李任斯茹

摘 要：近年來突發(fā)公共事件頻發(fā)，處理過程面臨復雜態(tài)勢，政府及時準確全面地進行信息公開可以防止事件惡化，進一步有效開展突發(fā)公共事件處理工作。本文以協(xié)同理論為研究視角，闡述了將該理論引入政府信息公開共建共享的可行性和必要性，期望為政府面對突發(fā)公共事件時突破組織壁壘及時獲取有效信息進行信息公開提供思路。

關鍵詞：協(xié)同理論;突發(fā)公共事件;政府信息公開;共建共享

中圖分類號：F27 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.18.020

突發(fā)公共事件被界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件;主要分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類?！被谕话l(fā)公共事件關聯性、非常規(guī)性等特征，公眾對其相關信息的獲取具有迫切需求。突發(fā)公共事件背景下政府信息公開是一種應急行為，是對在較短時間內災害要素突破臨界值造成輿論危機的規(guī)避，是政府應對突發(fā)公共事件的重要組成部分。不同階段進行相應的信息公開有助于提高突發(fā)事件處理的效率及緩解公眾因突發(fā)事件發(fā)生而產生的緊張情緒。近年來突發(fā)公共事件頻發(fā)，政府作為最集中和最權威的信息源，公眾對其在信息公開方面的作為具有收益期望。然而，從實際應對的狀態(tài)來看，政府在急于“滅火”的時候容易忽略能夠發(fā)揮事半功倍效果的信息公開環(huán)節(jié)。突發(fā)公共事件政府信息公開工作仍然處于積極探索階段，信息散亂紛雜、重復多源，標準不一等問題已經成為政府信息公開的阻礙因素。本文基于協(xié)同理論視角提出突發(fā)公共事件中政府信息公開的共建與共享，嘗試為政府信息開放過程中各方利益主體獲取有效信息、管理優(yōu)化信息提供理論依據，助力于政務服務的有效改進。

1 理論圖景：政府信息公開引入協(xié)同理論的必要性

德國科學家赫爾曼·哈肯提出協(xié)同理論，認為“一個系統(tǒng)利用自身分支要素的協(xié)調作用形成一個創(chuàng)新性總體與外界進行能量和物質交換。在這一過程中并非系統(tǒng)內部子要素的單純累加，而是各子要素內聚耦合、相互協(xié)調，達到時空的有序結構，從而產生協(xié)同效應，避免交換過程中的失衡風險?！蹦壳皡f(xié)同理論已應用于多學科領域，如經濟學中的經濟事態(tài)發(fā)展問題;社會學中的社會變革等問題;公共管理領域中政府權力分散等問題。該理論同樣在信息科學領域發(fā)揮重要作用，幫助無序分散的信息通過自組織成為配合支持、依存協(xié)調的循環(huán)系統(tǒng)。

政府信息公開是一個涉及多元主體的復雜的信息開放過程，同時基于政府其自身角色的多重性，部門職能劃分的模糊性及交叉性，其信息公開過程中必然涉及信息產生主體、管理主體、使用主體等多方利益博弈，公開的效果及效率隨之動態(tài)變化。協(xié)同理論所提出的用系統(tǒng)觀點去處理復雜系統(tǒng)的方法和概念同樣適用于協(xié)調政府信息開放共建共享中多方主體之間關系的合作。重點關注多元化主體通過資源的協(xié)同整合實現資源質量最高化和價值利用最大化。針對我國公共突發(fā)事件政府信息公開過程存在的現實問題，將協(xié)同理論引入公共突發(fā)事件政府信息開放共建共享建設中，實則明確了多元主體前提下如何在對信息開放進行有效管理的基礎上既滿足用戶的信息需求又實現信息效用的最大化方法途徑。

2 規(guī)范體系：我國突發(fā)公共事件政府信息公開的建制歷程

新中國成立至2003年，我國政府對公共突發(fā)事件信息公開一直以保密為主，采納“先解決，后公開，最終只公開結果”的方式，隨著我國政治體制改革力度的增加，社會主義民主進程的推進，政府對信息公開重要性及必要性認識逐漸加強。2003年“非典事件”爆發(fā)，我國政府信息公開一改傳統(tǒng)“秘而不宣”的態(tài)度，開始積極及時的公開有關病毒的一手信息，同時實施突發(fā)事件治理政府公開不力問責制?？梢哉f“非典事件”成了我國公共突發(fā)事件政府信息公開的轉折點，推進了相關立法的進程。自此之后，地方政府信息公開法制化建設拉開帷幕，廣州、上海、北京等地方政府率先頒布實施相關規(guī)定、辦法。2004年8月《改進和加強國內突發(fā)事件新聞報道工作的若干規(guī)定》下發(fā)，雖然該規(guī)定將新聞媒體作為信息公開的主體，且尚未改變原有的政府信息公開模式，但是對新聞媒體、網絡媒介的關注及對突發(fā)事件報道原則的規(guī)定可以說是突發(fā)公共事件政府信息公開要求的提升。2005年3月《關于進一步推行政務公開的意見》發(fā)布，規(guī)范了政府信息公開的程序和制度。2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》實施，該法律提出由國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。各級各類信息系統(tǒng)要實現互聯互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》首次明確了各級政府是信息公開的法定主體，媒體則是政府信息公開的主要渠道，將“公開為原則，不公開為例外”作為我國政府信息公開的基本準則，以法律形式確定了我國政府信息公開制度。2015年《“互聯網+”行動指導意見》通過，加大了互聯網、移動互聯網應用平臺等在信息公開渠道的使用比重和影響力度。2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》進行修訂并于同年5月施行，此次修訂對舊條例在近十年實施過程中發(fā)現的問題進行了調整和解決，進一步明確了信息公開的邊界，擴大了公開范圍，優(yōu)化了公開程序，加大了監(jiān)督保障力度。

3 現實阻梗：影響我國突發(fā)公共事件政府信息公開的“玻璃門”

3.1 聯動信息公開體系缺失

新媒體時代，信息傳播由傳統(tǒng)的單方被動輸入變成多主體選擇性輸入，信息環(huán)境由封閉轉為開放，每個人都成為信息的制造者、傳播者和信息環(huán)境的構建者。新科技革命的去中心化和大眾化使得媒體及信息科技有被負面使用的趨勢，政府在突發(fā)公共事件信息公開時面對“后真相時代”的挑戰(zhàn)，應對主體未完全發(fā)揮新媒體對相關信息的正面公開作用，政府與媒體的互動關系也常處于被動地位。無論是政府內部機構間對信息的協(xié)同處理還是政府與媒體間對信息的公開過程均表現出面對突發(fā)公共事件時，政府信息公開缺乏聯動的公開體系，單兵作戰(zhàn)，多源頭無規(guī)劃處理信息的問題明顯。

3.2 信息及政府管理安全缺失

當今時代，4G技術普及5G技術登場。新一代信息通信技術將持續(xù)演進和變革，社會智能化程度將進一步提升?，F代技術的迅猛發(fā)展不僅帶來的是突發(fā)公共事件信息公開時的信息及技術支持，同樣帶來的是信息安全及政府管理隱患。4G時代政府信息開放過程中就已經存在隱私泄露等風險。以2020年新冠肺炎疫情為例，后疫情時代，政府對零散爆發(fā)的確診病例進行流調，其本意為更好地控制疫情，對可能存在的接觸者進行警示。然而隨著確診病例基本信息的公布，更多個人隱私被扒，相關信息通過網民的二次加工和集成，公民個人信息全暴露，進而造成社會部分公眾對信息認知與利用的混亂，惡意曲解信息含義，甚至產生危害社會安全的現象。同時，信息傳播環(huán)境的復雜和主體的多元使得沒有經過核實審查的信息被隨意轉發(fā)傳播，進而衍生出次生輿情危機，造成社會的不穩(wěn)定和恐慌，對政府管理安全造成威脅。

3.3 專門立法缺失

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《防震減災法》等法律從不同角度對我國突發(fā)公共事件中的政府信息公開問題進行了規(guī)定，但存在內容的交叉與重合，在遇到具體的突發(fā)事件時可能會存在法律沖突，不利于法律的統(tǒng)一，最終影響立法的適用效果。《政府信息公開條例》可以視為指導政府信息公開的綱領性文件，在一定程度上是突發(fā)公共事件中政府信息公開的主要法律依據，但作為行政法規(guī)，其規(guī)制效力低于《突發(fā)事件應對法》?，F行法律法規(guī)雖然多角度對突發(fā)公共事件政府信息公開進行了一些具體條款規(guī)定，但仍在實踐檢視過程中表現出不足：一是主體規(guī)定不一;二是內容寬泛模糊;三是問責手段缺失。總的來說，專門立法及相應法律體系的缺失影響了突發(fā)公共事件政府信息公開工作的開展。

4 提升路徑：協(xié)同合作推動政府信息公開有效性實現

突發(fā)公共事件情境下，協(xié)同合作打好信息公開與政府管理的組合拳，將有效信息及時反饋于大眾，盡量滿足公眾信息需求，刺激社會治理和依法行政內在潛力。

4.1 建立協(xié)同傳播模式

我國政府信息公開表現出的“各自為政”現象，一方面增加了政府的行政資本;另一方面帶來的是信息冗余或缺失問題。因此選取協(xié)調機關，建立協(xié)同管理模式，統(tǒng)籌部署，在協(xié)調的基礎上制定統(tǒng)一的公開政策和制度，建立統(tǒng)一的工作標準，合理配置資源。堅持“一個窗口”發(fā)布信息原則，協(xié)同組織，重點突出，同部署、同推進、同落實，及時發(fā)布重要信息。行政機關之間建立橫向、縱向的信息共享系統(tǒng)，將獲取整理的信息交由主流媒體（包括中央和地方媒體）公開，強調主流媒體對信息公開的全面引導。在突發(fā)公共事件政府信息公開過程中，主流媒體扮演政府信息的對外發(fā)布者，以傳媒地位的權威性和可靠性以及和行政機關的良好銜接為要件搶占輿論高地。此外，動員社會媒體理性參與信息公開。充分發(fā)揮各類媒體的“喉舌”作用，利用各部門和社會媒體現有資源和新技術，重點加強突發(fā)公共事件影響人群和影響區(qū)域的多媒體信息直報和交流平臺建設，提升突發(fā)公共事件信息協(xié)同發(fā)布能力。

4.2 建立協(xié)同信息安全防護體系和動態(tài)治理模式

人工智能技術、虛擬化技術等在提升大眾信息獲取及使用的體驗感及滿意度的同時，對用戶隱私及信息安全的要求也進一步提高，有力的技術支持是政府信息公開時保證信息安全、穩(wěn)定政府管理的關鍵，構建安全的信息防護體系、進行動態(tài)信息管理是重點所在。政府在信息采集、組織、處理與發(fā)布過程中，加強必備的安全防范技術，在發(fā)現安全漏洞時能夠及時識別并應對，分級分類管理各類突發(fā)公共事件信息，分區(qū)域、分部門建立管理清單，區(qū)分可公開信息與敏感信息邊界。在存儲和發(fā)布過程中，注重信息發(fā)布平臺的完善和個人隱私風險的規(guī)避;從司法層面保護個人隱私權益，平衡信息公開時可能涉及的各方利益，審慎監(jiān)管，切實保障信息安全，最大限度地避免因信息公開不及時、不全面所帶來的社會安全問題及政府管理問題。

4.3 完備法律規(guī)范體系提供協(xié)同支持

突發(fā)公共事件政府信息公開有效性的提升依賴于法律體系的完整明確規(guī)范化。只有完善的法律規(guī)范體系才能讓信息公開有法可依。鑒于上文中分析的已有的法律問題，具體詳細化、體系完整化我國已有的法律條款是首先需要解決的。要準確梳理已有法律法規(guī)在突發(fā)公共事件政府信息公開時出現的沖突，對矛盾進行修訂與調整，對總領性法律法規(guī)予以闡明，明確沖突發(fā)生時能夠第一時間從立法上統(tǒng)一公開主體，確定其主體義務，實現權責一致，避免多方發(fā)聲造成的混亂無序。面對突發(fā)公共事件時堅持主動公開為主，信息發(fā)布義務主體協(xié)同多方及時匯總整理相關信息對外發(fā)布。重視細化公開內容，從法律角度分類制定公開目錄，分階段有重點的進行公布，以保證突發(fā)公共事件信息公布的有效性。適時出臺更高位階的法律，提升立法層級，以高位法為主干，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為補充，協(xié)同配合多角度對突發(fā)公共事件信息公開進行法律支持。

參考文獻

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