汪湖泉

摘 要：社會救助作為一項全國性公共物品，其主要的供給責任屬于我國各級人民政府。社會救助法的公共治理應(yīng)對國家權(quán)力的社會化，對該領(lǐng)域縱向府際關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當樹立的理念是協(xié)同合作而非管制競爭。我國現(xiàn)行社會救助法制體系對縱向府際關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)“事權(quán)與財力倒置”的趨勢。這既造成行政權(quán)力錯位，也給公共資源配置均等化帶來挑戰(zhàn)。建立合作型社會救助縱向府際關(guān)系需要明確各級政府具體職能，建立縱向府際協(xié)同機制，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付法定程序，這也是社會救助法實現(xiàn)公共治理的必經(jīng)之路。

關(guān)鍵詞： 社會救助法；公共治理；縱向府際關(guān)系；轉(zhuǎn)移支付；正當程序

中圖分類號：D92 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2016）03-0134-05

社會救助是保障國民基本生存安全的兜底性公共物品，屬于現(xiàn)代政府的行政給付行為，“天然屬于國家責任”[1]。經(jīng)濟發(fā)展帶來技術(shù)風險、健康風險等新型致困原因?qū)φ畠?nèi)部組織行為體系造成新的沖擊，即救助信息不對稱“加劇社會救助政策和法律實現(xiàn)的制度成本攀升”[2]。社會救助法的訂立和實施從國家公權(quán)力的壟斷性管理走向行政服務(wù)與社會自治共存，社會救助權(quán)力的多元化和社會化促使政府將部分社會救助行政權(quán)轉(zhuǎn)移給社會團體，“政府角色亦始嬗變”[3]。在我國單一制政府結(jié)構(gòu)中，上下級政府間基于社會救助供給的法律權(quán)責分配直接影響社會救助的穩(wěn)定供給，故社會救助法對國家權(quán)力的限制和引導重在調(diào)整縱向府際關(guān)系。

一、社會救助法公共治理中的縱向府際關(guān)系

國家所代表的公共利益與公民所代表的私人利益相融合，公民的社會救助權(quán)利獲得普遍有效性，政府的社會救助權(quán)力則“成為社會自我組織的一部分”[4]。中央政府和地方政府在社會救助的供給上各有優(yōu)勢和不足。中央政府承擔主要的社會救助支出責任可以有效降低外部性和福利移民，保證全國范圍內(nèi)社會救助的公平供給[5]。地方政府掌握的轄區(qū)內(nèi)社會救助信息相對于中央政府更加全面真實，故地方政府承擔主要供給責任可以保證轄區(qū)內(nèi)社會救助之精準、全面和高效。近年來，世界各國掀起社會救助財政分權(quán)改革浪潮，縱向府際社會救助責任分配方式擺脫單一性與強制性，開始向多元性與合作性轉(zhuǎn)變[6]。社會救助法調(diào)整縱向府際關(guān)系以財政供給行為規(guī)范為主導，呼應(yīng)新預(yù)算法的治理轉(zhuǎn)型，以合作的理念重新界定縱向政府職責，保持政府內(nèi)部的縱向協(xié)同性，并且保證政府行為符合正當法律程序[7]。

首先，清晰界定各級政府職能是建立縱向合作關(guān)系的前提。社會救助法的回應(yīng)性強調(diào)各級政府在社會救助信息之交流中應(yīng)揚長避短，消除中央政府與地方政府間的信息不對稱，從而促進政府整體的社會救助服務(wù)符合社會整體利益。地方政府在社會救助供給中所具有的信息優(yōu)勢主要來源于兩點：一是政府本身的供給偏好；二是轄區(qū)內(nèi)居民的參與程度。相對于中央政府而言，地方政府的供給偏好顯然受制于轄區(qū)內(nèi)公民的參與和監(jiān)督，其對轄區(qū)內(nèi)社會救助供給信息的掌握也具有天然的政治優(yōu)勢[8]。社會救助法縱向府際合作關(guān)系強調(diào)內(nèi)部激勵和外部監(jiān)督，充分激發(fā)各級政府樹立正確的供給偏好，并保證救助財政資源分配之公平。

其次，政府責任的積極性和彈性是建立縱向合作府際關(guān)系的基本路徑。社會救助法的實現(xiàn)方式向公共治理轉(zhuǎn)變，著重于“治理行為方式的多樣化，尤其是非強制化?！盵9]縱向協(xié)同的府際關(guān)系通過聯(lián)合作業(yè)和混合財政來釋放政府提供社會救助服務(wù)的積極性，優(yōu)化配置社會救助行政資源[10]?？v向府際協(xié)同機制注重各級政府在社會救助服務(wù)中的職能重疊和縫隙，經(jīng)過法定協(xié)同議事機制實現(xiàn)特定救助行為所涉及的救助對象和政府等主體的共同參與。

最后，正當?shù)姆沙绦蚴钦v向合作的公正性保障。社會救助權(quán)力的社會化印證了現(xiàn)代社會救助法的主體性全面復蘇和主體間性的迅速成長，公民給予社會救助權(quán)利的利益訴求已不再滿足于消極、被動地接受政府的救助供給，而是更加傾向于以權(quán)利主體的身份廣泛參與到社會救助治理之全過程。合理構(gòu)建支出責任協(xié)同程序意味著理順上下級政府間的事權(quán)與財權(quán)分配關(guān)系，提升財政轉(zhuǎn)移支付程序的公眾參與來降低政府行為的負外部性，提高社會救助資源的配置效率與公平。

二、錯位與挑戰(zhàn)：《社會救助暫行辦法》事權(quán)與財力倒置

轉(zhuǎn)型期我國社會救助法制體系在規(guī)范縱向府際關(guān)系方面所面臨的國情，可以概括為“事權(quán)與財力倒置”。一方面，社會救助法因為保證救助項目的實施效率，而日益傾向于賦予地方政府更多的具體職責，進而形成以地方政府及其救助部門為主的法律權(quán)責體系。依據(jù)《社會救助暫行辦法》，我國現(xiàn)階段社會救助法制體系的行政主體有兩大類，即國務(wù)院及其社會救助管理部門、地方人民政府及其社會救助管理部門。依據(jù)事權(quán)的行政主體層級之數(shù)量，可以將《社會救助暫行辦法》的事權(quán)規(guī)定分為兩大類，即專屬事權(quán)和非專屬事權(quán)①。通過表1可知，《社會救助暫行辦法》的事權(quán)分配明顯向下集中，中央政府的專屬職能只有1項，其他57項事權(quán)都是由地方政府主要承擔。另一方面，鑒于我國現(xiàn)行財政體制以中央和地方稅收雙軌制為基礎(chǔ)，地方政府的財政能力無法單獨承受越來越重的社會救助壓力，中央財政反而日益成為我國社會救助支出體系的主要力量②。這種倒置的趨勢造成各級政府社會救助行政權(quán)力錯位以及社會救助資源配置的不均衡，嚴重阻礙公民社會救助權(quán)利之實現(xiàn)，也給我國社會救助法對縱向府際關(guān)系的調(diào)整帶來諸多挑戰(zhàn)。

（一）縱向權(quán)力配置呈現(xiàn)“職責同構(gòu)”特征

社會救助行政主體機構(gòu)設(shè)置在縱向上的高度一致，以及近四成的非專屬事權(quán)比重說明《社會救助暫行辦法》在社會救助行政事權(quán)分配上存在較為明顯的“職責同構(gòu)”特征。社會救助事權(quán)的下放以發(fā)揮地方政府之信息優(yōu)勢為驅(qū)動，但“職責同構(gòu)”則表明中央政府通過資源優(yōu)勢強化對地方的政治控制，形成“集分反復”，造成管理成本的提高和政府信譽的下降[11]。不僅如此，《社會救助暫行辦法》對于各級政府的社會救助財權(quán)之縱向分配亦未明確規(guī)定，只在第5條規(guī)定了“縣級以上人民政府”應(yīng)當將社會救助的相關(guān)資金和經(jīng)費納入財政預(yù)算，但是對于財政責任的具體分配則并未作明確界分。事權(quán)與財權(quán)的界分不明導致縱向府際財政關(guān)系紊亂，下級政府相對于上級政府缺乏獨立性和能動性。

（二）上下級政府形成命令與服從的二元對立

《社會救助暫行辦法》對各級政府及其社會救助管理部門的責任分配各有不同，將絕大多數(shù)具體社會救助責任賦予縣級人民政府及其社會救助管理部門，同時賦予省級人民政府及其社會救助管理部門的職責以“各類社會救助項目的標準制定、公布”為主，而賦予國務(wù)院社會救助管理部門的職責則是“統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)”。在這樣的職權(quán)體系下，決策權(quán)向上集中，執(zhí)行權(quán)向下集中，上下級行政主體之間形成命令和服從的二元對立，縱向府際社會救助工作關(guān)系具有鮮明的從屬性，基層政府的救助行為更多受制于上級政府的決策而非回應(yīng)公眾的普遍需求。例如，河南省的基層民政所在十年內(nèi)“撤而復設(shè)”，其“撤”與“設(shè)”均以上級政府的政策偏好為動因，頻繁的機構(gòu)變動以及社會救助政策不符合實踐需要導致社會資源大量浪費[12]。

（三）轉(zhuǎn)移支付程序失范

我國目前的社會救助法制規(guī)范并未明確約束中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付行為，當前的社會救助財政轉(zhuǎn)移支付基本采取專項撥款的形式進行，其轉(zhuǎn)移支付的隨意性較強，且法律效力不足，既會引發(fā)規(guī)范之間的適用沖突，也會增加社會救助財政資源配置的隨意性③。具體而言，一是使用程序缺乏剛性。下級政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金后的使用方式、使用期限、支付憑證以及相關(guān)的預(yù)算調(diào)整等程序問題，現(xiàn)行社會救助法制體系并未有明確的規(guī)范。資金使用程序會帶來資金使用的隨意性，特別容易滋生基層的腐?、?。二是轉(zhuǎn)移支付流程繁復，資金到位時間過慢。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付流程，一般先由中央財政對省級財政給予補助，再由省級財政對地市財政給予補助，最后才由地市財政向縣級財政進行轉(zhuǎn)移支付。資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，各級財政審批程序又不盡相同，有悖于社會救助轉(zhuǎn)移支付的效率性。三是評估程序中立性不足。近年來，社會救助轉(zhuǎn)移支付存在較為嚴重的向中西部傾斜的現(xiàn)象?？v向社會救助績效評估程序的中立性不足導致地區(qū)間社會救助政府投入的不均等，最終造成社會救助覆蓋率呈現(xiàn)“西高東低”的局面[13]。

三、建立合作型社會救助法縱向府際關(guān)系

社會救助公共治理的實現(xiàn)依賴于政府組織結(jié)構(gòu)的完善和行為規(guī)范的健全，社會救助法各類行政主體的具體職能之實現(xiàn)必然需要依靠明確的行政責任規(guī)范和財政支付規(guī)范作為保障。轉(zhuǎn)型期我國市場經(jīng)濟體制進一步深化，公共治理理念更加彰顯，各級政府作為社會救助公共治理的主體都應(yīng)當直面公民的多元化權(quán)利訴求。良好的縱向府際關(guān)系強調(diào)“合作、平等協(xié)商和權(quán)力分享”[14]，各級社會救助行政主體充分運用自主性和能動性落實自身責任，以社會整體利益最大化為目標，提升社會救助公共資源配置的效益，保證社會救助公權(quán)力的正當行使以及社會救助私權(quán)利的正當實現(xiàn)。社會救助法依循公共治理理念，秉承責權(quán)利相統(tǒng)一原則，重新定位政府角色，摒棄家長式的行政命令體制，建立各級政府及其社會救助管理部門協(xié)同一致的行為責任體系，“不應(yīng)當有脫節(jié)、錯位、不平衡等現(xiàn)象存在”[15]。社會救助法構(gòu)建合作型縱向府際關(guān)系，需明確界定各級政府的社會救助法財政權(quán)能，完善縱向府際協(xié)同機制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的正當程序，恢復縱向府際之事權(quán)與財力的均衡。

（一）明確界定各級政府社會救助法財政權(quán)能

從我國國情出發(fā)，社會救助法維系縱向府際信息對稱的關(guān)鍵在于合理分配各級政府及其社會救助管理部門的財政權(quán)限。社會救助中的財政支出職能分配應(yīng)當以其相關(guān)法律規(guī)范中的行政職能分配為依據(jù)，保證事權(quán)與財權(quán)的一致性。首先，應(yīng)當依法劃定各級政府的社會救助財政支出比例。我國的分稅制財政收入體制決定了中央政府與地方政府均無法單獨承擔全部的社會救助支出責任，而社會救助財權(quán)的向上集中趨勢則賦予中央政府以主要的財政支出責任。多數(shù)國家中央政府的財政負擔比例達到50%以上。我國也有學者建議“中央承擔比重在60%以上，90%以下；地方承擔比重在10%以上，40%以下?！盵16]這樣的支出比重分配符合我國的財政收支特征，可以保證縱向府際事權(quán)與財權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡。其次，各級政府在具體救助階段上承擔不同的支出責任?，F(xiàn)代社會救助法注重區(qū)別致困原因，采取“輸血”或“造血”方式對不同貧困者實施不同的救助決策[17]?！霸煅本戎绞揭缶戎鷻C構(gòu)對救助對象的具體信息掌握得更加全面及時，適合則由具有財政優(yōu)勢的中央政府提供?！拜斞本戎绞揭缶戎鷻C構(gòu)能夠穩(wěn)定持久地供給救助物質(zhì)資源，適合由具有信息優(yōu)勢的地方政府提供。盧森堡的社會救助法通過階段性的財政分擔機制，科學合理地分配中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，值得我國借鑒⑤。

（二）完善縱向府際信息協(xié)同機制

社會救助法構(gòu)建縱向府際協(xié)同機制需提升地方政府的參與性，恢復縱向府際關(guān)系應(yīng)有的彈性。現(xiàn)代社會救助法的行政協(xié)商并不是狹隘地追求各級政府部門利益的競合以及達成社會救助行政系統(tǒng)內(nèi)部的多數(shù)合意，而是社會救助行政主體通過集體的、基于公共理性的反思，并以政治上平等參與和行動上實現(xiàn)公眾利益最大化為形式而展開的信息交流。英國進入21世紀以來，通過布萊爾政府的“協(xié)同型政府”改革（Joinedup Government），加強對社會救助縱向府際關(guān)系的信息化協(xié)同調(diào)整，樹立一站式與整合式的社會救助服務(wù)目標，最大程度利用信息技術(shù)與組織來提升中央政府與地方政府之間的協(xié)同性[18]。我國《社會救助暫行辦法》賦予民政部以統(tǒng)籌全國社會救助工作的行政職權(quán)，而且民政部也已經(jīng)開始建立縱向政府間社會救助工作協(xié)同機制的探索[19]。我國社會救助法構(gòu)建縱向府際協(xié)同機制，應(yīng)當充分利用信息技術(shù)，實現(xiàn)中央與地方之間在社會救助合作關(guān)系中的信息對稱，保證中央救助信息的準確性和地方反饋信息的及時性，建立新型社會救助法縱向府際信息協(xié)同關(guān)系。

（三）規(guī)范社會救助轉(zhuǎn)移支付程序

社會救助法對縱向府際財政關(guān)系的調(diào)整基于維護社會整體利益的價值準則，強調(diào)通過共識形成決策的過程，并實現(xiàn)對各級社會救助管理部門財政自由裁量權(quán)的控制和矯正。社會救助法對縱向府際財政關(guān)系的程序調(diào)整不是契約性交易模式下的政治議價，而是通過合理的多元主義引入程序民主機制，以科學合理的轉(zhuǎn)移支付程序規(guī)范來體現(xiàn)社會救助法的公開、公平、公正的程序價值追求。

首先，完善社會救助轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行程序。秉承協(xié)商民主理念的社會救助轉(zhuǎn)移支付法律程序應(yīng)當符合公開性和參與性，并通過聽證程序的引用來“保證各級政府社會救助行政權(quán)力行使的規(guī)范和公正”[20]。上級政府的轉(zhuǎn)移支付行為必須以同級人大審議批準的社會救助轉(zhuǎn)移支付預(yù)算報告為依據(jù)，下級政府使用和管理所接收的轉(zhuǎn)移支付款項時必須嚴格遵循社會救助法的規(guī)范程序。美國財政法規(guī)要求下級政府在申請社會救助轉(zhuǎn)移支付項目時，必須符合嚴格的資質(zhì)要求，并且聯(lián)邦政府也需對此進行嚴格審批與監(jiān)督[21]。此外，各級政府的社會救助轉(zhuǎn)移支付行為的依據(jù)、額度、程序以及執(zhí)行情況，都應(yīng)當通過相應(yīng)的公開程序接受公眾的監(jiān)督，通過聽證程序接受公眾的建議。

其次，簡化特殊轉(zhuǎn)移支付項目的法定程序?！渡鐣戎鷷盒修k法》所規(guī)定的救助項目中，如災(zāi)害救助、臨時救助等特殊救助項目，其救助效果的實現(xiàn)主要系于救助資金的及時到位，故對于此類特殊救助項目的財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當在程序上予以特殊規(guī)定。澳大利亞的社會救助轉(zhuǎn)移支付程序就規(guī)定有“直接給予地方政府”的特殊程序，即在滿足特定條件時，可以直接由中央政府向基層社會救助管理部門進行財政轉(zhuǎn)移，減少中間環(huán)節(jié)[22]。我國的社會救助法轉(zhuǎn)移支付程序在規(guī)范此類特殊項目時，不僅應(yīng)當允許直接由中央政府撥付到基層政府，減少轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過層級，更應(yīng)當對這些特殊項目的轉(zhuǎn)移支付審批和撥付程序進行適當簡化，以提升其應(yīng)有的效率性。

最后，社會救助轉(zhuǎn)移支付績效評估程序應(yīng)當中立合理。社會救助轉(zhuǎn)移支付績效評估程序是對現(xiàn)行財政體制下社會救助公共資源的實際分配和使用效率進行評估所應(yīng)遵循的法律規(guī)則，其評估結(jié)果對中央政府的社會救助財政資源后續(xù)分配方式具有決定性，故其評估程序應(yīng)當中立、科學，符合公共理性。當前社會救助財政轉(zhuǎn)移支付向中西部傾斜的趨勢，是由于其對地方社會救助資源需求的評估僅從地方財政狀況、貧困人口數(shù)量等客觀因素入手，而并未將地方政府的財政負擔能力和財政積極性等主觀因素引入到轉(zhuǎn)移支付評估程序之中。社會救助法績效評估程序的重構(gòu)，應(yīng)當摒棄向中西部傾斜的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付理念，而真正以實現(xiàn)地方社會救助財政投入均等化為評估標準，恢復社會救助轉(zhuǎn)移支付程序的中立性，提升地方政府的財政投入規(guī)范性和積極性。

四、結(jié)論

現(xiàn)代社會救助法以國家責任為重，維護公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，要求政府在資金供給和行政事務(wù)方面給予充分保障。我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式導致社會救助事權(quán)向下級政府集中，而雙軌制財政結(jié)構(gòu)則推動社會救助財力向上級政府集中，事權(quán)與財力的倒置不利于社會救助資源均等化的實現(xiàn)?！渡鐣戎鷷盒修k法》對縱向府際合作機制的規(guī)范存在諸多不足，正是政府社會救助職能從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變未完成之表現(xiàn)。社會救助法在公共治理轉(zhuǎn)型中，秉持協(xié)商參與的理念構(gòu)建新型縱向府際關(guān)系以合作性取代從屬性，強調(diào)縱向府際交往的回應(yīng)、彈性以及正當程序等價值內(nèi)涵?；謴涂v向府際信息對稱，保證各級政府相應(yīng)的行政參與，提升財政資源的配置績效，是實現(xiàn)我國社會救助法調(diào)整政府間事權(quán)與財權(quán)均衡的必由之路。

注釋：

①參見表1，《社會救助暫行辦法》共規(guī)定了58項社會救助具體行政事權(quán)，其中專屬事權(quán)是指《社會救助暫行辦法》中由某一層級的行政主體專門享有的事權(quán)，有36項，比重為62%；非專屬事權(quán)是指《社會救助暫行辦法》中由兩個以上縱向?qū)蛹壍男姓黧w所共享的事權(quán)，有22項，比重為38%。

②以2013年為例，當年度全國社會服務(wù)支出為4276.5億元人民幣，地方政府共可負擔2126.8億元人民幣，存在五成以上的財政缺口。相關(guān)數(shù)據(jù)參見徐立總編：《中國民政年鑒2014》，中國統(tǒng)計出版社2014年版，第47頁。

③2013年社會救助專項轉(zhuǎn)移支付約1412.6億元人民幣，其撥付依據(jù)是財政部社會保障司的57份內(nèi)部文件。參見徐立總編：《中國民政年鑒2014》，中國統(tǒng)計出版社2014年版，第224-228頁。

④例如，湖北省棗陽市社會救助管理站原站長吳某等人通過偽造12人的虛假社會救助檔案資料，騙取社會救助專項資金5.6萬元人民幣。

⑤由于轉(zhuǎn)移支付偏向中西部地區(qū)，導致東部地區(qū)在地方政府財政壓力過高的情形下取得較低的參保率。參見楊紅燕：《財政轉(zhuǎn)移支付的公平增進效果研究——以城市低保制度為例》，《中央財經(jīng)大學學報》2014年第9期。

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（責任編輯：王鐵軍）