精準(zhǔn)草畜平衡的要義是，依據(jù)各層級、各方面的權(quán)利和責(zé)任，嘎查精細(xì)監(jiān)測牧戶草場，牧戶精準(zhǔn)實行草畜平衡，按草場質(zhì)量精確核定獎勵資金，建立管用的草原生態(tài)保護(hù)和筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的激勵約束機(jī)制。與現(xiàn)行草畜平衡制度相比，這是對草原生態(tài)保護(hù)的理念思路、方式方法、體制機(jī)制創(chuàng)新，是一項重大的顛覆性創(chuàng)新。這是完全必要的，“進(jìn)則全勝，不進(jìn)則退”。因為，進(jìn)入新時代新階段，形勢發(fā)展了，情況變化了，要求不同了。我們要堅持系統(tǒng)觀念，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變。

一、草畜平衡的內(nèi)涵和意義

草畜平衡，是指年度草場面積及其產(chǎn)草量與放養(yǎng)牲畜羊單位數(shù)量之間的動態(tài)平衡。放養(yǎng)是相對于圈養(yǎng)而言。草畜平衡這個概念產(chǎn)生的時間不長。牲畜數(shù)量大大少于草場面積的歷史時期，沒有這個概念，也不需要這個概念。而改革開放以后，牲畜頭數(shù)大量增加，特別是到了世紀(jì)之交，草原大面積退化沙化之后，才引起人們的重視，出現(xiàn)草畜平衡的概念。這個概念對草場和牲畜兩方都很重要，兩者是矛盾的關(guān)系，牲畜是矛盾的主要方面。但牲畜靠草場維系生命，沒有草場就沒有草原畜牧業(yè)，草場的超載過牧、掠奪式利用，對草場帶來致命的傷害。對草場來說，適度放牧，使牧草得以更新、牲畜的糞便為草場提供肥料等，對保持草場質(zhì)量有利。

實行草畜平衡的目的是，把超載的牲畜減下來，保持草場質(zhì)量，保護(hù)草原生態(tài)。保持草場質(zhì)量，就是保持草場牧草的高度、密度、植被覆蓋度、植物種類多樣性和產(chǎn)草量的穩(wěn)定性。實行草畜平衡，要根據(jù)草場面積和產(chǎn)草量確定放養(yǎng)牲畜羊單位數(shù)量，嚴(yán)禁草場超載過牧，從而保護(hù)草原生態(tài)，實現(xiàn)草原資源永續(xù)利用。牲畜是牧民主要的生產(chǎn)資料，牲畜越多、賣得越多收入越高。既要減少放養(yǎng)牲畜、實現(xiàn)草畜平衡，又要增加牧民收入，兼顧兩者的途徑是推進(jìn)牲畜品種改良、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、提高牲畜質(zhì)量?？梢哉f，實現(xiàn)草畜平衡是推進(jìn)牲畜品種改良、畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的倒逼機(jī)制。養(yǎng)殖良種牲畜，只有使用適合良種牲畜的飼養(yǎng)方法，才能取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，否則事倍功半。養(yǎng)殖良種牲畜，轉(zhuǎn)變飼養(yǎng)方式，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，可以取得更高的經(jīng)濟(jì)效益。實現(xiàn)草畜平衡，必然促進(jìn)家庭牧場、牧民合作社等新型畜牧業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。可見，實現(xiàn)草畜平衡，有利于提高草場質(zhì)量，有利于調(diào)整畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)、改良牲畜品種、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式，有利于培育新型畜牧業(yè)經(jīng)營主體、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，有利于持續(xù)穩(wěn)定增加廣大牧民收入、滿足牧民過上更加美好生活的需求。總之，實現(xiàn)草畜平衡，是建設(shè)現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的基本前提。

更重要的是，實現(xiàn)草畜平衡是深入貫徹落實習(xí)近平總書記對內(nèi)蒙古的重要講話重要指示精神，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的主要措施。內(nèi)蒙古擁有11.38億畝草原，占全區(qū)總面積的64%，占全國草原面積的19%，可利用草原面積居全國首位，草原生態(tài)是內(nèi)蒙古生態(tài)的主體。筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，這個屏障筑得牢不牢，取決于草原保護(hù)修復(fù)好不好、草場質(zhì)量高不高，是不是實現(xiàn)了真正意義上的草畜平衡。

內(nèi)蒙古草原生態(tài)具有兩方面特點。一方面，內(nèi)蒙古草原生態(tài)是我國北方面積最大、類型最全的生態(tài)功能區(qū)，保留著大面積的原始生態(tài)區(qū)域，草原植物多樣性特點突出，多年生植物種類達(dá)2300多種。另一方面，內(nèi)蒙古草原生態(tài)又是我國荒漠化和沙化土地集中、危害嚴(yán)重的省區(qū)之一，草原生態(tài)基礎(chǔ)非常脆弱。內(nèi)蒙古草原生態(tài)經(jīng)不起干旱少雨災(zāi)害，連年干旱導(dǎo)致牧草不能生長、生態(tài)難以恢復(fù)；經(jīng)不起鼠、蝗、病蟲害侵襲，鼠災(zāi)病蟲害對草場是毀滅性的；經(jīng)不起植被破壞，開墾草場、亂采濫挖、開礦鑿井、亂排亂倒，這些違法行為給草原生態(tài)帶來致命災(zāi)難；經(jīng)不起超載過牧，草場和牲畜之間數(shù)量和質(zhì)量關(guān)系失去平衡，其后果也是災(zāi)難性的。

內(nèi)蒙古大草原是大自然賜予我們最寶貴的財富，一旦遭到破壞，其損失不可估量。多年來，由于各種因素的綜合作用，內(nèi)蒙古草原生態(tài)整體功能在下降，退化沙化面積在擴(kuò)大，抵御各種自然災(zāi)害的能力在減弱。2019年4月，中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及草原生態(tài)問題專項督查反饋意見指出，全區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)仍然脆弱，中部、東部地區(qū)草原面積呈現(xiàn)減少趨勢，全區(qū)草原植被平均高度、草原牧草產(chǎn)草量持續(xù)下降。一些部門和地方對保護(hù)草原重視不夠，重眼前、輕長遠(yuǎn)，向草原要地、要礦、要錢的現(xiàn)象多見。

二、落實補(bǔ)助的成效和不足

草場超載過牧現(xiàn)象，如果從上世紀(jì)80年代末算起，已經(jīng)延續(xù)了30多年。超載過牧對草原生態(tài)的影響甚至破壞，引起各級黨委政府的重視。2001年7月，錫林郭勒盟盟委提出實施圍封禁牧、收縮轉(zhuǎn)移、集約經(jīng)營的“圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”。2010年1月，內(nèi)蒙古黨委1號文件決定，對實施禁牧的牧民每年按草場面積進(jìn)行補(bǔ)貼，連續(xù)補(bǔ)貼5年。2010年10月，國務(wù)院決定，從2011年起在內(nèi)蒙古等8省區(qū)主要草原牧區(qū)實施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策。所謂補(bǔ)助獎勵政策，就是對草場載畜力低下、發(fā)生中度以上退化沙化鹽漬化的草場實施禁牧，對草場禁牧的牧戶按禁牧面積給予補(bǔ)助；對其余草場根據(jù)載畜能力核定適宜載畜量，實行草畜平衡制度，對實行草畜平衡的牧戶按草場面積給予獎勵。當(dāng)時內(nèi)蒙古根據(jù)全國不同草原載畜能力測算標(biāo)準(zhǔn)，禁牧草場每年每畝補(bǔ)助6元，實施草畜平衡草場每年每畝獎勵1.5元。2016年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，“十三五”期間實施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，對履行草場禁牧義務(wù)的牧民按每年每畝7.5元標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，對履行草畜平衡義務(wù)的牧民按每年每畝2.5元標(biāo)準(zhǔn)給予獎勵。

實行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策成效顯著。首先，內(nèi)蒙古草原生態(tài)顯著改善，惡化趨勢得到整體遏制，草原自我更新修復(fù)能力明顯提升，植物多樣性日益恢復(fù)。2015年草原植被平均蓋度達(dá)到43.8%，比2010年提高7個百分點。草原多年生植物種類由先前的每平方米7種增加到12種，草原退化沙化鹽漬化面積比2010年減少671.3萬畝。其次，牧民收入水平顯著提高，使牧民的政策性收入提高789元/人，占人均轉(zhuǎn)移性收入的30%左右。補(bǔ)獎?wù)叽龠M(jìn)畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，畜群周轉(zhuǎn)加快、生產(chǎn)效益提高，帶動全區(qū)牧民收入穩(wěn)步增長。2015年全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到1.4萬元，比2010年增長一倍多。再次，生態(tài)建設(shè)投入顯著增加，實施重點生態(tài)工程，2015年全區(qū)人工種草保留面積達(dá)到5324萬畝，連續(xù)3年保持在5000萬畝以上，貯草棚面積達(dá)到824萬平方米、牲畜棚圈面積達(dá)到5507萬平方米，5年累計投入生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金830多億元，相當(dāng)于過去30多年的總和，森林覆蓋率和草原植被蓋度實現(xiàn)“雙提高”，荒漠化和沙化草場實現(xiàn)“雙減少”，草原生態(tài)惡化趨勢出現(xiàn)“整體遏制、局部好轉(zhuǎn)”的重大轉(zhuǎn)變。

同時應(yīng)看到，10年前實行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策是前所未有的事情，在政策執(zhí)行中存在認(rèn)識不足、考慮不細(xì)、方案不周、操作不實等問題在所難免，導(dǎo)致政策未能取得預(yù)期效果。特別是進(jìn)入新時代新階段，完成筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的光榮歷史使命，需要對草原生態(tài)高水平保護(hù)、精準(zhǔn)保護(hù)、精細(xì)保護(hù)、精確保護(hù)，需要重新認(rèn)識草畜平衡。

國家的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策本身是再好不過的政策。好政策只有落實好，才能效果好。草畜平衡的本質(zhì)要求是以草定畜，以草場質(zhì)量確定載畜量。實行草畜平衡，前提是對草和畜兩者有準(zhǔn)確把握。內(nèi)蒙古的草原，不僅12個盟市之間有很大差異、旗縣和蘇木鎮(zhèn)之間有很大差異，就是同一個嘎查的各牧戶之間也存在明顯差異。這是眾所周知的客觀事實。將全區(qū)千家萬戶之間千差萬別的草場，簡單分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)兩個區(qū)，以全區(qū)平均載畜能力為標(biāo)準(zhǔn)畝，按標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)逐級分配補(bǔ)獎資金的辦法，顯然不是精準(zhǔn)、精細(xì)、精確的辦法。這種粗放的做法導(dǎo)致草原依舊退化、草場依然超載、補(bǔ)獎資金依次照發(fā)。內(nèi)蒙古草原惡化趨勢雖然得到一定程度的遏制，但退化沙化依然嚴(yán)峻。2014年，全區(qū)草原退化面積6.9億畝，較2010年的草原退化面積僅僅減少0.97%。

三、草畜平衡的責(zé)任和權(quán)利

執(zhí)行好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)撸挝覈狈街匾鷳B(tài)安全屏障，對草原生態(tài)實施高水平保護(hù)，首先需要分清各方對草場的權(quán)利和責(zé)任。草場的所有權(quán)歸嘎查集體，嘎查集體的草場由千千萬萬個牧戶承包經(jīng)營。牧戶對草場具有承包權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)，具有嚴(yán)格執(zhí)行草畜平衡制度而獲得獎勵的權(quán)利。嘎查和牧戶對草場的這些權(quán)利是法律賦予的。實行草畜平衡制度關(guān)系到每個牧戶的切身利益，是一項很具體的工作，需要逐戶精準(zhǔn)平衡。實行草畜精準(zhǔn)平衡，前提是精準(zhǔn)測定牧戶草場質(zhì)量即草場的產(chǎn)草量，而后根據(jù)草場產(chǎn)草量核定其羊單位載畜量。

有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必負(fù)責(zé)。嘎查集體是草場的所有者，對草原生態(tài)保護(hù)負(fù)有直接責(zé)任，責(zé)無旁貸，其中最重要的責(zé)任是對牧戶承包經(jīng)營的草場進(jìn)行年度監(jiān)測，以牧戶草場前5年平均產(chǎn)草量核定的羊單位載畜量為標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確評估草場產(chǎn)草量，核定牧戶上一年度草畜平衡獎勵資金金額，核定牧戶下一年度羊單位載畜量。監(jiān)測草場質(zhì)量，既是嘎查的責(zé)任，也是每個牧戶的責(zé)任。嘎查監(jiān)測牧戶草場，必須讓牧戶參加對自己草場的監(jiān)測，確認(rèn)監(jiān)測結(jié)果，并與嘎查簽訂草畜平衡責(zé)任書。牧戶作為以承包權(quán)為核心的多項權(quán)利的擁有者，對草原生態(tài)保護(hù)負(fù)有主體責(zé)任，對自己草場的植被恢復(fù)、草畜平衡負(fù)有直接責(zé)任，對落實與嘎查簽訂的草畜平衡責(zé)任書負(fù)有直接責(zé)任。嘎查應(yīng)將所有牧戶的草畜平衡責(zé)任書報蘇木鎮(zhèn)人民政府審批。只有根據(jù)草場監(jiān)測結(jié)果核定牧戶年度羊單位牲畜數(shù)量和應(yīng)得草畜平衡獎勵資金金額，才能形成真正的激勵約束機(jī)制。

嘎查監(jiān)測牧戶草場質(zhì)量，需要組建嘎查黨支部書記領(lǐng)導(dǎo)的若干本土人才參加的嘎查社會化技術(shù)服務(wù)中心，承擔(dān)對全嘎查牧戶草場進(jìn)行年度監(jiān)測任務(wù)。監(jiān)測牧戶的草場質(zhì)量，每年七八月份，參照前5年草場植被情況，調(diào)查草場出現(xiàn)的裸地、沙地、牧草高度密度蓋度和植物種數(shù)、對比觀測圈內(nèi)外變化，兼顧當(dāng)年的降雨量等因素，評估草場產(chǎn)草量。有條件的地區(qū)，將地面監(jiān)測與遙感衛(wèi)星等數(shù)據(jù)資源相結(jié)合，增強(qiáng)評估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。嘎查要建立牧戶年度草畜平衡管理檔案。

蘇木鎮(zhèn)人民政府對本蘇木鎮(zhèn)草原生態(tài)保護(hù)負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，具體指導(dǎo)嘎查組建社會化技術(shù)服務(wù)中心，派員參加對牧戶草場的年度監(jiān)測。旗縣級以上地方人民政府草原行政主管部門對草原生態(tài)保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，應(yīng)制定嘎查監(jiān)測牧戶草場制度、監(jiān)測牧戶草場質(zhì)量的辦法、根據(jù)草場產(chǎn)草量核定羊單位載畜量的標(biāo)準(zhǔn)和核定牧戶獲得草畜平衡獎勵資金金額的標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)有協(xié)調(diào)相關(guān)部門對所有嘎查社會化技術(shù)服務(wù)中心的本土人才，進(jìn)行現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展和草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及牧戶生產(chǎn)生活急需的實用技術(shù)培訓(xùn)的責(zé)任。旗縣級以上地方人民政府對嘎查社會化技術(shù)服務(wù)中心工作和年度監(jiān)測牧戶草場質(zhì)量給予必要的經(jīng)費支持。

習(xí)近平總書記提出的精準(zhǔn)扶貧方略是脫貧攻堅獲得全勝的關(guān)鍵舉措。推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，關(guān)鍵舉措也在于實行精準(zhǔn)草畜平衡。千千萬萬個牧戶承包經(jīng)營的草場，其質(zhì)量千差萬別，這是不言而喻的現(xiàn)實。監(jiān)測草場質(zhì)量，只有逐戶進(jìn)行監(jiān)測、牧戶參加監(jiān)測，才能做到嘎查精準(zhǔn)掌握每個牧戶保護(hù)草場情況、牧戶精準(zhǔn)知道自己落實草畜平衡制度的情況；才能增強(qiáng)牧民保護(hù)自家草場的主人翁意識和筑牢生態(tài)安全屏障的主體責(zé)任感。嘎查監(jiān)測牧戶承包經(jīng)營的草場，才能增強(qiáng)作為草場所有者保護(hù)草原生態(tài)的直接責(zé)任，才能做到精細(xì)監(jiān)測草場質(zhì)量、精準(zhǔn)實行草畜平衡、精確核定牧戶應(yīng)獲得的草畜平衡獎勵資金。嘎查監(jiān)測所有牧戶的草場質(zhì)量，陽光操作，有利于廣大牧民對草場監(jiān)測工作進(jìn)行監(jiān)督。總之，要精細(xì)監(jiān)測草場質(zhì)量，精確核定獎勵資金，精準(zhǔn)實行草畜平衡。

實行精準(zhǔn)草畜平衡，必然要把超載的牲畜減下來。按傳統(tǒng)思維，減少牲畜，就意味著減少牧民的收入。應(yīng)變的辦法是求變，出路在建設(shè)現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，通過加快發(fā)展高質(zhì)量畜牧業(yè)，持續(xù)穩(wěn)定增加牧民收入，讓所有牧民過上更加美好的生活。高質(zhì)量畜牧業(yè)，高就高在牲畜品種優(yōu)、生產(chǎn)方式新、經(jīng)營模式好、產(chǎn)業(yè)體系全、產(chǎn)業(yè)鏈條長、經(jīng)濟(jì)效益高，是綠色化、品質(zhì)化、集約化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、制度化、品牌化畜牧業(yè)。發(fā)展高質(zhì)量畜牧業(yè)，雖然要求比較高，但是經(jīng)科研部門多年探索研究、可供推廣的實用技術(shù)是現(xiàn)成的，各地都有一些可資借鑒的先進(jìn)典型。只要領(lǐng)導(dǎo)真正重視，思路措施扎實有效，堅持不懈持續(xù)推進(jìn)，高質(zhì)量畜牧業(yè)并不是高不可攀。建設(shè)現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，一是機(jī)遇難得，絕不可錯過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略千載難逢的機(jī)遇；二是事在人為，實施牧民素質(zhì)工程，在草場上、畜圈里手把手推廣實用技術(shù)；三是高點切入，實行精準(zhǔn)草畜平衡，以精細(xì)監(jiān)測保證精準(zhǔn)平衡，以精準(zhǔn)平衡核定精確補(bǔ)獎，以精確補(bǔ)獎促進(jìn)高質(zhì)量畜牧業(yè)發(fā)展，以高質(zhì)量畜牧業(yè)確保牧民收入持續(xù)穩(wěn)定提高，逐步實現(xiàn)牧區(qū)現(xiàn)代化。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委原副秘書長、政研室主任 ）責(zé)任編輯：康偉