吳峰 李璐

摘 要：隨著“走出去”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，我國民營企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快。在新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護(hù)主義抬頭的背景下，民營企業(yè)“走出去”面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化等海外風(fēng)險不斷加劇。地方政府在推動民營企業(yè)“走出去”的同時，應(yīng)通過設(shè)立專門的海外投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，打造事前事中事后一體化監(jiān)管和服務(wù)機(jī)制，并充分發(fā)揮政府、商會（行業(yè)協(xié)會）、海外華僑以及企業(yè)等利益相關(guān)方的合作優(yōu)勢，激發(fā)民間非政府組織活力，豐富民營企業(yè)海外投資數(shù)據(jù)資源，提升民營企業(yè)的國際法律機(jī)制運(yùn)用能力，從而構(gòu)建系統(tǒng)的民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：民營企業(yè);海外投資;非政府組織;權(quán)益保障

隨著“一帶一路”倡議步入共建與高速發(fā)展階段，民營企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭的領(lǐng)域不斷拓展，競爭力也日益增強(qiáng)，海外投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。面對錯綜復(fù)雜的世界政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，民營企業(yè)的跨國經(jīng)營水平和海外投資風(fēng)險管控的能力也參差不齊。在全球經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，以及新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護(hù)主義抬頭的背景下，構(gòu)建一套行之有效的海外通商投資權(quán)益維護(hù)機(jī)制就顯得尤為重要。本文基于對江蘇南通的實(shí)踐考察，擬從地方政府以及企業(yè)的視角，對民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機(jī)制構(gòu)建問題進(jìn)行研究。

一、南通市海外投資概況

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，南通市在海外投資的項(xiàng)目共計(jì)723個，累計(jì)投資額約72.1億美元;累計(jì)簽訂對外承包勞務(wù)合同額170億美元，完成營業(yè)額256億美元。海外通商遍布全球120多個國家和地區(qū)，主要分布在非洲、美洲、歐洲等地?！笆濉逼陂g，南通市共新增海外投資項(xiàng)目377個，中方協(xié)議投資額近50.24億美元，項(xiàng)目主要集中在中國香港、美國、印尼和馬來西亞等國家和地區(qū)（歷年數(shù)據(jù)詳見表1）。近年來由于受到新冠疫情影響，南通市的海外投資有所放緩，2020年的中方協(xié)議投資額與2019年度同期相比下降了近50%。但即便如此，2020年度南通新增海外投資仍居全省第三位。

從投資領(lǐng)域來看，南通對外投資從紡織服裝等傳統(tǒng)行業(yè)向制造業(yè)、建筑業(yè)以及商業(yè)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域拓展，而且聚焦新能源、新材料的項(xiàng)目逐漸凸顯。2020年的海外投資，就主要集中在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)以及科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)類。投資目的地也從原先以亞非地區(qū)為主開始向亞歐“一帶一路”沿線國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，如美國、印尼、馬來西亞和中國香港等。例如，夢百合家居科技股份有限公司增資3677萬美元擴(kuò)建恒康歐洲有限公司生產(chǎn)線，江蘇聯(lián)發(fā)紡織股份有限公司斥資1.85億美元在印尼肯德爾工業(yè)園區(qū)建設(shè)高檔梭織服裝面料生產(chǎn)基地，江蘇里高智能家居有限公司增資1980萬美元在泰國設(shè)立家居產(chǎn)品工廠。

此外，南通在“十三五”期間，對外承包工程營業(yè)額72.01億美元，共外派各類勞務(wù)人員37496人次，年均在外人數(shù)超過20000人次（歷年數(shù)據(jù)詳見表2）。

二、民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)存在的主要問題

由于我國的海外投資整體還處于起步發(fā)展階段，從國家層面看，海外投資權(quán)益保護(hù)機(jī)制建設(shè)還不夠完善，如：海外投資法律保障體系還不健全，政府在海外投資管理方面的職能較為分散，海外投資的保險制度體系、金融與財(cái)稅支持的政策體系還不夠完善等等。從地方層面看，雖然地方政府在民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障與支撐體系建設(shè)方面采取了不少舉措，但由于機(jī)制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及到人、財(cái)、物的多維投入，建設(shè)進(jìn)程整體偏緩，體系化建設(shè)明顯不足;從企業(yè)自身看，由于缺乏國際運(yùn)營管理人才和管理經(jīng)驗(yàn)，在企業(yè)的跨國運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理以及政策風(fēng)險管控等方面還存在明顯短板。

結(jié)合南通的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為地方政府在民營企業(yè)海外投資保障機(jī)制建設(shè)方面，主要存在以下幾方面的問題。

（一）機(jī)制建設(shè)碎片化，缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)我國當(dāng)前對海外投資管理的工作體制，管理職能涉及多個政府部門，海外投資活動的企業(yè)和人員的權(quán)益維護(hù)工作涉及的事項(xiàng)也較多，所以在國家層面，“目前主要由兩個部門負(fù)責(zé)——商務(wù)部側(cè)重于海外投資事務(wù)的管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)，外交部則側(cè)重于海外投資利益保護(hù)。”而在地方層面，正如前文所述，相關(guān)工作同樣涉及到商務(wù)、外事、公安等行政部門，各部門職能條塊分割，難以形成強(qiáng)效機(jī)制，相關(guān)權(quán)益維護(hù)機(jī)制的建設(shè)存在以個案為基礎(chǔ)，以職能部門的分管領(lǐng)域和工作權(quán)限為界限的碎片化弊端。雖然突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力能夠在一定程度上體現(xiàn)海外利益保護(hù)機(jī)制的執(zhí)行力與高效性，但是從長遠(yuǎn)來看，這種臨時性或者應(yīng)急性的制度安排，缺乏機(jī)制運(yùn)行上的系統(tǒng)性和連貫性，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對海外利益保護(hù)所面臨日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。”

（二）重視后保護(hù)，未能將監(jiān)管與保護(hù)融為一體

隨著全球貿(mào)易投資自由化和我國對外開放步伐的日益加快，政府部門對海外企業(yè)和公民的權(quán)益保護(hù)問題也愈發(fā)重視。無論是國家還是地方層面，政府部門均通過網(wǎng)站或者線下向社會公眾印發(fā)《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》《海外安全防范指導(dǎo)手冊》等，供“走出去”的企業(yè)和公民閱讀參考，但在事前風(fēng)險預(yù)防方面的實(shí)際效用還相對較弱，“走出去”的民營企業(yè)與公民在相關(guān)信息獲取方面還相對有限。由于現(xiàn)有海外投資監(jiān)管機(jī)制對國有企業(yè)關(guān)注較多，對民營企業(yè)和個人關(guān)注較少，部分民營企業(yè)在海外投資中還存在規(guī)避監(jiān)管、惡性競爭、盲目投資等隱患。因此，在權(quán)益維護(hù)的支撐體系建設(shè)方面，現(xiàn)存機(jī)制還不足以提供東道國政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化等方面全方位的信息，同時在企業(yè)和公民“走出去”之前，現(xiàn)有機(jī)制也未能提供足夠的風(fēng)險評估機(jī)制或者相應(yīng)服務(wù)為企業(yè)和公民提供決策參考，在事前監(jiān)管和事中事后保護(hù)方面未能形成一體化的保障機(jī)制。

（三）單兵作戰(zhàn)問題突出，利益相關(guān)方未能形成有效合力

數(shù)據(jù)表明，民營企業(yè)在我國海外利益拓展中的作用越來越凸顯。在從事海外投資的民營企業(yè)中，以中小型企業(yè)為主體，它們在對外經(jīng)濟(jì)交往和涉外經(jīng)濟(jì)活動中，除了辦理相關(guān)的業(yè)務(wù)審批流程外，與政府部門的溝通聯(lián)系相對較少。海外企業(yè)和公民權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)，大都以政府部門主導(dǎo)，企業(yè)參與度相對較低。2009年，為充分發(fā)揮在外通商的窗口和橋梁紐帶作用，在南通市外事辦公室的指導(dǎo)下，成立了南通世界通商總會，現(xiàn)已在全球43個國家和地區(qū)成立了商會（同鄉(xiāng)會）組織。該組織通過“海外聯(lián)絡(luò)中心、海外經(jīng)貿(mào)中心、海外安全中心、海外文化宣傳中心和海外健康中心”五大中心建設(shè)，進(jìn)一步提升了通商在海外的發(fā)展層次和發(fā)展能力，并在一定程度上構(gòu)建了南通企業(yè)進(jìn)軍國際市場的“共同體”，構(gòu)建了護(hù)航南通企業(yè)和公民進(jìn)行海外創(chuàng)業(yè)的“新防線”。但是，該機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作功能還有待完善，民營企業(yè)與海外通商之間共享經(jīng)貿(mào)信息和安全信息的平臺和工作機(jī)制還不健全，企業(yè)與國內(nèi)外相關(guān)商會、行業(yè)協(xié)會等團(tuán)體之間的聯(lián)系機(jī)制尚未建立，海外投資的利益相關(guān)方在利益保護(hù)機(jī)制建設(shè)方面未能形成有效合力。

（四）企業(yè)自身能力不足，風(fēng)險管控意識與維權(quán)能力有待提升

當(dāng)前，民營企業(yè)的海外投資決策程序相對寬松，以股東自主決策為主，政府部門的干預(yù)相對較少，在項(xiàng)目前景、市場環(huán)境以及經(jīng)營風(fēng)險等方面缺乏系統(tǒng)的分析論證，在資源稟賦、資產(chǎn)規(guī)模、投資偏好以及風(fēng)險管控等方面與大型國有企業(yè)有著巨大差異。面對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境，民營企業(yè)的海外投資權(quán)益保護(hù)形勢更為復(fù)雜，在保護(hù)能力、工具使用方面受到諸多限制，再加上部分企業(yè)自身風(fēng)險管控與權(quán)益保護(hù)意識不強(qiáng)等，民營企業(yè)現(xiàn)有維權(quán)模式原本可以依賴于司法途徑和投資保險制度，但是往往因企業(yè)自身能力不足，只能更多地依賴民間渠道。例如，我國在欠發(fā)達(dá)國家的投資多數(shù)以基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)等民生項(xiàng)目為主，出現(xiàn)投資利益沖突時，多以協(xié)商方式解決，很少有嚴(yán)重對立或訴諸法律的情況發(fā)生。

三、民營企業(yè)海外投資權(quán)益保護(hù)機(jī)制建設(shè)的路徑分析

南通市政府提出要在“十四五”期間，進(jìn)一步優(yōu)化走出去戰(zhàn)略布局?！胺糯蟆聝S之鄉(xiāng)品牌影響力，支持本土龍頭企業(yè)走出去，帶動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)全球布局，培育一批具有國際競爭力的跨國公司?！碑?dāng)前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，單邊主義、保護(hù)主義勢力抬頭，世界經(jīng)濟(jì)衰退，全球投資政策（安全審查機(jī)制）也正在發(fā)生著深刻變化。世界各國為應(yīng)對疫情，均采取了程度不一的疫情防控舉措，海外企業(yè)和公民在東道國面臨的公共健康風(fēng)險、政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險等都有所加劇。為加強(qiáng)海外投資的利益保護(hù)，我國已經(jīng)與“一帶一路”中的21個國家簽署了標(biāo)準(zhǔn)化投資合作協(xié)議。為推動對外開放事業(yè)和“走出去”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，除了完善國家層面的立法和制度安排，進(jìn)一步加強(qiáng)地方層面的相關(guān)機(jī)制建設(shè)也刻不容緩。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立專門的海外投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)

如前所述，民營企業(yè)海外投資權(quán)益的保護(hù)不是解決突發(fā)風(fēng)險事件的臨時性制度與工作安排，而是需要政府部門提供長期有效的保護(hù)機(jī)制與制度安排，這就需要政府層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保制度與政策上的一致性與連貫性。2003年，商務(wù)部成立了投資促進(jìn)事務(wù)局。在此基礎(chǔ)上，地方政府也可以進(jìn)一步整合和優(yōu)化相關(guān)部門的職能，在條件成熟的情況下可嘗試設(shè)立專門的企業(yè)外海投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)（或權(quán)益保障中心）。通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，可以將項(xiàng)目審批、外匯管理、保險及政策性信貸、中介服務(wù)等與海外投資權(quán)益保護(hù)相關(guān)但在實(shí)踐中又過于分散的行政和服務(wù)職能進(jìn)行集中行使，從而實(shí)現(xiàn)政府部門的職能重心從管理到促進(jìn)和服務(wù)海外投資的轉(zhuǎn)變，切實(shí)提升企業(yè)海外投資權(quán)益保障工作的整體服務(wù)效能。

（二）重視事前監(jiān)管服務(wù)，打造事前事中事后一體化服務(wù)機(jī)制

針對民營企業(yè)海外投資單兵作戰(zhàn)、缺乏有效指引的情況，在設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對民營企業(yè)海外投資活動的規(guī)范和服務(wù)指引，制定和實(shí)施“走出去”產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。在企業(yè)具體項(xiàng)目實(shí)施過程中，地方政府部門可以“在稅收、外匯、保險、海關(guān)、信息等方面進(jìn)一步提高服務(wù)水平，為企業(yè)創(chuàng)造更加良好的便利化條件?！惫膭钇髽I(yè)進(jìn)行長期的海外投資布局，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的投資保護(hù)、金融交易、人員服務(wù)等方面的機(jī)制化合作，為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。必要時，還可以設(shè)立民營企業(yè)海外投資專項(xiàng)基金，采取政府購買服務(wù)的方式，支持境內(nèi)工程咨詢、投資顧問、風(fēng)險評估、會計(jì)金融與法律服務(wù)等第三方機(jī)構(gòu)主動參與項(xiàng)目實(shí)施的全過程，引導(dǎo)和幫助民營企業(yè)開展投資經(jīng)驗(yàn)交流，建立健全海外風(fēng)險預(yù)警與管控、金融支持、項(xiàng)目實(shí)施跟蹤以及個案法律服務(wù)等貫穿事前事中和事后的全過程一體化權(quán)益保障服務(wù)機(jī)制。政府部門通過加強(qiáng)投資項(xiàng)目的事前和事中監(jiān)管，指導(dǎo)和幫助企業(yè)規(guī)范投資行為，提高企業(yè)的風(fēng)險意識，提升企業(yè)對國家在促進(jìn)海外投資方面的制度認(rèn)知，幫助降低企業(yè)的投資試錯成本。從而通過政府、社會、企業(yè)等不同層面的合作，構(gòu)建起民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障的網(wǎng)絡(luò)化工作機(jī)制，形成完整的海外權(quán)益保護(hù)工作體系。

（三）激發(fā)民間非政府組織活力，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的作用

在當(dāng)代國際經(jīng)貿(mào)交往實(shí)踐中，民間非政府組織有著不可替代的作用。它們可以為政府部門和投資企業(yè)及時提供和反饋投資東道國風(fēng)險預(yù)警信息，還可以通過前述的數(shù)據(jù)平臺發(fā)布相關(guān)信息，及時提供東道國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人文環(huán)境的相關(guān)資訊，幫助企業(yè)增強(qiáng)風(fēng)險防范能力，高效快速地融入當(dāng)?shù)厣鐣＠?，美國政府就要求駐外使館和代表機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮窗口作用，并調(diào)動各種進(jìn)出口商會、國內(nèi)外行業(yè)協(xié)會、外國企業(yè)協(xié)會和大型企業(yè)的積極性，發(fā)揮其專業(yè)性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、信息靈通的優(yōu)勢。在近鄰日本，除了通過國際協(xié)力銀行為企業(yè)在投資準(zhǔn)備階段提供金融和財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)外，還積極通過日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)以及日本國際協(xié)力組織聯(lián)合為企業(yè)提供有關(guān)東道國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化信息，為企業(yè)的投資決策提供幫助。在我國的實(shí)踐中，由于政府部門長期將企業(yè)視為保護(hù)對象，忽略了投資企業(yè)在保護(hù)海外投資利益方面的責(zé)任與能力，進(jìn)而“抑制了投資者、行業(yè)協(xié)（商）會及社會團(tuán)體等拓展及維護(hù)海外投資利益的能力發(fā)揮?！彼裕M(jìn)一步加強(qiáng)以南通世界通商總會為基礎(chǔ)的商會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分挖掘現(xiàn)有各級各類行業(yè)協(xié)會的社會組織資源，同時還要發(fā)動和依靠海外華僑的力量。雖然分布在海外的南通籍華僑成員群體不大，但是分布較為廣泛，在當(dāng)?shù)匾灿幸欢ǖ挠绊懥?，可以通過商會、協(xié)會成員之間共享當(dāng)?shù)氐慕?jīng)貿(mào)信息和安全信息等，幫助提升國內(nèi)民營企業(yè)的危機(jī)應(yīng)對能力。另一方面，還可以通過商會、協(xié)會組織加強(qiáng)海外投資企業(yè)及公民與東道國社會層面的互動，在東道國國民中主動發(fā)聲，以實(shí)際行動塑造和展示中國的國家形象，傳導(dǎo)主流價值觀，從而使東道國的社會公眾樂于接納來自我國的投資，實(shí)現(xiàn)海外投資利益與當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展利益的和諧共生，形成海外企業(yè)外部助力的“反饋式”利益保護(hù)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，豐富民營企業(yè)海外投資數(shù)據(jù)資源

信息不對稱作為市場經(jīng)濟(jì)中廣泛存在的一個特點(diǎn)，在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域同樣存在。民營企業(yè)與大型國有企業(yè)或者政府機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)等相比，在相關(guān)信息的獲取能力與獲取渠道上存在明顯短板。雖然民營企業(yè)可以通過國家商務(wù)部、外交部以及地方政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站獲取與海外投資有關(guān)的信息，但這些信息往往在系統(tǒng)性和時效性方面還不足以滿足企業(yè)的投資需求。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段層出不窮，地方政府部門要充分利用上述信息技術(shù)，加強(qiáng)本地民營企業(yè)海外投資的信息化建設(shè)。要針對本地民營企業(yè)投資需求，加強(qiáng)服務(wù)民營企業(yè)“走出去”的一體化數(shù)據(jù)庫資源建設(shè)，加強(qiáng)構(gòu)建穩(wěn)定可靠的海外投資信息源，利用地方政府優(yōu)勢，進(jìn)一步強(qiáng)化外事管理部門與“南通世界通商總會”“通商海外法律服務(wù)中心”“海內(nèi)外警僑聯(lián)動服務(wù)中心”等組織之間的合作，構(gòu)建政府—企業(yè)之間的上下聯(lián)動配合機(jī)制，為企業(yè)收集、整理和發(fā)布不同國家、不同產(chǎn)業(yè)的投資政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需求、突發(fā)公共安全事件等信息，并向社會開放查詢，暢通民營企業(yè)的信息獲取渠道，從而全面增強(qiáng)服務(wù)企業(yè)的時效性與針對性，幫助民營企業(yè)及時應(yīng)對，避免投資損失。▲

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