方世榮 謝建義

摘要：生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序?qū)τ谝?guī)范事故調(diào)查行為、防止事故調(diào)查權(quán)濫用、保障行政相對人和利害關(guān)系人權(quán)益、實現(xiàn)事故調(diào)查目的具有重要意義。在行政法治背景下，2007年國務(wù)院頒布的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定的生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序，由于側(cè)重強調(diào)事故調(diào)查主體的作用和事故責(zé)任的追究，對于行政相對人和利害關(guān)系人的程序性權(quán)利未能給予應(yīng)有的重視，已經(jīng)不能滿足新時代防范和減少生產(chǎn)安全事故的需要。為實現(xiàn)生產(chǎn)安全事故調(diào)查的目的，保障行政相對人和利害關(guān)系人的權(quán)益，有必要以正當(dāng)程序原則為指導(dǎo)，檢視我國現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序，并從立法上予以完善。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)安全事故;正當(dāng)程序;事故調(diào)查;參與權(quán)

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大專項項目“十八大以來黨中央推進法治社會建設(shè)重要戰(zhàn)略研究”（16ZZD019）

中圖分類號：D922.1 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）03-0133-05

自2012年起，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）告別過去30多年平均10%左右的高速增長開始回落，至2019年一直保持在6%—8%的中高速增長區(qū)間。然而，在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)的同時，生產(chǎn)安全重特大事故的發(fā)生一直沒能得到有效遏制，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。為適應(yīng)新時代安全生產(chǎn)工作的要求，2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）指出，到2020年，安全生產(chǎn)法律制度基本完善，全國生產(chǎn)安全事故總量明顯減少，重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)勢頭得到有效遏制;到2030年，實現(xiàn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實現(xiàn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須采用法治手段，完善包括生產(chǎn)安全事故調(diào)查在內(nèi)的法律制度，充分發(fā)揮事故調(diào)查對于預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的功能。而生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序的設(shè)計是否具有正當(dāng)性，對于能否實現(xiàn)《意見》提出的目標(biāo)尤為重要。因此，與時俱進地修改2007年國務(wù)院頒布的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《條例》）成為一項緊迫的立法任務(wù)。目前，國家應(yīng)急管理部信息研究院、中國政法大學(xué)已著手共同開展《條例》修訂的研究工作。本文旨在以《意見》的精神為指導(dǎo)，以正當(dāng)程序原則為依據(jù)，反思我國現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序存在的主要問題，并就《條例》的完善提出立法上的建議。

一、正當(dāng)程序原則及其要求

正當(dāng)程序原則最早源自英國的“自然正義”?！白匀徽x”包括兩項原則，即“任何人都不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官”和“必須給予訴訟當(dāng)事人各方充分的機會來陳述本方的理由”。① 1215年英國《自由大憲章》首次以法律形式確立了后人所謂的正當(dāng)程序，用以限制刑事訴訟中國王的權(quán)力。之后，正當(dāng)程序逐漸被法治國家確定為一項法律原則，并成為人們評判一項法律程序是否具有正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。盡管中外學(xué)者對正當(dāng)程序的評判標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但都將程序的中立性、程序的參與性和程序的公開性作為程序正當(dāng)性最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。作為現(xiàn)代法律程序的一種特殊類型，生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序同樣也應(yīng)當(dāng)滿足正當(dāng)程序原則的基本要求。

（一）程序的中立性

程序的中立性是指對法律實施的結(jié)果具有決定權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)在實施法律的過程中保持一種超然的、無偏袒的態(tài)度和地位，對各方當(dāng)事人的主張、證據(jù)和意見給予同等的關(guān)注。② 程序中立是正當(dāng)程序的內(nèi)在要求，是一種“看得見的正義”，也是實體公正的保障。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)屬于執(zhí)行權(quán)，其主要職責(zé)是管理?！靶姓?quán)的運行總是積極主動地干預(yù)人們的社會活動和私人生活。因而行政權(quán)具有相當(dāng)大的擴張性……其態(tài)度具有鮮明的傾向性”③。行政權(quán)的積極性、主動性、傾向性、擴張性決定了其被濫用的可能性。為防止行政權(quán)濫用，保障行政過程的公正性，維護行政相對人的合法權(quán)益，現(xiàn)代法治國家普遍以正當(dāng)程序原則為指導(dǎo)制定行政程序法，對行政主體行使行政權(quán)的過程加以控制，并設(shè)立行政回避制度，將與行政案件有利害關(guān)系、可能導(dǎo)致案件不公正處理的行政主體排除在案件處理過程之外。

（二）程序的參與性

程序的參與性是指“與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人，都有權(quán)參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以反駁對方提出之主張和證據(jù)的機會”④。行政相對人和利害關(guān)系人參與行政過程，是民主政治的必然要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代合作型行政的前提條件。行政相對人和利害關(guān)系人的參與，使得行政活動成為行政主體與相對人之間平等對話、理性協(xié)商、共同作出行政決定的合作與互動的過程。首先，這能讓行政主體與行政相對人和利害關(guān)系人之間更好地進行信息交流，有利于行政主體獲取更準(zhǔn)確、更全面的信息，從而使得行政決定更為合法與合理。其次，由于行政相對人和利害關(guān)系人的主體資格和人格尊嚴(yán)得到了行政主體的尊重，因而能夠提升行政相對人和利害關(guān)系人對行政決定的可接受程度。再次，行政相對人和利害關(guān)系人參與行政過程，以公開、公正的方式合理地表達自己的愿望和主張，能避免行政過程中的對立，使得行政過程更加順暢，節(jié)省因時間的遲延而增加的耗費，同時能夠最大程度地避免行政決定的錯誤，減少錯誤成本。

（三）程序的公開性

“行政公開是行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項?！雹?行政公開的內(nèi)容包括行政機關(guān)行使職權(quán)的法律依據(jù)、行政主體的身份以及行政決定的過程與結(jié)果，公開的對象包括行政相對人、利害關(guān)系人與社會公眾，公開的方式包括一般性職權(quán)依據(jù)的公布和個別行政決定的送達。行政程序公開將政府行政活動置于社會公眾和程序參與人的監(jiān)督之下，讓行政權(quán)力在陽光下運行，是“制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器，是防止政府腐敗的防腐劑”⑥。“沒有公開性和透明度的程序，無疑難以使人相信其公正性?！雹?“公開性不應(yīng)僅僅為了監(jiān)督，民眾對法律生活的積極參與會產(chǎn)生對法律的信任，對法律的信任同時又是他們主動參與這類活動的前提。”⑧

二、我國現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序檢討

我國現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查的法律體系主要由《安全生產(chǎn)法》等實體性法律，以及《條例》和相關(guān)行政規(guī)章構(gòu)成。由于《條例》是落實《安全生產(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查的一般性程序規(guī)范，故對我國現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序的檢討主要以《條例》的相關(guān)規(guī)定為分析對象、以正當(dāng)程序理念為價值標(biāo)準(zhǔn)而展開。本文認為，我國現(xiàn)行事故調(diào)查程序存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）事故調(diào)查主體設(shè)置不合理

依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，事故調(diào)查主體設(shè)置不合理體現(xiàn)在兩個方面：一是調(diào)查機構(gòu)缺乏獨立性;二是事故調(diào)查人員的中立性難以保障。

《條例》第19條規(guī)定，“特別重大事故由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級人民政府、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府負責(zé)調(diào)查。省級人民政府、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進行調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。”依照本條規(guī)定，事故調(diào)查主體包括事故調(diào)查的主導(dǎo)者和實施者。事故調(diào)查的主導(dǎo)者是國務(wù)院或者與事故等級相對應(yīng)的事故發(fā)生地各級政府，事故調(diào)查的實施者則是由主導(dǎo)事故調(diào)查的各級政府直接組織的調(diào)查組，或者由其授權(quán)或者委托的有關(guān)部門組織的調(diào)查組。關(guān)于調(diào)查組的構(gòu)成，《條例》第22條規(guī)定，“根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加。事故調(diào)查組可以聘請有關(guān)專家參與調(diào)查?！钡?3條規(guī)定，“事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)具有事故調(diào)查所需要的知識和專長?！钡?4條規(guī)定，“事故調(diào)查組組長由負責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定。事故調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組的工作?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，事故調(diào)查工作是在具有事故調(diào)查主導(dǎo)權(quán)的政府指定的調(diào)查組組長負責(zé)下開展的。在調(diào)查組成員的構(gòu)成中，監(jiān)察機關(guān)、人民檢察院、工會代表參與事故調(diào)查，對調(diào)查活動進行法律監(jiān)督和社會監(jiān)督，對于規(guī)范事故調(diào)查行為具有重要作用。因為生產(chǎn)安全事故一般都涉嫌刑事犯罪，公安機關(guān)、人民檢察院參與事故調(diào)查，及時了解涉嫌犯罪的事實、收集證據(jù)，可以保障行政程序與刑事訴訟程序的順暢銜接，提高偵查和起訴的效率，節(jié)省司法資源。另外，生產(chǎn)安全事故調(diào)查通常涉及專業(yè)技術(shù)問題，聘請專家或具有專門知識和專長的人員參與事故調(diào)查，對于科學(xué)、準(zhǔn)確地分析事故的技術(shù)原因、建立事故調(diào)查分析技術(shù)支撐體系等意義重大。因此，上述成員參與事故調(diào)查組，有其合理性。但是，在強調(diào)嚴(yán)格責(zé)任追究的背景下，由事故發(fā)生地政府主導(dǎo)事故調(diào)查，有地方保護主義之嫌;安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門，可能對事故發(fā)生擔(dān)有監(jiān)管失職的責(zé)任，由它們參與事故調(diào)查，存在為逃避責(zé)任追究而進行選擇性調(diào)查之憂。“因為政府及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管失職本身就可能成為事故發(fā)生的原因，作為調(diào)查主體的它們顯然不愿暴露自身失職而自找責(zé)任追究。”⑨ 另外，一般事故委托事故發(fā)生單位組織調(diào)查組進行調(diào)查，屬于“自己調(diào)查自己”。

調(diào)查機構(gòu)不獨立違背程序自治的法治原則。程序自治體現(xiàn)為程序主體在程序規(guī)則約束之下免受他人控制的意志自由和自主判斷。事故調(diào)查程序的非自治性極易導(dǎo)致外部不當(dāng)因素影響甚至干預(yù)調(diào)查過程，最終阻礙事故調(diào)查程序功能的發(fā)揮。而事故調(diào)查人員缺乏中立性，則會導(dǎo)致利益、情感等人性的非理性因素影響事故調(diào)查結(jié)論的客觀性、公正性與可信性。

（二）行政相對人和利害關(guān)系人的知情權(quán)得不到切實保障

滿足公民的知情權(quán)是公民參與和監(jiān)督行政、維護自身合法權(quán)益的前提條件?！爸挥兄酪磺?，才能判斷一切?！雹?要知情，必公開。而且，公開的范圍和程度決定公民參與的廣度和深度。然而，《安全生產(chǎn)法》和《條例》都沒有明確賦予行政相對人和利害關(guān)系人在事故調(diào)查過程中的知情權(quán)?！栋踩a(chǎn)法》第83條規(guī)定，“事故調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)依法及時向社會公布?！睋?jù)此規(guī)定，公布的內(nèi)容是“事故調(diào)查報告”，公布的對象是“社會”。在《條例》第三章“事故調(diào)查”共13個條文中，沒有一個條文規(guī)定要向社會公布或者向行政相對人和利害關(guān)系人送達事故調(diào)查報告。在《條例》共46個條文中，只有第四章“事故處理”第34條規(guī)定要向社會公布“事故處理情況”，而不是《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“事故調(diào)查報告”。可見，《條例》與《安全生產(chǎn)法》存在明顯的矛盾。從立法技術(shù)角度看，既然《條例》中“事故調(diào)查”和“事故處理”獨立成章，那么公布事故調(diào)查報告理應(yīng)規(guī)定在第三章“事故調(diào)查”而不是第四章“事故處理”中。因為“事故處理”是以“事故調(diào)查報告”為前提的后續(xù)行政行為。另外，《條例》也沒有規(guī)定調(diào)查主體向行政相對人和利害關(guān)系人表明身份、告知事故調(diào)查的法律依據(jù)等基本的程序性事項的義務(wù)?，F(xiàn)行《條例》忽略了行政相對人和利害關(guān)系人在事故調(diào)查過程中的知情權(quán)，使得事故調(diào)查主體的身份及其職權(quán)范圍、調(diào)查過程是否合法、調(diào)查結(jié)論的形成依據(jù)等不能被外界所知曉，給暗箱操作留下了可能空間，違背了正當(dāng)程序原則對程序公開的要求，實質(zhì)上限制了行政相對人、利害關(guān)系人對事故調(diào)查的參與。

（三）行政相對人、利害關(guān)系人的程序參與權(quán)缺失

《條例》第26條規(guī)定，“事故調(diào)查組有權(quán)向有關(guān)單位和個人了解與事故有關(guān)的情況，并要求其提供相關(guān)文件、資料，有關(guān)單位和個人不得拒絕。事故發(fā)生單位的負責(zé)人和有關(guān)人員在事故調(diào)查期間不得擅離職守，并應(yīng)當(dāng)隨時接受事故調(diào)查組的詢問，如實提供有關(guān)情況?！备鶕?jù)以上規(guī)定，事故調(diào)查組為履行調(diào)查職責(zé)，依法擁有向“有關(guān)單位和個人”調(diào)查了解與事故有關(guān)情況的職權(quán)，“有關(guān)單位和個人”負有如實陳述并提供與事故相關(guān)的文件、資料的義務(wù)。而且，事故調(diào)查未結(jié)束前，事故單位負責(zé)人和有關(guān)人員負有“隨時接受調(diào)查組的詢問，如實提供有關(guān)情況”的義務(wù)。但是，“有關(guān)單位和個人”是否應(yīng)該享有相關(guān)的程序性權(quán)利？應(yīng)該享有哪些權(quán)利？調(diào)查主體應(yīng)當(dāng)怎樣保障這些權(quán)利？權(quán)利受到侵害后如何救濟？通觀《條例》，根本找不到“權(quán)利”這個詞語。

由于《條例》沒有賦予行政相對人和利害關(guān)系人程序性權(quán)利，對于調(diào)查主體的違法違規(guī)調(diào)查行為，行政相對人和利害關(guān)系人沒有控告、申訴權(quán);行政相對人和利害關(guān)系人對于事故調(diào)查報告有異議，也不能進行有效抗辯。事故調(diào)查行為程序性約束機制的缺乏，一方面使得事故調(diào)查的全面性、準(zhǔn)確性、客觀性和公正性難以得到行政相對人、利害關(guān)系人以及社會公眾的信賴;另一方面，行政相對人和利害關(guān)系人的實體權(quán)益也不能通過行使程序性權(quán)利得到切實保障。這可能致使事故原因的查清、事故性質(zhì)的判斷、整改措施的提出、事故責(zé)任的追究發(fā)生錯誤，最終導(dǎo)致《安全生產(chǎn)法》和《條例》預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的立法目的落空，浪費行政資源，增加錯誤成本。尤其是生產(chǎn)安全事故大都涉及行政相對人和利害關(guān)系人的刑事責(zé)任，一旦事故調(diào)查結(jié)論錯誤，就會出現(xiàn)罪責(zé)刑分配不公平，要么遺漏應(yīng)當(dāng)追訴之人，要么傷及無辜。

三、我國生產(chǎn)安全事故調(diào)查程序的立法完善

2004年國務(wù)院頒發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），2016年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《意見》，為防范和減少生產(chǎn)安全事故指明了方向。下文針對現(xiàn)行生產(chǎn)安全調(diào)查程序存在的問題，以《綱要》中的正當(dāng)程序原則為依據(jù)，以《意見》中的增強安全生產(chǎn)法制建設(shè)的“可操作性”和“完善事故調(diào)查處理機制”的要求為指引，就完善《條例》提出如下立法建議：

（一）建立獨立的事故調(diào)查機構(gòu)

調(diào)查機構(gòu)是否獨立對于事故調(diào)查的公正性具有重要影響。目前世界上多數(shù)國家通過建立法規(guī)制度明確了事故調(diào)查機構(gòu)的法定職責(zé)、隊伍規(guī)模和經(jīng)費保障。在美、英等國，事故調(diào)查機構(gòu)被設(shè)置為垂直管理系統(tǒng)，以避免各級地方政府對事故調(diào)查過程的不公正影響。{11} 為保證事故調(diào)查的獨立性，避免事故調(diào)查受到外在因素干擾，實現(xiàn)事故調(diào)查目的，可以將《條例》第19條修改為：生產(chǎn)安全事故調(diào)查權(quán)由國家應(yīng)急管理部統(tǒng)一行使。應(yīng)急管理部設(shè)立國家生產(chǎn)安全事故調(diào)查總局，地方各級人民政府應(yīng)急管理部門設(shè)立生產(chǎn)安全事故調(diào)查局，根據(jù)事故等級分別行使生產(chǎn)安全事故調(diào)查權(quán)，生產(chǎn)安全事故調(diào)查實行垂直管理。將第20條修改為：特別重大事故由國家生產(chǎn)安全調(diào)查總局負責(zé)調(diào)查，其他事故分別由事故發(fā)生地各級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局負責(zé)調(diào)查。將第21條修改為：上級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局認為必要時，可以調(diào)查由下級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局負責(zé)調(diào)查的事故。下級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局認為事故重大、復(fù)雜或者屬于典型事故的，可以請求移送上一級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局調(diào)查。根據(jù)生產(chǎn)安全事故調(diào)查的需要，上級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局可以指定下級生產(chǎn)安全事故調(diào)查局將事故移送其他生產(chǎn)安全事故調(diào)查局調(diào)查。在該條中增加一款：國家應(yīng)急管理部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故的類型，建立生產(chǎn)安全事故調(diào)查專家?guī)?。事故發(fā)生后，從專家?guī)祀S機抽取專家組成技術(shù)調(diào)查組，獨立開展技術(shù)調(diào)查。生產(chǎn)安全事故調(diào)查經(jīng)費獨立預(yù)算，由生產(chǎn)安全調(diào)查總局統(tǒng)一管理。第24條修改為：事故調(diào)查組組長由負責(zé)生產(chǎn)安全事故調(diào)查的部門指定，事故調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組的工作。

另外，事故調(diào)查具有極強的專業(yè)性和技術(shù)性，而責(zé)任追究則屬于管理層面的內(nèi)容。責(zé)任追究以專業(yè)技術(shù)調(diào)查的結(jié)論為前提，技術(shù)調(diào)查結(jié)論一旦發(fā)生偏差，責(zé)任追究必定出現(xiàn)錯誤?！斑^分強調(diào)事故調(diào)查過程中的責(zé)任追究，不利于查明事故真相和深度挖掘事故原因。”{12} “技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查一起進行，難免由于各種人為因素干擾阻止調(diào)查的深入和全面進行，掩蓋了事故的真相，起不到預(yù)防事故的目的?！眥13} 為體現(xiàn)事故調(diào)查的獨立性，突出事故調(diào)查的專業(yè)性，避免因責(zé)任追究影響事故調(diào)查目的的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將事故調(diào)查與責(zé)任追究分開，并根據(jù)《意見》第19條的要求，在《條例》第30條中增加一項作為第（七）項：事故調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)設(shè)立技術(shù)和管理問題專篇，詳細分析事故原因并全文發(fā)布。

（二）完善事故調(diào)查回避規(guī)定

為保障事故調(diào)查的中立性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《綱要》提出的“行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避”的規(guī)定，將事故發(fā)生地的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門排除在事故調(diào)查組之外，可以將《條例》第22條第2款修改為：生產(chǎn)安全事故由生產(chǎn)安全事故調(diào)查總局或者調(diào)查局組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。負責(zé)生產(chǎn)安全事故調(diào)查的機關(guān)可以聘請有關(guān)專家和具有事故調(diào)查所需要的知識和專長的人員，與事故發(fā)生地同級監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)指派的人員組成調(diào)查組。將《條例》第23條修改為：事故調(diào)查組組成后，負責(zé)事故調(diào)查的組織應(yīng)當(dāng)將事故調(diào)查組成員名單以書面方式告知行政相對人和利害關(guān)系人。行政相對人和利害關(guān)系人認為調(diào)查組成員與事故有利害關(guān)系，可能影響公正調(diào)查的，有申請回避的權(quán)利。

（三）完善事故調(diào)查信息公開機制

“公開信息是行政機關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)，而作為落實人民主權(quán)原則的行政信息公開強調(diào)的是‘保密是例外，公開是原則?！眥14} 事故調(diào)查程序中，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私之外的信息，應(yīng)當(dāng)向行政相對人和利害關(guān)系人公開，以實現(xiàn)行政相對人和利害關(guān)系人的參與權(quán)。可以在《條例》第26條中增加一款，作為第二款，具體表述為：事故調(diào)查開始前，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查單位和個人表明其身份，出示有關(guān)身份證明文件或者工作證，并告知事故調(diào)查的法律依據(jù)。將第31條修改為：事故調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)送達行政相對人和利害關(guān)系人。行政相對人和利害關(guān)系人對事故調(diào)查報告有異議的，有陳述、申辯和申請聽證的權(quán)利。

（四）設(shè)立事故調(diào)查聽證程序

“行政聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度?！眥15} 聽證權(quán)是“以法律規(guī)定的方式，約束和幫助行政主體聽取并吸收民意的一項綜合性民主權(quán)利”{16}。為此，應(yīng)在《條例》中增設(shè)專門的聽證程序，就聽證主持者、聽證程序的類型、申請聽證的條件、聽證程序的啟動、參與人在聽證程序中的權(quán)利與義務(wù)、聽證審查的步驟等作出規(guī)定。具體內(nèi)容包括：在國家應(yīng)急管理部設(shè)立專門履行行政復(fù)議、行政聽證職責(zé)的部門;設(shè)立正式聽證程序和簡易聽證程序，正式聽證程序適用于行政相對人與利害關(guān)系人對事故調(diào)查報告中認定的證據(jù)、事實以及提出的處理建議存在異議的情形，對于行政相對人和利害關(guān)系人僅僅對適用法律不服的，可以適用簡易聽證程序;行政相對人和利害關(guān)系人申請聽證，應(yīng)當(dāng)提出具體的聽證請求以及所依據(jù)的事實和理由;聽證程序可以依行政相對人和利害關(guān)系人申請啟動，也可以由聽證機關(guān)依職權(quán)啟動;聽證審查過程中，聽證申請人有權(quán)陳述、舉證、質(zhì)證和抗辯。作為聽證程序主持者的“行政主體必須充分聽取行政相對人的意見，對行政相對人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核。行政相對人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政主體應(yīng)當(dāng)采納”{17}。

總之，防止和減少生產(chǎn)安全事故，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在行政法治化背景下，要充分發(fā)揮事故調(diào)查對加強和改進安全生產(chǎn)工作的促進作用，必須強化事故調(diào)查的基礎(chǔ)性地位，完善事故調(diào)查程序。隨著人類社會經(jīng)濟和現(xiàn)代科技的發(fā)展，新的生產(chǎn)安全風(fēng)險還會出現(xiàn)，事故調(diào)查手段、方式與方法應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的生產(chǎn)安全風(fēng)險類型作出適時的調(diào)整，與此相適應(yīng)，事故調(diào)查程序也應(yīng)當(dāng)作出與時俱進的改變。

注釋：

①[英]彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國法制出版社2004年版，第112頁。

② 劉元璋、張淑碧：《法官中立的人性論根據(jù)探析》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第3期。

③ 孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第23頁。

④ [日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第12頁。

⑤ 章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第312頁。

⑥ 王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第552頁。

⑦ 宋英輝：《刑事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第135頁。

⑧ [德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第125頁。

⑨ 徐春：《我國事故調(diào)查的主要問題與調(diào)查模式的轉(zhuǎn)變》，《中國行政管理》2017年第9期。

⑩{17} 羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社2013年版，第329、330頁。

{11} 張赫、張子晗：《國外交通運輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查機制研究及啟示》，《中國水運》2017年第6期。

{12} 劉鐵民、張程林：《從問責(zé)調(diào)查到問題調(diào)查——基于系統(tǒng)論和系統(tǒng)安全理論的思考與建議》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2016年第9期。

{13} 張玲、陳國華：《國外安全生產(chǎn)事故獨立調(diào)查機制的啟示》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2009年第1期。

{14} 劉飛宇：《轉(zhuǎn)型中國的行政信息公開》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第7頁。

{15} 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版，第382頁。

{16} 方世榮、鄧佑文、譚冰霖：《“參與式行政”的政府與公眾關(guān)系》，北京大學(xué)出版社2013年版，第20頁。

作者簡介：方世榮，中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，法治發(fā)展與司法改革研究中心首席專家，湖北武漢，430073;謝建義，中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心兼職研究員、博士研究生，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）