李清剛

摘要：[目的/意義]對(duì)塑造教育政策的利益集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管是教育政策科學(xué)制定的重要保障。[方法/過程]通過剖析以比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)和培生教育出版集團(tuán)等為代表的利益集團(tuán)利用治理的“漏洞”，塑造美國(guó)州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策中飽私囊的個(gè)案，表明政府只有成為精明管理教育政策參與主體的監(jiān)管者，教育政策的制定才可能獲得成功。[結(jié)果/結(jié)論]為了防范利益集團(tuán)的不當(dāng)影響和完善我國(guó)教育政策的制定監(jiān)管，在反思美國(guó)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，文章提出了提高公務(wù)員的治理能力、教育智庫促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)育、專門知識(shí)分子發(fā)揮監(jiān)督和建言、媒體發(fā)揮監(jiān)督作用等4個(gè)方面的建議。

關(guān)鍵詞：州共同核心標(biāo)準(zhǔn)? ? 監(jiān)管? ? 教育政策? ? 制定

在美國(guó)教育政策的制定除了受智庫的影響外，還受到以慈善機(jī)構(gòu)、大公司等為代表的利益集團(tuán)的塑造。美國(guó)學(xué)者吉倫斯與佩奇針對(duì)1981年到2002年間美國(guó)國(guó)會(huì)通過的1，779個(gè)重要法案進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)利益集團(tuán)才是塑造最終法案文本的關(guān)鍵力量[1]。隨著從管理向治理的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)私人和機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化參與，更是為富裕的個(gè)體和慈善組織等利益集團(tuán)提供干預(yù)教育政策的機(jī)會(huì)。在善治的體系中，公共部門與利益集團(tuán)彼此交換資源和相互協(xié)調(diào)，追求各自的利益和目標(biāo)也無可厚非。問題是美國(guó)過于分散決策的教育治理體系中，政府調(diào)集社會(huì)資源的不力，往往給了利益集團(tuán)侵蝕公共利益的“良機(jī)”而幾無防范。過去幾十年來，美國(guó)教育慈善者不再對(duì)直接捐錢把名字刻在建筑物上感興趣，而是進(jìn)行前所未有的慈善風(fēng)險(xiǎn)投資，把新自由主義的商業(yè)邏輯硬套在教育領(lǐng)域，進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)學(xué)的帝國(guó)侵略”，以公眾難以覺察的方式“改寫”教育政策，推動(dòng)其朝著自己偏好的方向前進(jìn)，而罔顧公眾的利益。他們不是合法的官員，對(duì)教育政策實(shí)施的后果不承擔(dān)問責(zé)責(zé)任，卻實(shí)實(shí)在在地對(duì)教育政策進(jìn)行了塑造，“壟斷了教育的話語、體系和過程”。本文以美國(guó)基礎(chǔ)教育州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的制定為例，管窺利益集團(tuán)在其中的重大影響而導(dǎo)致了教育治理的失效，為我國(guó)教育政策的制定與監(jiān)管提供借鑒。

1? 塑造美國(guó)基礎(chǔ)教育州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的幕后推手

羅切斯特大學(xué)的大衛(wèi)·赫什教授認(rèn)為，塑造美國(guó)基礎(chǔ)教育州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的幕后推手主要有兩個(gè)，一個(gè)是比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)，另外一個(gè)是培生教育出版集團(tuán)[2]。

1.1? 比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)

大衛(wèi)·赫什教授認(rèn)為在利益集團(tuán)的努力下，美國(guó)基礎(chǔ)教育新自由主義特色的政策制定從地方和州的手上移到聯(lián)邦、國(guó)家甚至國(guó)際水平上。其中比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)與培生教育出版集團(tuán)是利益集團(tuán)的兩個(gè)突出代表。前者是世界上最大的慈善組織;后者則是世界上最大的教育出版集團(tuán)。隨著政府的科層管理向異階管理的轉(zhuǎn)變，慈善組織和教育公司更容易通過與政府合作項(xiàng)目謀取利益。二者都堅(jiān)定地認(rèn)為利用完全放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和私有化可以產(chǎn)生社會(huì)所期望的高質(zhì)量教育。他們倡導(dǎo)的改革不是建立在堅(jiān)實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)上，而是基于對(duì)市場(chǎng)無條件信任的類似宗教信仰的基礎(chǔ)上，改革的結(jié)果具有或然率（有效與否各半）。大衛(wèi)·赫什批評(píng)比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)企圖注重測(cè)試技術(shù)和精英化的教育決策，卻邊緣化教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和其他社區(qū)成員的做法，不可能取得期望的教育改進(jìn)。

令人詫異的是人們很少聽到對(duì)比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)批評(píng)的聲音。大衛(wèi)·赫什認(rèn)為主要有兩個(gè)原因。一個(gè)是早期該基金會(huì)主要聚焦小型學(xué)校和培訓(xùn)教師方面，在教育領(lǐng)域影響有限且不為外界所知。另一個(gè)是人們主觀上希望借助蓋茨的財(cái)富推動(dòng)教育進(jìn)步。但是當(dāng)該基金會(huì)停止小型學(xué)校和培訓(xùn)教師項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而把州共同核心標(biāo)準(zhǔn)作為主要倡議時(shí)，其政治和教育的理念才被人所了解。該基金會(huì)至此開始對(duì)美國(guó)教育政策和實(shí)踐產(chǎn)生重大的影響。這里簡(jiǎn)要回顧一下比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金教育理念轉(zhuǎn)變的過程。2001年美國(guó)國(guó)會(huì)為了回應(yīng)科羅拉多州的科倫拜恩槍擊案撥款4，800萬美金，用來在大型高中創(chuàng)建小型學(xué)校共同體，目的在于通過使教師更好地了解學(xué)生，使得學(xué)校更安全。隨后國(guó)會(huì)又對(duì)這個(gè)項(xiàng)目撥付了1.25億美金，比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)對(duì)此捐贈(zèng)15億美金。此舉標(biāo)志著比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)開始深度介入美國(guó)的基礎(chǔ)教育政策制定。由于該基金會(huì)堅(jiān)持市場(chǎng)原教旨主義理念，認(rèn)為教師是被管理對(duì)象而非咨詢的對(duì)象，拒絕教師進(jìn)入管理公立學(xué)校的董事會(huì)，認(rèn)為如果這樣做“無異于讓工人管理工廠”。在遭到教師工會(huì)的強(qiáng)力抵抗后，比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)不再支持創(chuàng)建小型學(xué)校共同體項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而聲稱要關(guān)閉一千所學(xué)校，并開始創(chuàng)建新的特許學(xué)校或者公司化學(xué)校。例如在芝加哥，該基金會(huì)支持關(guān)閉了100所公立學(xué)校，把這些學(xué)校中的2/3轉(zhuǎn)制為特許學(xué)?；蛘吖究刂频膶W(xué)校重新開門。該基金會(huì)為芝加哥的學(xué)校改革捐贈(zèng)了1億美金。2009年比爾·蓋茨在其基金會(huì)年度報(bào)告里承認(rèn)9年來該基金會(huì)在創(chuàng)建新學(xué)校方面捐助超過20億美金，但也承認(rèn)很多被捐助的學(xué)校卻沒能改進(jìn)學(xué)生的成績(jī)。反思之后，比爾·蓋茨認(rèn)為問題在于教師和學(xué)校身上，學(xué)生學(xué)習(xí)好在于有好教師，成績(jī)可以告訴老師如何改進(jìn)學(xué)生成績(jī)，因此教師應(yīng)該幾乎完全對(duì)學(xué)生成績(jī)負(fù)責(zé)。學(xué)生成績(jī)的差異在于學(xué)校提供的資源差異。他顯然沒有看到藏在成績(jī)之后的不平等社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)此影響更大。而州共同核心標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)意就是強(qiáng)調(diào)對(duì)教師和學(xué)校的問責(zé)。因此2008年比爾·蓋茨全力支持州共同核心標(biāo)準(zhǔn)并把它視為個(gè)人項(xiàng)目和教育理念同盟，并為其提供了2000萬到幾十億美金的資助?？梢哉f沒有比爾·蓋茨的支持就不可能有州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的存在。州共同核心標(biāo)準(zhǔn)目前有4個(gè)組織為其負(fù)責(zé)，分別是全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)、州共同標(biāo)準(zhǔn)組織、成就組織和學(xué)生成績(jī)伙伴組織等。這4家組織花費(fèi)了比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)14，790萬美金。比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)也給了一些主要教育機(jī)構(gòu)數(shù)百萬美金的資助，比如全國(guó)教育協(xié)會(huì)（400萬）、美國(guó)教師聯(lián)盟（540萬）、出版《教育周刊》的教育信托基金會(huì)（200萬）。比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)對(duì)州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的執(zhí)行有重要影響的大學(xué)資助了高達(dá)1，760萬美金。比如哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、加州大學(xué)洛杉磯分校、斯坦福大學(xué)及華盛頓大學(xué)等15所世界一流大學(xué)。比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)還資助紐約州教育行政部門，執(zhí)行州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策。同時(shí)資助一個(gè)叫高成就紐約的幾乎完全由商業(yè)組織組成的非營(yíng)利組織聯(lián)盟，推動(dòng)州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策在紐約州的落地。

比爾·蓋茨不僅對(duì)紐約州教育政策有重大影響，而且他也有全國(guó)性的影響力。比如他受美國(guó)參議院邀請(qǐng)做晚餐演講，甚至參與了聯(lián)邦教育部高級(jí)官員的任命活動(dòng)。蓋茨與奧巴馬政府的聯(lián)邦教育部的關(guān)鍵職位存在利益輸送，共同致力于教育私有化和公司化改革。它們之間的聯(lián)系人主要是兩個(gè)，一個(gè)是聯(lián)邦教育部常務(wù)副部長(zhǎng)吉姆·謝爾頓，另外一個(gè)是聯(lián)邦教育部副部長(zhǎng)泰德·米切爾。這兩位都和蓋茨基金會(huì)資助的新學(xué)校創(chuàng)業(yè)基金會(huì)（主要投資特許學(xué)校）關(guān)系密切，泰德·米切爾還是新學(xué)校創(chuàng)業(yè)基金會(huì)的首席執(zhí)行官，過去5年間他領(lǐng)取了73，5000美元的薪水。泰德·米切爾除與培生教育出版集團(tuán)聯(lián)系密切外，還在超過12個(gè)推進(jìn)學(xué)校私有化的董事會(huì)任職。

比爾·蓋茨在慈善面紗下承認(rèn)他感興趣的是創(chuàng)建能夠?yàn)橥顿Y者帶來利潤(rùn)的項(xiàng)目，他坦承不知道他所鼓動(dòng)的這些教育改革是否會(huì)真正有效，也沒有考慮這是否從根本上排除了其他更有力地解決這些教育問題的舉措。比爾·蓋茨利用他的財(cái)富資助公司化的教育改革，聚焦在州共同核心標(biāo)準(zhǔn)、課程、評(píng)估和通過特許學(xué)校私有化教育。他作為寡頭利用治理漏洞，運(yùn)用巨量財(cái)富“引導(dǎo)”了州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策演進(jìn)方向。除此之外，培生教育出版集團(tuán)作為追求利潤(rùn)最大化的商業(yè)機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策實(shí)施過程中發(fā)揮了推波助瀾的作用。

1.2? 培生教育出版集團(tuán)

截至目前，培生教育出版集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱培生）是世界上最大的教育出版公司，在全球30個(gè)國(guó)家擁有辦公室。它不僅志在主導(dǎo)全球的教育改革而且也追求主導(dǎo)教育的方方面面。大衛(wèi)·赫什教授認(rèn)為培生為了追求利潤(rùn)，把教育者的專業(yè)知識(shí)殖民化、商品化，再賣回給教育機(jī)構(gòu)，從而使得教育者邊緣化。由于州共同核心標(biāo)準(zhǔn)政策的實(shí)施，在紐約的學(xué)校課程由培生制定并被賣給學(xué)校，學(xué)校則要保證學(xué)生為培生制定的測(cè)驗(yàn)做好準(zhǔn)備。如果說比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)干預(yù)基礎(chǔ)教育政策是通過資助數(shù)以千計(jì)的贊成私有化、標(biāo)準(zhǔn)化考試和州共同核心課程的組織實(shí)現(xiàn)的，那么培生主導(dǎo)美國(guó)基礎(chǔ)教育主要是通過創(chuàng)造和管理美國(guó)大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試以及出版大多數(shù)的教材實(shí)現(xiàn)的。培生在美國(guó)國(guó)內(nèi)制定和管理的標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試主要包括全國(guó)教育進(jìn)步評(píng)估、斯坦福成就測(cè)驗(yàn)、米勒類推測(cè)驗(yàn)、研究生同等學(xué)歷證書測(cè)試、大學(xué)和職業(yè)準(zhǔn)備伙伴關(guān)系評(píng)估、實(shí)習(xí)教師表現(xiàn)性評(píng)價(jià)及州教師資格考試等。培生過去5年間與紐約州簽訂的州共同核心標(biāo)準(zhǔn)的英語和數(shù)學(xué)測(cè)試合同就達(dá)到3，210萬美元。培生從與新澤西州的測(cè)試合同收到了1.08億美金，從與馬里蘭州的測(cè)試合同收到了6，000萬美金。培生在國(guó)際上與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織合作負(fù)責(zé)制定和管理國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目測(cè)試，這是很多國(guó)家參與的最知名的國(guó)際性學(xué)業(yè)評(píng)估。培生旗下大名鼎鼎的出版公司有奧多比、斯考特·福斯曼、企鵝、朗文、沃頓、哈克特、海鸚、普倫蒂斯·霍爾、阿林和培根、蘭登書屋等。培生開發(fā)的各種測(cè)試主要通過電腦和網(wǎng)絡(luò)完成，這樣與比爾·蓋茨就有了合作的基礎(chǔ)。2014年2月比爾·蓋茨發(fā)出通告，微軟和培生聯(lián)手在微軟開發(fā)的個(gè)人移動(dòng)平板電腦上投送“州共同核心標(biāo)準(zhǔn)的課堂資料”。顯然微軟和擁有微軟股票的人從中獲利頗多，而比爾·蓋茨擁有微軟140億美元的股票。像培生這種大型企業(yè)的擴(kuò)張已經(jīng)影響到美國(guó)的國(guó)家教育政策走向，盡管也有反對(duì)聲音和涉及小規(guī)模訴訟，但其影響力“仍然有增無減”，培生也改變了一些宣傳策略，強(qiáng)調(diào)所謂的社會(huì)責(zé)任，并對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，然而在其本質(zhì)上仍是“對(duì)其股東真正負(fù)責(zé)”[3]。

2? 透過治理的“漏洞”夾帶私貨

西方經(jīng)典政治學(xué)教材反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府的核心職能——政策制定不能外包和讓渡[4]。因?yàn)檎呔哂行姓ㄒ?guī)的性質(zhì)，必須由政府來行使，那么比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)和培生教育出版集團(tuán)等為代表的利益集團(tuán)何以能夠?qū)γ绹?guó)基礎(chǔ)教育政策的制定施加關(guān)鍵影響？本文認(rèn)為主要在于治理存在漏洞。所謂治理，在著名的治理理論研究專家羅斯看來就是一種新的管理過程，或是對(duì)既有規(guī)則的變更，或是指管理社會(huì)的新方式。其內(nèi)涵包括：第一，組織間相互依賴。治理包括了非政府行為體，公共、私人和志愿部門之間的邊界變得不確定和模糊。第二，網(wǎng)絡(luò)成員間的互動(dòng)。這種互動(dòng)由基于相互信任的網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商并同意的博弈規(guī)則所控制。第三，網(wǎng)絡(luò)具有一定程度的自主權(quán)。網(wǎng)絡(luò)參與者在依法依規(guī)的前提下可以相對(duì)自主地利用各自資源參與治理事務(wù)。第四，政府是管控網(wǎng)絡(luò)的重要力量。政府在治理中具有“首席”地位，能間接地、不完全地管控網(wǎng)絡(luò)[5]。換言之，政府由管理走向治理，目的是通過私人行動(dòng)者來彌補(bǔ)政府統(tǒng)治的缺陷，利用私立部門的資源推進(jìn)教育公共事業(yè)發(fā)展，預(yù)期其在治理中發(fā)揮知識(shí)、信息、專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力等方面的優(yōu)勢(shì)，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其實(shí)這對(duì)政府能力提出了更高要求，要精明地選擇合作伙伴和在行動(dòng)中有效地監(jiān)管合作伙伴。不可諱言，由于治理理論還不夠成熟，研究者們目前主要強(qiáng)調(diào)治理主體的多元和伙伴關(guān)系，過于注重治理過程的協(xié)調(diào)、信任、自主和權(quán)力分享，但模糊了公共責(zé)任與私人責(zé)任界限，出現(xiàn)私人部門政府化傾向，有意或無意地忽略了私人行動(dòng)者可能用私人目標(biāo)置換公共目標(biāo)，從而危害公共利益的防范。實(shí)踐中也由于政府監(jiān)管不力，讓私人行動(dòng)者有機(jī)可乘，濫用公共利益。正因如此，比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)和培生等利益集團(tuán)才能夠深度干預(yù)州共同核心標(biāo)準(zhǔn)，使得嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的教育政策這一公器成為利益集團(tuán)牟利的工具。這一事件使得理論界必須重新審視治理理論，必須補(bǔ)上政府監(jiān)管的短板。說到底，政府在治理中的作用不是弱化或退出，政府仍是“唯一可單方面施加意志的主導(dǎo)行為者”[6]。提高教育治理能力不是要排斥多元主體協(xié)同，而是首先要提高政府的教育監(jiān)管能力，加強(qiáng)多方監(jiān)管?？梢哉f沒有協(xié)同監(jiān)管能力的提升，就沒有教育治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

不可諱言，在市場(chǎng)化、全球化沖擊下教育喪失了以往的確定性根基，但切記不可病急亂投醫(yī)，對(duì)于披著各種慈善外衣的商業(yè)機(jī)構(gòu)或者非營(yíng)利組織推動(dòng)的教育改革要能深刻洞察其短板和提防其“夾帶私貨”。這些組織往往不是從教育本身的目的出發(fā)，旨在提高教育質(zhì)量，而是企圖為教育套用商業(yè)邏輯，使其成為推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展與演化的工具，成為新自由主義的維護(hù)者和建構(gòu)者，并在此過程中為自己或明或暗地謀取利益。從上述個(gè)案獲得的啟示是針對(duì)治理失靈需要有效政府加強(qiáng)多方監(jiān)管，包括政府監(jiān)管、智庫監(jiān)管、媒體監(jiān)管和專業(yè)人士監(jiān)管的多方協(xié)同監(jiān)管，同時(shí)積極開展政策辯論，而不是更多地倚重內(nèi)參和“伙伴”，沒有人可以保證撰寫內(nèi)參報(bào)告的專家完全基于公益目的，其報(bào)告一定是排除了利益集團(tuán)的誘惑的結(jié)果。沒有人可以保證參與治理的“伙伴”完全是基于公益最大化的目的。參與政策制定的利益集團(tuán)往往為了渴望為權(quán)力服務(wù)而濫用思想或者利用思想牟利。因此任何參與治理的伙伴提出的教育思想必須接受辯論和“批判”，政府不能不加驗(yàn)證地就轉(zhuǎn)化為廣為施行的決策。政府在欣賞其觀點(diǎn)時(shí)也要保持足夠的謹(jǐn)慎，“治大國(guó)若烹小鮮”，把握火候，即使采納也要反復(fù)地試點(diǎn)、檢驗(yàn)和修正。政府時(shí)刻謹(jǐn)記決策失誤就是公信力的惡意透支和侵蝕公共利益的災(zāi)難。只有通過政策辯論，才能促進(jìn)教育政策的思想流通和凈化，盡管有時(shí)辯論不免被利益集團(tuán)借用來推進(jìn)有利于他們的議程，但隨著參與政策制定主體各方辯論的持續(xù)博弈，最終會(huì)使得偽造虛假證據(jù)以謀求私利一方的政策觀點(diǎn)在廣泛的辯論中被公眾識(shí)破，從而不得不妥協(xié)和修正。

3? 監(jiān)管利益集團(tuán)對(duì)教育政策制定的影響

教育治理依賴多元主體參與，教育政策的制定也需要多元主體貢獻(xiàn)智慧和達(dá)成共識(shí)，因此政府與不同合作伙伴或組織結(jié)成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。由于受信息不對(duì)稱、有限理性和情境理性的限制，監(jiān)管也不可能完全偵察和阻止所有參與者的“夾帶私貨”現(xiàn)象。只能追求基本滿意，監(jiān)管設(shè)計(jì)的底線是防范利益集團(tuán)的“俘虜”，保障教育政策制定的最終決定權(quán)保留在政府手中，絕不能失守和讓渡。

3.1? 提高公務(wù)員的治理能力

教育治理過程不同于統(tǒng)治過程，它是一個(gè)開放的、多方參與的平臺(tái)[7]。所謂教育治理體系就是以公共部門提供的教育服務(wù)為中心，個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)（非營(yíng)利組織）參與供給，相互補(bǔ)充、相互競(jìng)爭(zhēng)，形成政府領(lǐng)導(dǎo)下的網(wǎng)格狀的教育供給體系。顯然，個(gè)人或市場(chǎng)承接的只是政府轉(zhuǎn)移出來部分教育服務(wù)供給任務(wù)，僅僅是政府供給服務(wù)（劃槳）職能的讓渡，政府的掌舵（政策制定）依然不可轉(zhuǎn)移、不可分割。問題是在教育治理實(shí)踐中供給任務(wù)目標(biāo)經(jīng)常難以確定，為政府追責(zé)制造難題，非政府參與者開始就有了為供給不良績(jī)效辯護(hù)的理由。同時(shí)政府在治理的全程都要警覺“是在利用私人行動(dòng)者追求公共利益，防止其濫用公共利益”[4]。整個(gè)治理活動(dòng)中政府與其多元伙伴之間存在張力，一方面要與他們進(jìn)行市場(chǎng)式的妥協(xié)以達(dá)成治理和諧，另一方面還要嚴(yán)格落實(shí)法律所要求的公共利益。政府在治理中一旦陷入與私人行動(dòng)者的相互依賴關(guān)系中，易于形成一個(gè)聲音說話，就難以分辨一項(xiàng)政策是在私人利益還是在公共利益指導(dǎo)下達(dá)成的，就會(huì)如弗雷德里克·莫舍預(yù)言的那樣，“權(quán)力的混合或分享攪亂了政府的責(zé)任”[4]。攪亂了政府責(zé)任，作為供應(yīng)商的參與伙伴就可趁機(jī)渾水摸魚，夾帶私貨，參與掌舵，對(duì)政府教育政策方案進(jìn)行干預(yù)，使得政府出臺(tái)的政策迎合供應(yīng)商的偏好。對(duì)此必須提高公務(wù)員處理復(fù)雜治理事務(wù)的素質(zhì)和治理能力。公務(wù)員是政府職能的執(zhí)行者，其水平與效率直接決定了政府治理的水平和效率。沒有素質(zhì)更高、視野更寬、思維更新、品行更優(yōu)、善于擔(dān)當(dāng)?shù)墓珓?wù)員隊(duì)伍支撐，教育智庫提供不管多么充分的基于證據(jù)的咨詢報(bào)告，公務(wù)員也不能有讀懂這些證據(jù)和以此做出決定的能力，所謂的教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)就會(huì)淪為單純的制度與機(jī)制替換，或者保留傳統(tǒng)行政管理的延續(xù)，或者陷入被利益集團(tuán)俘虜?shù)睦Ь?。因此借鑒美英等國(guó)服務(wù)型政府考錄公務(wù)員經(jīng)驗(yàn)，健全公務(wù)員的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)成人學(xué)習(xí)的規(guī)律，綜合運(yùn)用案例教學(xué)、情景模擬、問題答辯、現(xiàn)場(chǎng)演示、調(diào)研觀摩等方法分類培訓(xùn)，注重規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新、政策、執(zhí)法等技能、程序的應(yīng)用性培訓(xùn)，使得公務(wù)員隊(duì)伍真正堅(jiān)持以顧客（公民）為導(dǎo)向，樹立公共服務(wù)意識(shí)和法律意識(shí)，提升專業(yè)化能力、創(chuàng)新能力和回應(yīng)能力，增強(qiáng)拒腐防變的免疫力，加強(qiáng)實(shí)踐操作能力，具備起草明確可行的教育服務(wù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、審計(jì)以及與私人伙伴談判的技能等，成為能夠精明管理教育政策參與主體的治理者。

3.2? 教育智庫要促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)展

教育智庫一個(gè)重要的功能就是搭建交流平臺(tái)，鼓勵(lì)對(duì)話和促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)展，經(jīng)過多輪政策協(xié)商和博弈，達(dá)成納什均衡。教育智庫的一個(gè)重要功能就是把人們召集在一起，通過舉辦交流論壇或者利用其人際網(wǎng)在公共辯論中傳達(dá)其思想和專業(yè)知識(shí)[8]。教育智庫針對(duì)要解決的問題，通過不同方式調(diào)動(dòng)公眾輿論。通過專著、期刊論文、論文集等可以發(fā)揮長(zhǎng)期動(dòng)員作用。短期調(diào)動(dòng)包括現(xiàn)身脫口秀節(jié)目，撰寫專欄文章、宴會(huì)、專題會(huì)議以及研討會(huì)等形式[9]。教育智庫通過對(duì)輿論的宣傳和調(diào)動(dòng)，目的在于促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)育，通過高質(zhì)量的證據(jù)的展示和對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的解讀，使得公眾接受教育智庫傳播的理念，明確各自的價(jià)值訴求和利益差異所在，學(xué)會(huì)理性對(duì)話和政策協(xié)商。

教育智庫必須破除“唯批示論”的迷思，為決策者服務(wù)更要為決策服務(wù)，積極推進(jìn)公共領(lǐng)域建設(shè)[10]。關(guān)注大眾影響力，為公眾參與公共領(lǐng)域的對(duì)話“鋪路架橋”，積極影響議程設(shè)置和政策協(xié)商。在議程設(shè)置階段，教育智庫爭(zhēng)取公眾對(duì)其主張和方案的廣泛動(dòng)員和支持，抓住政策窗口的觸發(fā)時(shí)機(jī)，使得其主張和方案能夠從大眾議程進(jìn)入政府議程。在政策協(xié)商中教育智庫運(yùn)用沖突解決的方法和技術(shù)，幫助不同群體縮小分歧、避免路徑鎖定，凝聚共識(shí)。教育政策調(diào)整與制定涉及利益重新分配，不同群體對(duì)利益的爭(zhēng)奪日趨激烈。如果沒有教育智庫的引導(dǎo)，不擇手段的競(jìng)爭(zhēng)，往往演化成對(duì)教育公共利益的瘋狂掠奪。如果教育智庫被排除在公共對(duì)話與博弈之外，就會(huì)有一批如媒體記者、意見領(lǐng)袖、慈善組織、利益集團(tuán)等來控制公共輿論，操縱教育決策。而教育政策的制定必須在審慎的試錯(cuò)過程中摸索前行方向，階層分化帶來的不同價(jià)值與立場(chǎng)需要在公共領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)與平衡。通過教育智庫引導(dǎo)公眾進(jìn)行議程設(shè)置和政策協(xié)商，實(shí)現(xiàn)智庫研究與決策部門的協(xié)同。教育改革才可能在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)持有最大限度的彈性，才有可能使教育自適應(yīng)系統(tǒng)獲取最大的自適應(yīng)能力。

3.3? 專門知識(shí)分子發(fā)揮監(jiān)督和建言作用

知識(shí)分子是社會(huì)良序和善治的守望者、批判者和建設(shè)者，是預(yù)防教育治理失效和彌補(bǔ)教育制度缺陷的一道重要的防火墻。?？掳阎R(shí)分子分為普遍的知識(shí)分子和專門的知識(shí)分子兩類。前者代言普遍的全人類利益，后者出于責(zé)任感思考某一專業(yè)問題。不管哪一類知識(shí)分子，在薩義德看來都要成為“向權(quán)勢(shì)說真話的人”[11]。隨著社會(huì)治理的現(xiàn)代化，社會(huì)分工同步深化，公共知識(shí)分子也需要進(jìn)一步分工，以回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性及不確定性問題解決的需求。隔行如隔山，比如研究社會(huì)學(xué)的不一定熟知教育學(xué)，研究法學(xué)的不一定精通歷史學(xué)等。專門知識(shí)分子不是居于象牙塔內(nèi)不問世事的學(xué)者，而是特指活動(dòng)在教育領(lǐng)域的，擁有憂國(guó)憂民的情懷，從維護(hù)和關(guān)懷公共利益出發(fā)，超越學(xué)術(shù)門戶之見，基于扎實(shí)的證據(jù)，對(duì)教育治理中涉及專業(yè)領(lǐng)域的重大問題既能針砭時(shí)弊，又能提出建設(shè)性的行動(dòng)建議或解決方案，以推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的學(xué)者，是立足中國(guó)大地進(jìn)行精神生產(chǎn)的教育學(xué)術(shù)專家，是教育領(lǐng)域公平公正的監(jiān)護(hù)人和“吹哨人”。

正如許紀(jì)霖指出的那樣，這類知識(shí)分子要能從“面向?qū)W院，背對(duì)公眾”的封閉狀態(tài)中跳出來，重拾公共關(guān)懷，用專業(yè)知識(shí)參與公共討論和議程設(shè)置[12]。專門知識(shí)分子要自覺肩負(fù)起當(dāng)代的歷史使命，即培養(yǎng)公民的教育公共精神和公共理性，進(jìn)而推動(dòng)教育公共領(lǐng)域的發(fā)展[13]。為完成此使命，專門知識(shí)分子必須有效利用新興媒體，參與教育政策制定的對(duì)話、博弈，引導(dǎo)更多的公眾參與教育改革[14]。戴安·拉維奇就是這樣一個(gè)典型的案例，她在批判美國(guó)基礎(chǔ)教育州共同核心標(biāo)準(zhǔn)等市場(chǎng)化私有化的政策中通過出版著作、開設(shè)博客和網(wǎng)絡(luò)論戰(zhàn)等途徑，不斷揭示背后推手，影響政策議程，構(gòu)建一個(gè)龐大的教育公共領(lǐng)域，引領(lǐng)更多的公眾參與教育改革[15]。

為了充分發(fā)揮專門知識(shí)分子的監(jiān)督和建言作用，政府和社會(huì)對(duì)他們提出的試錯(cuò)式探索性教育方案或建議，即使存在一些偏差也要包容，做到不抓辮子、不扣帽子、不打棍子。專門知識(shí)分子也要警惕市場(chǎng)化的侵蝕，嚴(yán)格自律，“知識(shí)分子不能向經(jīng)濟(jì)利益低頭”[16]，不能為媚俗喪失批判鋒芒，不能為炒作而自我包裝，不能為私利出賣公共良知，不能出于理性自負(fù)而固步自封，更不能被利益集團(tuán)綁架而損害信用資本。

3.4? 媒體要發(fā)揮監(jiān)督作用

陽光是最好的防腐劑。理論上來說媒體通過曝光，針砭時(shí)弊，激濁揚(yáng)清，像智庫一樣是社會(huì)公平公正的守護(hù)者。特別是具有即時(shí)交互、無限兼容特點(diǎn)的新媒體對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的負(fù)面報(bào)道，常給其帶來公關(guān)危機(jī)和信用危機(jī)。一般情況下，媒體監(jiān)督能夠顯著降低被監(jiān)督對(duì)象違規(guī)的頻率，起到外部治理的作用。在正常的社會(huì)治理模式里，每一種教育政策法規(guī)的制定、發(fā)展和完善，在大眾議程階段需要反復(fù)的討論、對(duì)話和博弈，教育智庫和媒體攜手通過構(gòu)建公共領(lǐng)域參與其中，才能為政府議程階段政策的最終決策提供充足的證據(jù)和輿論支持，從而廣泛形成納什均衡，最大程度地保證政策法規(guī)可行性和有效性。州共同核心標(biāo)準(zhǔn)制定表面來看也是如此，問題是既然接受了媒體的監(jiān)督，那么為何利益集團(tuán)最終塑造了其偏好的政策文本呢？答案是美國(guó)教育界最具影響力的教育專業(yè)傳媒當(dāng)屬《教育周刊》，而這家期刊的老板就是培生教育出版集團(tuán)，其“自我監(jiān)督”的結(jié)果不言自明。其實(shí)在美國(guó)很多媒體經(jīng)常為向其提供捐贈(zèng)的“假智庫”撐腰，提供免費(fèi)的插播廣告和所謂的專家專欄。通過提供虛假的報(bào)道和遮蔽真實(shí)的聲音來誤導(dǎo)其受眾[17]。2017年在英語世界“假新聞”（fake news）一詞使用頻率增加了365%，在《科林斯英語詞典》的“年度詞語候選榜”上躍居首位[18]。

相比之下，我國(guó)的各類教育媒體（不含自媒體）主要是黨和人民的尖兵喉舌，主要宣傳黨的教育路線、方針和政策，禮贊教育創(chuàng)新，鞭笞教育腐敗，對(duì)教育政策制定的全程主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督教育政策的參與者以合法手段推進(jìn)公共利益的最大化。我們的媒體不為任何私人或集團(tuán)所有，遵循用事實(shí)說話的基本原則。這是我們媒體的公平公正立場(chǎng)的制度基礎(chǔ)。但這并不能避免在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊和利益集團(tuán)的誘惑下出現(xiàn)“明星取代模范，美女?dāng)D走學(xué)者，緋聞頂替事實(shí)，娛樂覆蓋文化”的不良傳播圖景?！按蜩F還需自身硬”，媒體要履行輿論監(jiān)督的外部治理功能，還必須建立健全媒體從事監(jiān)督的保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。政府要培育多樣的媒體競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，促使其實(shí)事求是地從不同角度監(jiān)督報(bào)道，凸顯差異化。媒體主管部門設(shè)定媒體從業(yè)人員的門檻，大力培養(yǎng)具有敏銳洞察力和科學(xué)精神的全媒體人才，使得探尋真相、客觀、真實(shí)和公正成為媒體信仰的最高準(zhǔn)則。媒體也要積極拓展廣告來源，使得廣告經(jīng)費(fèi)來源多元化、常態(tài)化，保證自己能夠擺脫對(duì)某一廣告商的資金依賴，從而更能堅(jiān)守平衡公正立場(chǎng)，為揭露事實(shí)真相，真正做到不為金錢誘惑而動(dòng)心，以此保障媒體的權(quán)威性、公信力和影響力。

綜上所述，以州共同核心標(biāo)準(zhǔn)制定為代表的美國(guó)基礎(chǔ)教育政策的私有化、市場(chǎng)化取向的改革，沒有一致的證據(jù)表明其提高了教育質(zhì)量，反而成了利益集團(tuán)在治理中塑造教育政策，侵害公共利益，中飽私囊的途徑。美國(guó)基礎(chǔ)教育治理存在的問題也給我們敲響了警鐘。進(jìn)入新時(shí)代，我們重新界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，在教育領(lǐng)域開始推進(jìn)教育供給側(cè)改革，尤其大力規(guī)范民辦教育的供給，加強(qiáng)黨對(duì)教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)和根本標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持發(fā)揮公共部門供給教育的主渠道作用。從管理走向治理是時(shí)代潮流，關(guān)鍵是政府在治理中切實(shí)履行掌舵和監(jiān)管公共利益的責(zé)任，公立教育供給者和民辦教育供給者肩負(fù)劃槳任務(wù)，二者相互競(jìng)爭(zhēng)、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的局面正在深化。通過提高公務(wù)員的治理能力、教育智庫促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)展、專門知識(shí)分子發(fā)揮監(jiān)督和建言、媒體發(fā)揮監(jiān)督作用等4個(gè)方面的努力，能夠較好地預(yù)防利益集團(tuán)對(duì)教育公共利益的侵蝕，我們的教育政策制定能力、教育治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平將不斷提高。

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