摘 要：20世紀(jì)90年代，Baumgartner和Jones提出的政策間斷—均衡理論是當(dāng)前研究政策變遷的核心理論之一，得到理論和實(shí)務(wù)界的普遍認(rèn)可。然而，現(xiàn)有政策間斷研究較少探討政策間斷的因果機(jī)制，也較少關(guān)注約束政府自身行為的管理型政策的變遷過程。因此，本文基于政策間斷—均衡理論的最新發(fā)展，從探究政府管理型政策變遷的因果機(jī)制出發(fā)，提出注意力分配是理解政策變遷的情境、行動形成和轉(zhuǎn)換三類因果機(jī)制的核心，并認(rèn)為注意力分配對政府管理型政策變遷的影響同時(shí)還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)作用?；诖?，本文根據(jù)注意力分配和制度摩擦的相互作用結(jié)果，劃分出政府管理型政策變遷的四個(gè)階段：抗衡、變革、停滯和調(diào)試階段，提出當(dāng)注意力分配發(fā)生改變且制度摩擦較大時(shí)政策間斷才會發(fā)生，認(rèn)為其余時(shí)間政府管理型政策均遵循漸進(jìn)變遷路徑。最后，本文以政府內(nèi)部控制政策為例，通過系統(tǒng)分析1986—2019年國家和地方層面發(fā)布的4 574條有關(guān)政府內(nèi)部控制的政策，驗(yàn)證了筆者提出的主要觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：政策間斷—均衡理論;政府管理型政策;注意力分配;制度摩擦;政策變遷階段;政府內(nèi)部控制政策

中圖分類號：F062.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）03-0093-11

一、引 言

政策的連貫性和一致性是市場、社會以及作為政策出臺和執(zhí)行部門的政府的共同訴求。然而，現(xiàn)實(shí)中政策并非總是一以貫之，經(jīng)常為了適應(yīng)環(huán)境變化和滿足各方需求出現(xiàn)突發(fā)性間斷。政策間斷是Baumgartner和Jones[1]在20世紀(jì)90年代提出的間斷—均衡政策變遷理論的核心概念，該理論旨在說明政策的變遷過程不僅存在漸進(jìn)或停滯，也有迅速的劇變。這一理論為解釋同一問題領(lǐng)域的政策經(jīng)常出現(xiàn)間斷的情形提供了支撐。

然而，現(xiàn)有國內(nèi)外研究大多致力于驗(yàn)證政策間斷現(xiàn)象的存在與表現(xiàn)，有關(guān)政策議程設(shè)定過程中政策間斷發(fā)生因果機(jī)制的“黑箱”還未完全揭開。當(dāng)前有關(guān)間斷—均衡的研究主要分為以下三種類型：一是理論介紹和綜述，例如Baumgartner和Jones[1-2]的兩本政策著作，以及李文釗[3]對Baumgartner和Jones觀點(diǎn)的研究綜述;二是該理論在不同政策領(lǐng)域的分析應(yīng)用，例如曹堂哲和郝宇華[4]運(yùn)用政策間斷—均衡理論探究中國教育議程設(shè)置變遷過程;三是發(fā)現(xiàn)和驗(yàn)證存在政策間斷現(xiàn)象的經(jīng)驗(yàn)研究，F(xiàn)link[5]在Baumgartner和Jones研究的基礎(chǔ)上，指出組織特征可能會帶來政策間斷，并通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，組織的績效情況和人員的不穩(wěn)定性會造成預(yù)算的快速變化，而李文釗等[6]基于2007—2019年中國財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中國預(yù)算變遷符合政策間斷—均衡邏輯。可見，現(xiàn)有研究聚焦對理論的介紹以及對Lowi[7]提出的分配型政策的分析。Lowi[7]將政策分為分配型（Distributive）、再分配型（Redistributive）和管理型（Regulatory）政策。他認(rèn)為，一些政策的目的是把利益分配給（或無法阻止將利益分配給）所有人;另一些政策試圖將“富人”的利益重新分配給“窮人”;還有一些政策希望對行為進(jìn)行管理。李文釗[8]通過全面回顧和梳理間斷—均衡理論后指出，研究者們在政策間斷發(fā)生的因果機(jī)制等方面還未達(dá)成共識。

不僅如此，間斷—均衡理論對于中國政策，尤其是對規(guī)范和約束政府自身行為政策間斷現(xiàn)象的解釋力還需進(jìn)一步提升。實(shí)踐中，規(guī)范和監(jiān)督政府履職行為的政策不是出現(xiàn)重大變革就是出現(xiàn)長期停滯，“燈下黑”時(shí)有發(fā)生。黨的十九屆四中全會指出，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度和國家治理體系具有多方面顯著優(yōu)勢，政府管理型政策作為制度體系的主要內(nèi)容，是提高政府治理效能的重要工具，也是解決一統(tǒng)體制與有效治理矛盾的必要手段。然而，一方面，楊宏山[9]發(fā)現(xiàn)，間斷—均衡等主流政策理論多是基于美國政治體制提出的，對單一制國家政策過程的解釋力有待驗(yàn)證;另一方面，當(dāng)前政策間斷—均衡相關(guān)研究較少區(qū)分政策類型，多數(shù)研究集中在指導(dǎo)或規(guī)制非政府部門行為的政策。因此，在新時(shí)代背景下，探究約束政府自身行為的管理型政策變遷邏輯，揭示此類政策間斷—均衡變遷的因果機(jī)制具有重要的理論和實(shí)踐意義。

鑒于此，本文在回顧政策間斷—均衡理論經(jīng)典文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，通過分析注意力分配如何在政策變遷的情境、行動形成和轉(zhuǎn)換三類因果機(jī)制中發(fā)揮作用而帶來政策變遷，并探索不同制度摩擦程度對注意力分配的調(diào)節(jié)作用，據(jù)此發(fā)現(xiàn)政府管理型政策間斷—均衡存在階段差異性，并將其分為抗衡、變革、停滯和調(diào)試四個(gè)階段。最后，以政府內(nèi)部控制政策為例，檢驗(yàn)上述因果機(jī)制和階段劃分的合理性。

二、政府管理型政策變遷中的注意力分配

戴伊[10]將公共政策定義為“政府選擇要做或者不去做的任何事”，那么對于規(guī)范政府自身管理行為、提升管理效能的管理型政策也應(yīng)作為政策變遷的研究范圍和重點(diǎn)。然而，現(xiàn)有政策變遷的研究大都基于Lowi[7]所說的分配型（Distributive）和再分配型（Redistributive）政策，對管理型（Regulatory）政策研究較少。相比分配型政策，政府管理型政策的主體可能更多來自政府內(nèi)部，或是與政府聯(lián)系緊密的智庫和研究機(jī)構(gòu)，作用對象也多集中于政府部門和人員，民眾參與程度相對較低。也就是說，短期來看，政府管理型政策較為符合王紹光[11]提出的關(guān)門模式和內(nèi)參模式，而非更多民眾參與的動員模式。因此，政府管理型政策的變遷模式一般來說取決于決策者對政策的關(guān)注度，尤其在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政府科層體系中，決策者的注意力分配是分析的焦點(diǎn)。

政策間斷—均衡理論最初產(chǎn)生于對漸進(jìn)主義政策變遷觀點(diǎn)的質(zhì)疑。政策變遷的漸進(jìn)主義倡導(dǎo)者Lindblom[12]認(rèn)為，決策者總是基于現(xiàn)有環(huán)境壓力，在以往政策基礎(chǔ)上進(jìn)行小范圍和漸進(jìn)的調(diào)試，認(rèn)為政策變遷具有穩(wěn)定性。Helco[13]、Sabatier[14]以及Baumgartner和Jones[2]卻對此提出反對或改進(jìn)意見。其中，Baumgartner和Jones[2]借鑒人類學(xué)家研究進(jìn)化過程提出的間斷—均衡現(xiàn)象，提出政策演進(jìn)不僅存在長期穩(wěn)定的小幅度變化，還存在政策的突然快速變遷，這種變遷是脫節(jié)的（Disjointed）、偶發(fā)的（Episodic）和不可預(yù)測的（Unpredictable），這種變遷的原因可能在于政策決策者偏好變化、新的政策決策者參與、出現(xiàn)新的需要處理的嚴(yán)重問題、突然關(guān)注以往可用信息等。而出現(xiàn)了以上可能帶來政策快速變遷的因素后，我們還需要思考政策如何發(fā)生快速變遷，即信息輸入（Input）到政策產(chǎn)出（Output）中間的系統(tǒng)內(nèi)部動態(tài)邏輯（Internal Dynamics）或者說因果機(jī)制是什么。

經(jīng)過近三十年的發(fā)展，政策間斷—均衡理論研究遵循由淺入深、從宏觀到微觀的演進(jìn)路徑，越發(fā)注重政策變遷的微觀基礎(chǔ)，政策行動者的注意力成為研究重點(diǎn)。Eissler等[15]發(fā)現(xiàn)，政策間斷—均衡理論從研究美國聯(lián)邦政府議程變化出發(fā)，現(xiàn)已擴(kuò)展適用于分析各級政府和政治體系的政策全過程，由強(qiáng)調(diào)宏觀政策圖景和政策場所互動，到重視宏微觀共存的信息處理、注意力分配等一般性命題。這其中，注意力分配既能夠解釋為什么有些政策問題會被政府置于優(yōu)先位置而有些則處于后續(xù)討論事項(xiàng)，分析為什么當(dāng)政策決策者偏好沒有變化、也沒發(fā)生焦點(diǎn)事件時(shí)，政策依舊會有劇烈變化現(xiàn)象，還能夠闡釋微觀政策行動者如何推動政策變遷。

注意力分配是心理學(xué)中描述事物心理活動和過程的概念，也是組織決策中作為有限理性的核心內(nèi)容。有限理性的提出者Simon[16]認(rèn)為，個(gè)人或組織的注意力一次只能連續(xù)關(guān)注一件事情或最多幾件事情。實(shí)踐中，March[17]指出，決策者同時(shí)面臨多個(gè)選擇或多個(gè)任務(wù)時(shí)，注意力分配的變化一定程度上帶來了偏好選擇的非連續(xù)變化，使得決策者在還未全面理解面臨的情境要素之前就作出選擇、采取行動，這也就解釋了政策的間斷與均衡。在注意力的選擇上，由于人類認(rèn)知的局限性以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政治體系能力的局限，且組織和個(gè)人一樣擁有有限的注意力，當(dāng)選擇關(guān)注一個(gè)問題時(shí)就會對其他問題關(guān)心甚少，使得政策問題的重要性與政府對政策問題的選擇回應(yīng)和關(guān)注之間并非一一對應(yīng)，這也在一定程度上影響了政策變遷。Jones[18]據(jù)此指出，“政策變遷是由于決策者開始關(guān)注之前被忽略的決策情境”，即決策者注意力發(fā)生變化。隨后，Jones和Baumgartner[19]在討論個(gè)體和組織決策行為模型時(shí)提出，無論是個(gè)人還是組織，作出決策選擇的前提都在于關(guān)注，其指出，注意力轉(zhuǎn)移模型（Model of Attention Shifting）是分析決策行為的關(guān)鍵。代凱[20]與練宏[21]也進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，中國情境下政府注意力與政府行為選擇之間存在邏輯關(guān)系，且注意力分配一般作為中介變量影響政府決策行為。綜上，注意力分配是理解政府管理型政策如何遵循間斷—均衡變遷路徑的重要機(jī)制，是回答因素X如何影響Y的因果機(jī)制問題。

三、政府管理型政策變遷因果機(jī)制中的注意力分配

根據(jù)Hedstrom和Swedberg[22]借鑒科爾曼的宏觀—微觀—宏觀社會行為模型提出的情境、行動形成和轉(zhuǎn)換三種因果機(jī)制，筆者認(rèn)為，注意力分配作用于政策變遷同樣遵循三種機(jī)制：情境機(jī)制解釋宏觀層面的事件如何影響個(gè)體行動者行為，是宏觀到微觀的邏輯;行動形成機(jī)制描述個(gè)體如何吸收和處理宏觀層面影響并形成特定行動，是微觀到微觀的邏輯;轉(zhuǎn)換機(jī)制則說明個(gè)體如何通過他們的行為及其互動影響宏觀事件結(jié)果，是微觀到宏觀的邏輯。本文借鑒這三類因果機(jī)制，解釋政府管理型政策的間斷—均衡變遷過程如何在注意力分配作用下完成從政策圖景到行動者行為、從行動者行為到政策子系統(tǒng)、從政策子系統(tǒng)到宏觀政治系統(tǒng)的三個(gè)轉(zhuǎn)換，如圖1所示。

（一）情境機(jī)制中的注意力分配

情境機(jī)制將宏觀政策圖景與微觀政策行動者行為聯(lián)系起來，為解釋政策如何被理解并轉(zhuǎn)化為行動者行為選擇提供思路。政策圖景（Policy Image）指“一個(gè)政策是如何被理解和討論的”，是對政策問題的定義，包括描述政策基本事實(shí)的經(jīng)驗(yàn)性內(nèi)容和確定政策語調(diào)的評估性內(nèi)容[2]。同一政策會存在不同圖景，例如，一般而言，政府管理型政策有提升工作效率與減少尋租機(jī)會正反兩個(gè)圖景，前者會使各級政府積極推動政策執(zhí)行，而后者則會使其產(chǎn)生畏難和抵觸情緒。政策行動者（Policy Actors）包括政策決策者和政策參與者，政策決策者一般指擁有議題決策權(quán)威的個(gè)人或組織，政策參與者可能包含政策作用對象也可能包含關(guān)心政策走向的精英和民眾。政府管理型政策的參與者主要包含各級政府人員或機(jī)構(gòu)以及智囊團(tuán)。政策圖景為政策行動者提供了理解政策的框架和行為選擇范圍，而最終決定政策選擇的是他們的注意力分配。

因此，Jones[18]指出，注意力在不同圖景間的分配變化能夠改變政策結(jié)果，決定政策變遷模式。一方面，當(dāng)主流政策圖景與政策行動者偏好一致時(shí)，注意力維持在當(dāng)前圖景，政策保持穩(wěn)定變遷;反之，則會使行動者注意力焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至另一圖景，政策就可能發(fā)生劇烈變革。另一方面，政策圖景通過動員冷漠者、吸引支持者、招致反對者，使對當(dāng)前政策圖景有不同價(jià)值判斷的參與者產(chǎn)生不斷變化的注意力，構(gòu)成決策者作出維持政策現(xiàn)狀或做出政策變革等回應(yīng)的基礎(chǔ)。尤其當(dāng)政策支持者與反對者產(chǎn)生較大沖突摩擦?xí)r，這一沖突就會引起決策者的特別關(guān)注，從而做出維持政策壟斷或改變政策方向的回應(yīng)。因此，政策行動者的注意力焦點(diǎn)在政策圖景間的維持和轉(zhuǎn)移是政策保持相對穩(wěn)定或產(chǎn)生劇烈變遷的情境機(jī)制。

（二）行動形成機(jī)制中注意力分配

行動形成機(jī)制主要闡釋了個(gè)體或組織政策行動者如何識別信息、理解信息、尋找行動機(jī)會、作出行動選擇并構(gòu)成政策子系統(tǒng)的過程，為分析政策如何形成提供框架。Jones和Baumgartner[19]基于有限理性思想提出了政策選擇的行為模型（Behavior Model of Policy Choice），該行為模型中無論是個(gè)體還是組織決策行為模型，都有著相似的階段劃分。個(gè)體層面包括問題識別、問題界定、備選方案列舉和方案選擇四個(gè)階段;組織層面則包括議程設(shè)定、問題定義、提案與辯論和集體選擇四個(gè)階段。經(jīng)過這四個(gè)階段，擁有共同價(jià)值和利益追求的個(gè)體和組織形成了一個(gè)個(gè)政策子系統(tǒng)，完成了個(gè)體和組織從信念到行動的過程。

然而，現(xiàn)實(shí)中政策子系統(tǒng)的形成并非易事。正如Jones和Baumgartner[19]在行為模型中描述的，個(gè)人和組織在作出政策選擇時(shí)可能并非完全理性，在處理來自環(huán)境的決策信息時(shí)，通常不能根據(jù)所輸入的信息成比例地調(diào)整決策行為，有時(shí)甚至產(chǎn)生對信息反應(yīng)不足或過度反應(yīng)的情況，遵循不成比例信息處理方式。其中，個(gè)人和組織對這些信息的注意力分配程度不成比例最為嚴(yán)重，導(dǎo)致其不能根據(jù)信息量和來源重要性成比例關(guān)注政策問題，也不能據(jù)此理性選擇決策行為，反而使吸引更多注意力的緊急任務(wù)成為個(gè)人和組織優(yōu)先決策事項(xiàng)。這就造成有些選擇與子系統(tǒng)成員核心價(jià)值不一致，相應(yīng)出現(xiàn)決策建構(gòu)基礎(chǔ)較為脆弱，隨時(shí)可能解體或重組。

具體來看，注意力分配在個(gè)體和組織產(chǎn)生特定行動時(shí)起到了劃定行動范圍和確定行動方案的作用。在問題識別或議程設(shè)定階段，什么問題能被識別在很大程度上取決于該問題能否被個(gè)體或組織關(guān)注。有限的注意力對于個(gè)體和組織決策者來說，就是在當(dāng)前環(huán)境下找出潛在的問題，并將這些問題進(jìn)行優(yōu)先排序從而判斷哪些問題需要立刻解決或提上日程，哪些無關(guān)緊要可以暫緩行動，只有得到關(guān)注的問題才能有機(jī)會成為政策?？梢?，此階段劃定了個(gè)體和組織行動的范圍。在問題界定、提案產(chǎn)生和方案選擇階段，基于上一階段劃定的問題范圍，個(gè)體和組織會根據(jù)各自認(rèn)識和理解進(jìn)行問題界定，且受個(gè)體偏好、組織規(guī)則或文化習(xí)慣影響，不同個(gè)體和組織對同一問題的認(rèn)識和理解都存在差異。在此種情形下，吸引更多關(guān)注的政策問題表明該界定方式更為重要，才能據(jù)此作出提案并給出方案選擇，才有可能形成政策子系統(tǒng)。

（三）轉(zhuǎn)換機(jī)制中的注意力分配

轉(zhuǎn)換機(jī)制解釋了政策子系統(tǒng)如何上升為政治議程并轉(zhuǎn)化為集體政策結(jié)果。Jones[18]發(fā)現(xiàn)，子系統(tǒng)內(nèi)的政策制定是穩(wěn)定漸進(jìn)的，大多數(shù)政策只在子系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行。這是因?yàn)?，一方面，子系統(tǒng)的參與者大都擁有共同價(jià)值和偏好，保持了一定程度上的政策壟斷;另一方面，子系統(tǒng)在處理政策信息時(shí)遵循串行處理原則，即同一時(shí)間只能關(guān)注同一個(gè)政策問題，有限的注意力使得子系統(tǒng)聚焦于同一政策領(lǐng)域的同一個(gè)政策圖景，傾向于對政策進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整。這種均衡或穩(wěn)定狀態(tài)在信息處理從串行的、子系統(tǒng)內(nèi)部的處理向并行的、宏觀政治系統(tǒng)的處理轉(zhuǎn)變時(shí)就可能被打破，因而會帶來政策的劇烈變遷。這里的宏觀政治系統(tǒng)在美國語境下指國會、總統(tǒng)和政黨，在中國語境下指黨中央、國務(wù)院。周黎安[23]、朱旭峰和趙慧[24]以及賀東航和孔繁斌[25]已分別證實(shí)了晉升激勵(lì)、上級命令、政治勢能等宏觀政治系統(tǒng)介入對政策變遷的影響，也進(jìn)一步說明了宏觀政治系統(tǒng)對政策的關(guān)注影響著政策的走向和影響力。

宏觀政治系統(tǒng)在子系統(tǒng)間分配注意力的過程，就是信息串行或并行處理的過程。這里有必要對信息處理方式作進(jìn)一步解釋。Jones和Baumgartner[19]指出，信息處理是“收集、組合、解釋和優(yōu)先處理來自環(huán)境的信號”，也稱為政策行動，行動涉及人的行為選擇，受人的有限理性約束。Simon[16]提出的信息處理論有兩個(gè)主要內(nèi)容：一是不成比例信息處理;二是信息的串行和并行處理。這兩部分都與注意力分配聯(lián)系密切。不同于市場和社會，宏觀政治系統(tǒng)獲取信息的渠道更為廣泛，信息處理論認(rèn)為，決策者處于信息豐富的世界。因此，Jones和Baumgartner[19]發(fā)現(xiàn)，面對供過于求的信息，宏觀政治系統(tǒng)有限的注意力不能根據(jù)環(huán)境提供的信息成比例調(diào)整行為，且需要對相關(guān)信息進(jìn)行排序串行處理或者并行處理。通常情況下，政策決策在個(gè)體層面是串行的注意力和并行的子系統(tǒng)之間的互動，在集體層面是子系統(tǒng)之間問題信息的并行處理。而當(dāng)問題從子系統(tǒng)上升到宏觀政治系統(tǒng)時(shí)，由于宏觀政治系統(tǒng)只能將有限的注意力放在一個(gè)或幾個(gè)極為重要的問題上，導(dǎo)致信息處理方式由并行轉(zhuǎn)為串行，且在宏觀政治系統(tǒng)高度重視下，政策或計(jì)劃可能會發(fā)生重大改變。

綜上，在政策變遷的三種因果機(jī)制中，注意力分配對政府管理型政策的間斷—均衡變遷模式發(fā)揮了決定性作用。此外，注意力分配對政策變遷的影響還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)，帶來具有不同間斷程度的政策變遷階段。

四、政府管理型政策變遷的階段劃分：注意力分配與制度摩擦的互動

在上文的論述中，筆者提出，注意力分配是分析政府管理型政策間斷—均衡變遷的關(guān)鍵要素，尤其在中國決策權(quán)高度集中的政治制度下，上級領(lǐng)導(dǎo)注意力分配對政策走向的影響尤為重要。那么注意力分配在何種情況下會維持政策均衡、在何種情況下會導(dǎo)致政策間斷是本部分要討論的核心內(nèi)容。

注意力變化僅是帶來政策間斷的重要條件，還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)作用，兩種要素共同決定著問題處理的優(yōu)先次序和政策變遷走向。Baumgartner和Jones[2]與Jones和Baumgertner[26]指出，決策者面臨的制度摩擦是影響注意力發(fā)生改變或固定于某一議題的因素之一，是限制政策行動的制度規(guī)則，這種制度成本包括達(dá)成協(xié)議的決策成本以及執(zhí)行協(xié)議的交易成本。兩種成本都受決策規(guī)則影響，成本越高，制度摩擦越大，抵抗新的決策信息轉(zhuǎn)換為政策結(jié)果變化的摩擦力越大，越會被決策者至于優(yōu)先位置處理，越會獲得更多關(guān)注。在政策變遷中，Jones和Baumgartner[26]認(rèn)為，制度摩擦是規(guī)則、規(guī)范和慣例對問題界定、議題設(shè)定、提案到政策出臺一系列過程施加的決策成本和交易成本，并提出，當(dāng)以上規(guī)則帶來的決策成本和交易成本較小，致使決策者不愿對微小的變化置于優(yōu)先位置并作出反應(yīng)，則政策保持穩(wěn)定變遷。因此，制度摩擦既阻止政策本身的變化，也阻礙決策者注意力的改變，使政策朝著更加穩(wěn)定均衡的方向發(fā)展，形成政策壟斷。那么，制度摩擦是如何調(diào)節(jié)注意力分配，進(jìn)而使政策發(fā)生劇烈變遷的呢？

如果說注意力改變決定了政策是否發(fā)生間斷，制度摩擦的大小就決定了政策間斷的程度。Jones和Baumgartner[26]指出，重大政策變遷的必要條件在于有抵抗政策變遷的內(nèi)在抵抗力，即制度摩擦，他們認(rèn)為，制度摩擦越大，對舊有政策的改變越大，間斷性越大。這一論點(diǎn)已得到實(shí)證檢驗(yàn)，李文釗[3]發(fā)現(xiàn)，地方預(yù)算制度摩擦力大于中央預(yù)算制度摩擦力，地方預(yù)算的間斷性則大于中央預(yù)算的間斷性，且并沒有發(fā)現(xiàn)中國和西方國家在預(yù)算變遷的間斷性上有明顯差別。另外，制度摩擦的大小一定程度上還表現(xiàn)為影響政策間斷的正負(fù)反饋機(jī)制作用。Baumgartner和Jones[2]認(rèn)為，一個(gè)完整的政治體系必須包括正面增強(qiáng)和負(fù)面調(diào)節(jié)的反饋過程，制度摩擦力小時(shí)，負(fù)反饋主導(dǎo)政策變遷過程，使政策保持穩(wěn)定;相反，制度摩擦力大時(shí)，正反饋機(jī)制主導(dǎo)政策變遷過程，打破政策現(xiàn)狀促使政策間斷。也就是說，制度摩擦程度不同，會導(dǎo)致政策間斷—均衡存在差異性。

這種差異性體現(xiàn)在政策的間斷—均衡相互轉(zhuǎn)化之間還會存在過渡期。正如Margolis[27]在認(rèn)知理論中提出模式識別的跳躍、檢查、準(zhǔn)備、抑制四個(gè)過程，認(rèn)知狀態(tài)都會經(jīng)歷從一個(gè)到另一個(gè)過程的轉(zhuǎn)變。那么，政策間斷和均衡變遷之間應(yīng)該也存在過渡期。不僅如此，Jones和Baumgartner[19]在一般間斷假設(shè)中提出，人類決策的間斷性和正式規(guī)則導(dǎo)致的間斷性相互作用帶來的間斷性程度也存在差異。因此，根據(jù)制度摩擦大小對注意力分配的調(diào)節(jié)，本文將政策變遷劃分成抗衡、變革、停滯和調(diào)試階段四個(gè)階段，如圖2所示。

（一）抗衡階段

當(dāng)決策者注意力發(fā)生改變，但制度摩擦較小時(shí)，政策變遷處于抗衡階段。這一階段，政策變更與限制變更的決策規(guī)則和程序等不會輕易發(fā)生沖突，微小的變化難以帶來決策者較大反應(yīng)導(dǎo)致政策劇烈變更。同時(shí)，注意力雖已發(fā)生轉(zhuǎn)移，但在制度摩擦的反向作用下，還未到達(dá)注意力改變的閾值。該閾值是對問題感知到的緊迫性以及對問題的重視程度，當(dāng)達(dá)到閾值后，制度摩擦不能再阻礙政策的變革，就會由抗衡階段轉(zhuǎn)為變革階段。需要注意的是，這些緊急程度的閾值不是一成不變的，是隨環(huán)境變化而變化的。因此，雖然決策者注意力進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但制度摩擦使注意力還未達(dá)到改變的閾值，這時(shí)政策處于改變與穩(wěn)定狀態(tài)相互對峙的狀態(tài)，一旦到達(dá)緊迫性閾值，則立刻發(fā)生變革。

（二）變革階段

決策者注意力發(fā)生改變，且制度摩擦較大，政策會出現(xiàn)劇烈變化，呈現(xiàn)政策變革階段間斷產(chǎn)生的特點(diǎn)。這一階段的產(chǎn)生主要遵循兩條路徑：一是決策者注意力在不同政策圖景間轉(zhuǎn)移;二是政策信息由政策子系統(tǒng)并聯(lián)處理轉(zhuǎn)至宏觀政治系統(tǒng)串行處理，決策者連續(xù)處理信息過程中會將注意力轉(zhuǎn)移至更為重要或緊急的問題。同時(shí)，較大的制度摩擦表示隨著決策規(guī)則和管轄權(quán)發(fā)生改變，現(xiàn)有政策的決策和推行都受到更大阻力。因此，當(dāng)制度摩擦增大時(shí)，決策者注意力還能發(fā)生改變，這就進(jìn)入了政策變遷的變革階段，政策發(fā)生劇烈變化。實(shí)踐中，焦點(diǎn)事件、輿論擴(kuò)散、中央高度關(guān)注都能帶來政策變革的發(fā)生，這與Kingdon[28]的多源流框架中機(jī)會之窗的打開有相似之處。

（三）停滯階段

停滯階段是當(dāng)制度摩擦較小，且決策者注意力仍保持在原有政策圖景的狀態(tài)，是政策均衡的表現(xiàn)之一。政策停滯包括絕對停滯和相對停滯，前者表明政策自出臺以來沒有發(fā)生變化，沒有試圖改變政策的措施和努力，后者則指幾方嘗試改變政策的力量并未使注意力達(dá)到改變的閾值，使得政策維持相對平穩(wěn)，需要焦點(diǎn)事件等外力重新捕獲決策者注意力才能結(jié)束停滯。兩種情況下，較小的制度摩擦表示抵抗政策變更的阻力較弱，不能帶來激烈的沖突和關(guān)注，決策者注意力也保持在當(dāng)前政策圖景，并沒有變更的動力。因此，政策既沒有變更的動力也沒有變更的阻力，政策決策和執(zhí)行都相對停滯。

（四）調(diào)試階段

在漸進(jìn)調(diào)試階段，雖然決策者注意力還未發(fā)生明顯變化，但制度摩擦較大，微小的政策變更都有被放大的可能性。在此過程中，注意力未打破原有分配模式，缺乏政策間斷的先決條件，因而政策變遷不會有重大變革發(fā)生。且由于制度摩擦較大，在抵抗變更的同時(shí)，政策可能會吸引更多注意力，這也增加了決策者注意力改變的可能性，但同時(shí)，子系統(tǒng)會對政策進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)限制政策變更的規(guī)則等外部環(huán)境變化，使得政策只進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試保持相對穩(wěn)定。調(diào)試階段是政策變遷過程中的常態(tài)，也是政策能夠長期較為穩(wěn)定存在的原因。在Baumgartner和Jones[2]看來，政策變遷就是由短期的間斷和長期的停滯或漸進(jìn)調(diào)整構(gòu)成。從上面的分析來看，抗衡、停滯和調(diào)試階段都屬于政策平穩(wěn)變遷，變革階段是政策劇烈變遷，也反映了政策變遷的變革或間斷是偶然事件，而均衡是常態(tài)。此外，可以看到這四個(gè)階段并不是靜止的，而是可以通過制度摩擦調(diào)節(jié)注意力分配來促使各階段的相互轉(zhuǎn)換，形成政策變遷的完整圖景。

五、案例分析：政府內(nèi)部控制的政策變遷

為了檢驗(yàn)中國政府管理型政策變遷是否符合上文提出的四個(gè)階段，本文采用深度分析政府內(nèi)部控制的政策變遷案例，使用的資料主要來自于黨中央的意見決定、政府文件、新聞報(bào)道和質(zhì)性訪談。選擇政府內(nèi)部控制政策作為案例分析對象的原因有二：第一，政府內(nèi)部控制政策屬于規(guī)范和約束政府履職行為的政府管理型政策的典型代表，是探究管理型政策變遷規(guī)律的最佳案例。實(shí)踐中，不同于其他分配型政策有外力推動變遷，政府內(nèi)部控制政策經(jīng)常出現(xiàn)獲得短暫重視后的強(qiáng)推而后又經(jīng)歷長期停滯的現(xiàn)象，“燈下黑”時(shí)有發(fā)生。第二，筆者曾長期從事政府內(nèi)部控制政策的研究和實(shí)踐工作，對政策的制定和執(zhí)行過程都較為了解，有大量一手資料，有深入挖掘案例的信息支持。因此，本文以政府內(nèi)部控制政策作為個(gè)案進(jìn)行分析和論證既有必要性也有可行性。

“政府內(nèi)部控制”指對政府的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)活動進(jìn)行多層級、全流程、全崗位的規(guī)則和流程控制活動，是規(guī)范政府履職行為、提高履職效能和降低政府行政成本的有效手段。王璐璐和唐大鵬[29]指出，政府內(nèi)部控制的核心內(nèi)容包括確保政府工作人員決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力相互制約、各司其職，且通過分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制等手段防止權(quán)力濫用。通過梳理政府內(nèi)部控制的演進(jìn)過程，唐大鵬等[30]發(fā)現(xiàn)，政府內(nèi)部控制的影響范圍已從最初的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制擴(kuò)展至整個(gè)政府部門的內(nèi)部控制。本文為了方便讀者理解，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和財(cái)政內(nèi)部控制或內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)稱為政府內(nèi)部控制。

改革開放以來，中央和地方對政府內(nèi)部控制關(guān)注度逐年提升，相關(guān)政策在內(nèi)容和數(shù)量上呈現(xiàn)出間斷—均衡變遷模式，且符合上文提出的變遷四階段。本文通過檢索中國知網(wǎng)法律法規(guī)欄目發(fā)現(xiàn)，1986—2019年，包含政府內(nèi)部控制內(nèi)容的法律法規(guī)共有4 574條，其中，國家層面有657條，地方層面有3 917條。這些法律法規(guī)中，標(biāo)題與政府內(nèi)部控制直接相關(guān)的有108條，其中，國家層面有26條，地方層面有82條，如圖2所示，從內(nèi)容上看，政府內(nèi)部控制出現(xiàn)了兩次大的圖景轉(zhuǎn)換，分別是內(nèi)部審計(jì)或內(nèi)部會計(jì)控制到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范到規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。從數(shù)量上看，政府內(nèi)部控制法律法規(guī)在2008—2016年的數(shù)量激增也源于中央政府對地方政府規(guī)范運(yùn)行的關(guān)注和重視。下文將結(jié)合政策變遷的四個(gè)階段具體闡述政府內(nèi)部控制政策的演進(jìn)過程。

（一）1986—2000年：停滯階段

這一階段，政府內(nèi)部控制僅出現(xiàn)在一些國家部委或地方政府的內(nèi)部審計(jì)工作通知、規(guī)定或辦法中，要求健全內(nèi)部控制制度以改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟(jì)效益。1986年，司法部發(fā)布首條包含政府內(nèi)部控制內(nèi)容的法律法規(guī)——《司法部關(guān)于部屬單位內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》（司發(fā)審字第91號）。隨后國家各部委或各地方政府相繼出臺要求建立健全內(nèi)部控制制度的內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)。鄧小平南方談話前后，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和市場化進(jìn)程加速，內(nèi)部控制開始出現(xiàn)在企事業(yè)單位的會計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)制度中，但仍舊局限于會計(jì)和審計(jì)范疇。黨的十四屆三中全會提出政企分開和建立現(xiàn)代企業(yè)制度后，內(nèi)部控制相關(guān)要求逐漸出現(xiàn)在企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)制度中。財(cái)政部、審計(jì)署和各地方政府相繼出臺企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度和審計(jì)辦法，各部委也制定了自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域和不同業(yè)務(wù)活動的財(cái)務(wù)審計(jì)制度。電力部還專門頒布了《電力企業(yè)內(nèi)部控制制度審計(jì)試行辦法》（電審計(jì)〔1996〕446號），對內(nèi)部控制制度進(jìn)行審計(jì)，以檢查、測試和評價(jià)內(nèi)部控制制度的完善性和有效性。

1997年亞洲金融危機(jī)后，中國人民銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國人民保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)更是緊鑼密鼓地發(fā)布了一系列包含要求建立健全內(nèi)部控制制度內(nèi)容的財(cái)務(wù)和審計(jì)法律法規(guī)。其中，中國人民銀行印發(fā)了關(guān)于《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》的通知（銀發(fā)〔1997〕199號）以規(guī)范所有類型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為并防范風(fēng)險(xiǎn)。中國人民保險(xiǎn)公司稽核審計(jì)部印發(fā)了關(guān)于《內(nèi)部控制制度（系統(tǒng)）評審方案實(shí)施步驟》（保審〔1994〕11號），明確界定內(nèi)部控制制度是依法具體規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動的自我約束，而內(nèi)部審計(jì)是自我約束的重要機(jī)制和手段，闡明內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的區(qū)別和聯(lián)系。與此同時(shí)，證券監(jiān)督管理委員會和保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會的成立以及亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，也使得各部委和地方政府更加重視企事業(yè)單位財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作，一方面，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理;另一方面，強(qiáng)化企事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度。

雖然，政府內(nèi)部控制政策得到初步發(fā)展，但其政策圖景始終保持在內(nèi)部審計(jì)和會計(jì)控制，政策作用范圍局限于財(cái)務(wù)審計(jì)部門，部門內(nèi)部政策調(diào)整并沒有大的制度摩擦，因此，政府內(nèi)部控制政策處于停滯階段。不僅如此，由于宏觀政治系統(tǒng)的注意力集于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會等部門均發(fā)布一系列政策要求金融機(jī)構(gòu)完善風(fēng)險(xiǎn)管理和健全內(nèi)部控制制度，要求國有企業(yè)加強(qiáng)國有資金和資產(chǎn)管理，進(jìn)一步導(dǎo)致對政府內(nèi)部控制的關(guān)注度不足。

（二）2001—2012年：抗衡階段

本階段，決策者針對政府內(nèi)部控制的注意力雖從會計(jì)控制和內(nèi)部審計(jì)擴(kuò)展至財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防范，且過程中出現(xiàn)對注意力轉(zhuǎn)變的阻力，但政策討論仍處于各個(gè)子系統(tǒng)（例如財(cái)務(wù)審計(jì)部門），制度摩擦較小，因此，政府內(nèi)部控制政策處于變遷抗衡階段。2001年的入世和2008年的世界金融危機(jī)等重大事件，導(dǎo)致政府在處理與市場的關(guān)系上，從直接參與和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營性行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄒ酪?guī)管控企業(yè)違法違規(guī)行為，并在“四萬億”計(jì)劃導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇后強(qiáng)調(diào)管控財(cái)政資金分配和使用風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。這期間，政府內(nèi)部控制吸收了企業(yè)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管控思想，并借鑒美國等發(fā)達(dá)國家以預(yù)算流轉(zhuǎn)為管控核心的政府內(nèi)部控制思路。然而，由于政府內(nèi)部控制此前一直與會計(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)掛鉤，財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)管控思想既增加了原有政策執(zhí)行人員的工作量，又為其他部門資金使用增加了限制條件，陷入兩邊不討好的被動情境。但是，政府內(nèi)部控制政策的圖景轉(zhuǎn)換勢不可擋，處于蓄力爆發(fā)的抗衡階段。具體變遷過程如下：

2001年入世不僅給中國企業(yè)帶來十分激烈的全球競爭，促使企業(yè)加速學(xué)習(xí)國外先進(jìn)管理制度，也為中國政府帶來更為嚴(yán)峻的管控挑戰(zhàn)，要求政府提升服務(wù)質(zhì)量和管理效能。政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整、修改和制定法律法規(guī)以適應(yīng)世界貿(mào)易組織法律體系，積極引導(dǎo)中國各類經(jīng)營主體掌握和遵守世界貿(mào)易規(guī)則，幫助提升經(jīng)營理念。這一點(diǎn)在企業(yè)內(nèi)部控制政策發(fā)布方面得以凸顯。財(cái)政部在2001年、2007年和2008年分別發(fā)布了《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2001〕41號）、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》（財(cái)會便〔2007〕7號）和17項(xiàng)具體規(guī)范以及《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會〔2008〕7號），借鑒美國COSO委員會（The Committee of Sponsoring Organizations，COSO）框架，將內(nèi)部控制的目標(biāo)從保證貨幣資金安全的內(nèi)部會計(jì)控制擴(kuò)展至保證經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、報(bào)告信息真實(shí)完整、經(jīng)營效率效果提高和發(fā)展戰(zhàn)略。

企業(yè)內(nèi)部控制得到快速發(fā)展的同時(shí)，政府內(nèi)部尤其是財(cái)務(wù)審計(jì)部門也逐漸意識到，單靠自身力量管控財(cái)政資金，并不能應(yīng)對日益繁多且復(fù)雜的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1999年美國聯(lián)邦政府發(fā)布的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制規(guī)則》（Standards for Internal Control in the Federal Government），結(jié)合COSO委員會提出的內(nèi)部控制框架，以預(yù)算為主線，通過預(yù)算編制、審核、決策、執(zhí)行和監(jiān)督等流程將聯(lián)邦政府各部門串聯(lián)起來，形成部門間相互制衡的內(nèi)部控制體系[29]。2002年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2002〕3號）和2010年正式發(fā)布的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第 58 號）都是基于上述視角，從依法、科學(xué)、規(guī)范管理財(cái)政資金角度出發(fā)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。尤其是在2008年世界金融危機(jī)和“四萬億”計(jì)劃后，相關(guān)部委及地方政府運(yùn)用政府內(nèi)部控制手段降低了濫用財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，提升了資金使用效率。

財(cái)政部門的內(nèi)部控制相關(guān)政策發(fā)布后，開始探索內(nèi)部控制在所有政府部門推廣的可行性，最終體現(xiàn)為2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號）（下文簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）的發(fā)布?！秲?nèi)控規(guī)范》的形成和推廣過程就是政府內(nèi)部控制政策處于抗衡階段的代表性呈現(xiàn)。

（三）2013—2016年：變革階段

這一階段，政府內(nèi)部控制的政策圖景從財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防控轉(zhuǎn)向權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，決策者注意力發(fā)生改變，政策討論場所從財(cái)政相關(guān)部門和人員上升至黨中央，制度摩擦較大，政府內(nèi)部控制政策發(fā)生劇烈變化，出現(xiàn)政策間斷。具體過程如下：

黨的十八大以來，從中央到地方形成反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，且黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，政府內(nèi)部控制政策的核心圖景和決策者對內(nèi)部控制的注意力由財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力運(yùn)行控制。黨的十八屆四中全會的召開為政府內(nèi)部控制政策帶來革命性的變化，會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，改變了政府內(nèi)部控制的核心政策圖景。

隨后，2015年12月，財(cái)政部根據(jù)黨的十八屆四中全會的決策部署印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號）（下文簡稱《內(nèi)控意見》）。不同于《內(nèi)控規(guī)范》中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控，《內(nèi)控意見》指出，政府內(nèi)部控制的主要任務(wù)是“加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”。這徹底改變了政策圖景，擴(kuò)大了政策受眾，吸納了更多新政策參與者，財(cái)會部門以外的業(yè)務(wù)部門被納入政府內(nèi)部控制決策、執(zhí)行和監(jiān)督工作中。尤其是各單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，更加促使相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制相關(guān)工作。黨中央的重要決定對政府內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容的關(guān)注，標(biāo)志著政府內(nèi)部控制吸引了關(guān)鍵決策者的注意力，這在決策權(quán)高度集中的中國極為重要。政策從財(cái)政子系統(tǒng)上升至黨中央宏觀政治層面，正如Baumgartner和Jones[1]所說，這標(biāo)志著從根本上與過去的決裂。

2016年開始，全國掀起了政府內(nèi)部控制建設(shè)熱潮。為了掌握各地內(nèi)部控制建設(shè)的開展情況，2016年6月財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于《開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》（財(cái)會〔2016〕11號）（下文簡稱《內(nèi)控評價(jià)通知》），旨在對部門的內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)情況進(jìn)行綜合性評價(jià)。

（四）2017年至今：調(diào)試階段

經(jīng)歷過上一階段的政策間斷，政府內(nèi)部控制政策圖景已相對穩(wěn)定，也逐漸回歸政策子系統(tǒng)，走向漸進(jìn)調(diào)試變遷階段。為了固化反腐成效，形成良好的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力相互制約的權(quán)力運(yùn)行氛圍，防止政府內(nèi)部控制政策發(fā)生間斷或停滯，2017年1月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會〔2017〕1號》（下文簡稱《內(nèi)控報(bào)告制度》）的通知，形成各單位定期編制內(nèi)部控制報(bào)告和報(bào)送機(jī)制。當(dāng)前，全國行政事業(yè)單位已編制報(bào)送了2016、2017、2018、2019四年的內(nèi)部控制報(bào)告。2018年12月財(cái)政部會計(jì)司發(fā)布關(guān)于“中國政府內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施機(jī)制研究”征詢意向公告，為政府內(nèi)部控制政策的走向提供了信號。黨的十九屆四中全會對政府內(nèi)部控制工作提出更高要求，在強(qiáng)調(diào)完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的同時(shí)，要求加快相關(guān)制度建設(shè)。當(dāng)前，政府內(nèi)部控制已被正式納入2019年修訂的《中華人民共和國會計(jì)法》以及2020年8月發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》等法律體系。

可見，2017年以來，政府內(nèi)部控制政策經(jīng)歷了變遷調(diào)試階段。自2015年《內(nèi)控意見》發(fā)布后，政府內(nèi)部控制的核心內(nèi)涵基本確立，從中央到地方，對政府內(nèi)部控制建設(shè)的必要性和重要性都已形成共識。特別是黨的十九屆四中全會再次固化政府內(nèi)部控制的核心政策圖景為“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明確權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約”的權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，進(jìn)一步明確了政府內(nèi)部控制的任務(wù)和使命，也使得決策者注意力得以保持，制度摩擦得到提升。因此，政府內(nèi)部控制政策進(jìn)入政策調(diào)試階段，政策的執(zhí)行效果成為決策者的關(guān)注重點(diǎn)，政策重心由建設(shè)向運(yùn)行轉(zhuǎn)移。

綜上所述，政策變遷的四個(gè)階段適用于分析政府內(nèi)部控制政策變遷路徑，有解釋力也有指導(dǎo)性。本文提出的上述四個(gè)階段，對揭示政策間斷的“黑箱”，解釋政策間斷—均衡的因果過程，提供了簡單明了的分析和理解框架。

六、結(jié)論及啟示

盡管政策遵循間斷—均衡變遷的觀點(diǎn)已被學(xué)界和實(shí)務(wù)界廣泛接受，但是當(dāng)前對政策間斷—均衡的理解和研究往往著眼于理論的介紹、原因的分析和在分配型政策方面的應(yīng)用?？梢哉f，一方面，現(xiàn)有研究較少揭示政策間斷—均衡理論的因果機(jī)制，也并未探究注意力分配在因果機(jī)制中如何發(fā)揮作用;另一方面，政策間斷—均衡理論多應(yīng)用于分配型政策，對于約束政府行為的管理型政策關(guān)注不多，未能揭開政府管理型政策間斷—均衡變遷的“黑箱”。

基于此，本文在梳理和分析大量政策變遷的研究成果后，提出注意力分配是理解政府管理型政策間斷—均衡變遷因果機(jī)制的核心要素。為了說明這一觀點(diǎn)，本文結(jié)合因果機(jī)制的分類研究，指出理解政府管理型政策變遷的情境、行動形成和轉(zhuǎn)換三種因果機(jī)制，闡釋注意力分配在其中發(fā)揮的重要作用。不僅如此，筆者還發(fā)現(xiàn)，制度摩擦能夠調(diào)節(jié)注意力分配變化，根據(jù)兩者的互動結(jié)果，可將政策變遷劃分為抗衡、變革、停滯和調(diào)試四個(gè)階段。最后，通過對政府內(nèi)部控制政策變遷過程的深度分析，筆者發(fā)現(xiàn)，政府管理型政策變遷確實(shí)符合上文提出的四個(gè)階段，驗(yàn)證了本文核心觀點(diǎn)的適用性，也為今后研究分析其他政府管理型政策變遷過程提供了有益的解釋和理解框架。

結(jié)合上述的研究發(fā)現(xiàn)和分析框架，本文嘗試對政府管理型政策的決策、推廣和執(zhí)行監(jiān)控提出三點(diǎn)有益啟示：第一，將涉及政府自身利益的政策問題與解決當(dāng)前宏觀政治系統(tǒng)面臨的主要矛盾或是社會焦點(diǎn)問題掛鉤，能夠快速提升宏觀政治系統(tǒng)對政策問題的關(guān)注程度，加快相關(guān)問題提上政策議程并得到發(fā)布的腳步。本文案例中，政府內(nèi)部控制“加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”的核心內(nèi)涵與反腐敗斗爭緊密聯(lián)系，受到黨中央、國務(wù)院的高度重視，擴(kuò)大了政府內(nèi)部控制的影響力，促使相關(guān)的政策快速出臺并寫入正式法律文本。雖然這也是大多數(shù)政策問題被提上政策議程的重要途徑，但需要強(qiáng)調(diào)的是，相較分配型政策，政府管理型政策的出臺和推行需要政府敢于“刀刃向內(nèi)、刮骨療毒”。因此，取得宏觀政治系統(tǒng)自上而下的關(guān)注對于政府管理型政策更加重要。

第二，在政府管理型政策進(jìn)入穩(wěn)定調(diào)整階段后，通過“以評促建”方式，可以擴(kuò)大政策在各地區(qū)和各部門的推廣范圍和力度。政府內(nèi)部控制政策在2012年《內(nèi)控規(guī)范》和2015年《內(nèi)控意見》發(fā)布后，一些地方和部門并未按照相關(guān)要求開展政府內(nèi)部控制建設(shè)工作，仍保持觀望和“坐等靠”態(tài)度。然而，在旨在對各地各部門內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行摸底的《內(nèi)控評價(jià)通知》發(fā)布后，各地紛紛加入建設(shè)工作，通過“以評促建”的方式推動政府內(nèi)部控制整體水平提升。一些地方的財(cái)政部門還根據(jù)各單位的內(nèi)部控制評價(jià)結(jié)果，確定單位下一年的預(yù)算批復(fù)，更是激發(fā)了各單位的建設(shè)熱情。

第三，建立對政府管理型政策執(zhí)行情況的定期報(bào)告制度，保證政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果，實(shí)時(shí)跟進(jìn)政策的時(shí)效性和適用性。一方面，政府管理型政策在執(zhí)行過程中可能會遇到來自政府部門內(nèi)部的壓力和阻力，影響政策執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)施效果;另一方面，因外界環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，政府管理型政策需要定期更新，這就需要時(shí)刻關(guān)注政策實(shí)施情況。因此，建立政策執(zhí)行情況的報(bào)告制度十分必要。本文案例中，2017年發(fā)布的《內(nèi)控報(bào)告制度》要求各單位每年需要編制能夠綜合反映自身內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況的內(nèi)部控制報(bào)告，并根據(jù)報(bào)告突顯的相關(guān)問題，進(jìn)一步健全內(nèi)部控制制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系。各主管部門也可以通過報(bào)告情況，全面了解單位內(nèi)部控制實(shí)施情況，及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)要求。

當(dāng)然，本文的研究也存在一定的局限性。注意力分配對政策變遷的影響可能還會通過其他機(jī)制產(chǎn)生作用，且單案例研究使理論觀點(diǎn)的可推廣性受到局限。然而，不可否認(rèn)的是，四個(gè)變遷階段的劃分有助于我們對政府管理型政策變遷過程的整體性和全景式理解，且注意力分配在政策變遷中起到的關(guān)鍵作用在不同政治體制中也能夠得到清晰解釋。期望未來能夠?qū)ι鲜鲇^點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并拓展至公共政策的各個(gè)領(lǐng)域。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）