張 玲，姚 添，王禹淋

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、研究背景與文獻回顧

我國警務機制研究，主要以警務機制、現代警務機制、社區(qū)警務等為研究重點，向警務機制的內涵、主體(公安局、派出所)、主要特征(警務信息化、規(guī)范執(zhí)法化、平安)環(huán)境領域(新農村建設、校園安全、交通違法行為)、理論研究(公安理論研究、公安教育訓練)等多個研究方向分散、蔓延。目前學術界主要從目的、具體特征、具體內容、表現形式以及現代警務機制構建、路徑選擇等不同角度出發(fā)闡釋其中要義?！熬瘎諜C制”是由西方學者提出，國內學者張以坤較早引入并使用的公安學領域專業(yè)術語，目前學術界已對其定義達成了基本的共識。警務機制是指警務組織與警務活動相互作用的過程及方式[1]，主要由決策機制、執(zhí)行機制、保障機制和監(jiān)督機制四個子系統構成[2]，具有警務資源整合化、警務行為規(guī)范化等方面的特征[3]?！艾F代警務機制”是在“機制”“警務機制”等學術概念被引入社會學后，通過我國警學界的學者們結合現代化特征，對其內涵不斷進行豐富后逐漸形成的概念[4]，是指從打擊犯罪、治安防控、應急反應三大環(huán)節(jié)入手，充分依據社會主義市場經濟環(huán)境，改革落后的工作模式和警務制度，使之科學化、制度化、規(guī)范化、法制化，從而切實提高公安機關社會治理現代化能力[5]?？傮w來說，學者們對“警務機制”及“現代警務機制”概念的界定基本涵蓋警務機制的核心要素、本質特征，這有助于構建警務機制研究的基本框架，為理論與實踐研究、路徑選擇研究提供參考和借鑒。 近年來各地公安機關也積極開展警務機制改革探索，如：“漳州110”警務新機制從舊式的“打擊型警務”“管控型警務”向“服務型警務”轉變[6]、上海市公安局寶山分局羅店派出所的陽光警務機制[7]、大連市公安局金州分局的合成作戰(zhàn)警務機制[8]、云南省牟定縣的“一村一警一助理”警務新機制[9]、湖南省的“三級一體”警務機制[10]、校園警務機制[11]、柳州市的復合型警務機制[12]、河南的扁平化警務機制[13]、浙江省諸暨縣公安局的群眾警務機制[14]、江蘇的南通警務機制[15]、臺州市的網絡警務機制[16]、江蘇省蘇州市公安局的創(chuàng)意警務機制等[17]。在理論和實踐基礎上，學者逐漸探索出警務機制改革和創(chuàng)新路徑。如引進國外、吸收國內先進理念作為支撐，推動我國警務機制創(chuàng)新，加快對多元化治安主體的培育，改革警察組織的內部結構，同時避免弱化警察的核心職能[18]；深化公安信息化建設，豐富警務主體結構[19]，用制度加強對警察權運行的宏觀控制；推進“智慧警務”建設，實現現代科技與警務機制的深度融合[20]，建立以大數據平臺為基礎的警務戰(zhàn)略模型[21]，實現對公共安全和社會治安風險隱患的全地域、全領域、全時域的數字化、智能化覆蓋[22]。

對文獻進行梳理后，可以將我國警務機制研究的重點領域和前沿熱點文獻歸納為警務機制概念界定、現代警務機制構建、警務機制改革實踐經驗、警務機制改革路徑選擇等方面。學者們通過不同的研究視角和維度對我國警務機制進行深入探索和剖析，取得了較為豐碩的成果。但在資料整合和分析過程中，也能明顯發(fā)現警務機制研究存在許多尚待完善之處，重要的一個問題就是理論往往滯后于實踐，警務機制研究整體指導性意義不強。當前所要做的就是根據某一時段的實際現狀及發(fā)展趨勢，將實踐工作置于一定的理論框架之下，也就是說將理論研究提前于公安實踐之前，以科學規(guī)范的警務制度和集約高效的運作模式促進警務工作發(fā)展。2021年7月25日，全國公安機關深化警務機制改革推進會強調要深化推進警務機制和勤務制度改革創(chuàng)新，深化推進“情指勤輿”一體化實戰(zhàn)化運行機制改革，加快構建適應新發(fā)展階段要求的現代警務體系，確保國家政治安全和社會大局持續(xù)穩(wěn)定。當前，更應充分認識到研究警務機制改革的重要性與緊迫性，深入總結警務工作發(fā)展規(guī)律，堅定不移走改革強警之路，把握新時代警務機制研究方向，有力推動新時代警務機制理論創(chuàng)新和實踐探索。

二、我國現代警務機制改革的價值取向

現代警務機制就是體現目前所處時代的價值取向，適應政治、經濟、社會和文化等環(huán)境因素發(fā)展變化要求的公安機關警務工作模式和警務制度。先進性、科學性、適應性和系統性是現代警務機制的基本特征，警務體系重塑、警力資源整合、警務流程再造的警務機制改革是公安改革的重要內容，現代警務機制改革的價值取向主要考量以下三個方面。

(一)以人民群眾滿意為目標

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國經濟的發(fā)展，人民的生活水平不斷提高，人民群眾對安全、民主、公正、法治等的期待也越來越高。警務工作和社會治安穩(wěn)定狀況不僅要看量化的數據報告，更要看人民群眾實實在在的獲得感、幸福感和感受度，群眾的感受應排在第一位?，F代警務機制改革的目標必定是圍繞人民群眾的滿意度和安全感做文章。不論是“放管服”改革，還是“線上+線下”工作模式，都是為了利用先進的信息技術，利用大數據，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”，優(yōu)化便民利民措施。通過收集、整合、開發(fā)、挖掘各種數據資源，打造智慧警務一體化服務平臺，提升現代警務零距離、高效率、全領域服務群眾的均等化和便捷化水平。與此同時，加快“雪亮”“天眼”“天網”“天算”“天智”工程建設，實現視頻巡查、實警巡控無縫對接、聯動協作的街面巡控網絡，成為公安機關打防管控和服務民生的重要支撐力量。

(二)以保護警察權益和釋放警力資源為邏輯

我國警察職責過于寬泛，加劇了警察職能泛化，造成了警察正當權益的缺失。新時期權利意識的興起，寄希望于“覺悟”、無私奉獻等精神層面的激勵和指導已不現實，這一規(guī)律對于警察個體也同樣適用?！熬煲彩菣嗬黧w”，警察的權益也需要保護?？崧难芯砍晒砻?，大部分個體進行的行為選擇不是通過嚴格的理性計算和邏輯推論，而往往是依據未經計算的知覺、感覺甚至是直覺。因此，個體在面臨多樣化選擇時，成就感、滿足感、職級待遇、發(fā)展前景、甚至“閑暇”等組織內部的利益形態(tài)都會對其產生選擇傾向，影響組織中不同個體的具體行為。據此，警務機制改革采取的警察組織內部的改革措施，實際上決定和影響了警察組織的外部社會治理功效[23]。

警務機制改革就是通過精簡壓縮管理層級來實現警力下沉，縮短基層與高層之間的溝通距離，同時整合現有警力資源，優(yōu)化組織內部資源配置，以派出所“一室兩隊”改革為突破點，做強綜合指揮室，打造最強大腦中樞，主動融入社會治理，推動人民群眾獲得感、幸福感和安全感全面提升，同時讓警察也能夠真切地感受到成就感、安全感和幸福感。同時，無人警察局、無人機偵測、機器人警察，人工智能在警務工作中的實戰(zhàn)運用，也在一定程度釋放了警力資源，實現警力無增長改善。

(三)警務運行質效和實戰(zhàn)能力提升

結合公安實踐，強化警務機制改革頂層設計，大刀闊斧推進警務體系重塑、警務流程再造，打破警種壁壘，打破區(qū)域信息壁壘，建立情指勤輿一體化指揮體系，積極探索創(chuàng)新“多維報警、集約接線、精準分流、警察接警、分級指揮、快速處置、全程監(jiān)督”警務運行新模式，并通過“融”思維整合資源，凝聚內外力量，各種資源力量全開放性參與公安工作，包括融合公安工作與社會主義現代化建設大局，融合社會治安與綜合治理，融合警務工作與群眾工作，融合警務創(chuàng)新與科技信息化，實現由警務資源的物理融入向化學反應最后到復合效應的演進，實現“業(yè)務、勤務、裝備、管理、制度”五項融合和工作“聯動、聯勤、聯通、聯指、聯效”五大聯合的警務融合體系，提升群眾求助、警情首接首問的處置效率和反應速度，有效扭轉以往警種孤軍奮戰(zhàn)、單一作戰(zhàn)的模式，提升社會治安防控能力。值得一提的是，我國警務機制改革的基礎群眾工作與第四次警務革命的核心內容社區(qū)警務高度吻合。群眾工作是我國警務工作的傳統優(yōu)勢，也是我國公安工作不斷發(fā)展的基礎，新時期的群眾工作重新審視警察與公眾的關系，這是警務機制螺旋式上升發(fā)展的表現，是對最初的“群眾警務”的超越[24]。這種超越立足國內，面向世界，立足現在，面向未來，堅持一切圍繞提升公安機關整體戰(zhàn)斗力和實際效能，堅持一切圍繞增強基層實力、活力和戰(zhàn)斗力，改革紅利逐步釋放，警務質效大幅提升。

三、我國現代警務機制改革的演進路徑

警務機制的轉變和升級主要取決于我國國家治理和公安工作的目標和需求，隨著時代的發(fā)展和推移，原有的警務機制漸漸地不能滿足新的時代目標和需求，而這種不足和缺陷也不斷地倒逼警務機制的改革和創(chuàng)新。縱觀我國警務機制的發(fā)展嬗變，依據體現不同時代背景和公安工作發(fā)展需求，具有其獨有屬性和特征的警務機制可以劃分為傳統警務、專業(yè)化警務、合成化警務”和智慧型警務四個發(fā)展階段。對每個警務機制特征的分析和提取有助于對特定階段警務機制進行正確判斷和相應分析，同時也表明警務機制的改革和創(chuàng)新同樣遵循事物的衍生邏輯，演繹著其從無到有、從有到精的發(fā)展脈絡。

(一)傳統警務機制

“傳統警務”概念是由英國在第一次警務革命時最先提出，由我國學者張世英在1996年《英國的傳統警務——“使用最小強制力原則”》中第一次引進和使用，英國的“傳統警務”強調在職業(yè)化的基礎上以“軟性的訴求”來贏得民心[25]。警務機制是在近代警察職能獨立后形成的，而初期相對混亂、無序、暴力和刑事案件高發(fā)的階段也不存在完整系統的警務機制。因此，長期靜態(tài)封閉的環(huán)境和超低發(fā)案率的客觀環(huán)境形成了我國公安機關傳統的粗放型、被動式、機關化的警務制度[26]。從歷史視角透視，我國公安機關發(fā)源于革命戰(zhàn)爭年代、發(fā)展于計劃經濟的大背景下，其警務運行方式也隨之帶有該時代重人治、輕法治的特征，片面強調公安機關的“運動式”警務和“刀把子”效應，靠大動作“人海戰(zhàn)術”的警務方式形成“造聲勢”，缺乏專業(yè)化警務的特點[27]。從警察職能的角度來看，在傳統化警務機制中，警察的核心職能是打擊犯罪[28]。從組織結構的角度來看，傳統警務模式下的公安機關內部依然沿用的是計劃經濟體制下的公安隊伍管理和運行體制，機關冗雜而基層薄弱的“倒三角”型警力配置，不僅形成了嚴重內耗[29]，還導致了一線警力的不足、警務和運轉不協調等問題。傳統警務機制，本質上是將警察從公務員隊伍中脫離出來還原成警察了本身，并賦予了其特殊的職能，但也隨著時代的發(fā)展暴露出了其機制上的不足和亟待解決的問題。而隨著對預防、警民關系、警察專業(yè)化、社區(qū)警務等方面的概念興起，我國也嘗試通過多種方式建立健全更加科學的警務機制，其中以“漳州110”為典型的警務機制轉型實踐說明警務機制已經開始從舊式的“打擊型警務”“管控型警務”向“服務型警務”轉變[30]；而福建省的警務專業(yè)化建設，勤務精細化管理，也說明我國警務機制在逐漸由粗放型向專業(yè)化靠攏。

(二)專業(yè)化警務機制

傳統警務機制使警察從公務員中分離出來，具有了獨立的職能和任務，但隨著警察的“服務性”“預防性”等職能的補充，提高警務運行的效率成為必要，專業(yè)化警務機制也就應運而生。四次警務革命在西方分別實現了警察的職業(yè)化、專業(yè)化、現代化和后現代化[31]，在西方第二次警務革命中，建立專業(yè)化的警察隊伍解決工業(yè)革命后形成的犯罪化浪潮，重建社會秩序，減少由于失業(yè)、貧困等社會問題所造成的社會動蕩成為一種強烈的訴求[32]。這種具有嚴格的規(guī)章制度、明確的工作任務和目標以及專業(yè)的隊伍的警務模式就被稱為專業(yè)化警務機制。與西方不同，我國警察專業(yè)化起步較晚，改革開放后，僅靠傳統警務機制“從嚴從快”的方針已不能適應新一輪流動型犯罪浪潮。因此，該時期警務專業(yè)化的主要內容是，進行正規(guī)化的公安教育，提高民警的能力素質，部署現代化的裝備[33]。同時，專業(yè)化的警務機制還強調個別領域專業(yè)化，綜合和專業(yè)結合，強調快速反應、機動巡邏和對案件的科學調查。同時還改進了從前“人海戰(zhàn)術”的觀念，強調應按照人口數量配比警察數量[34]。但隨著改革進程的進一步推進，我們發(fā)現盡管專業(yè)化警察制度在預防和打擊犯罪、維護社會秩序上，具有很高的工作效率，但也存在非人格化、工作僵化、無法突破信息壁壘、資源配置不協調等問題。而現代警務迫切要求整合社會信息資源，推動公安工作模式轉變，推動公安工作由警種單打獨斗、條塊化分割向全警整體聯動轉變，合成化警務機制由此應運而生。

(三)合成化警務機制

為打破公安機關“打防控”工作存在的隔閡以及各警種各部門聯合作戰(zhàn)存在的壁壘，進而有效整合社會治理和防控資源，推動打防控一體化和社會整體防控體系建設，合成警務機制的建設成為必然。合成警務機制以情報主導實戰(zhàn)為基本要求，以信息共享為主要手段，以扁平化為基本管理模式，以公安機關內部警種工作合成、公安機關與社會外部治理合成為主要表現形式，通過對各種資源統籌協調，建設功能互補、機制互聯、力量互動的多元化警務機制。合成化警務機制可以分為廣義和狹義兩種，狹義的合成警務指公安機關內部各警種、各部門之間的警務合成；而廣義上不僅包括公安系統內部的協同作戰(zhàn)，同時還包括公安機關與不同社會組織之間的警務協作[35]。這既是社會治理方式從過去單向度管理進入共治共建式治理的表現，也是公安機關在其職權范圍內對警務機制運行的創(chuàng)新和實踐。與此同時，警務合成不僅要實現警種(部門)之間、公安機關與社會之間的物理合成，更要實現警種專門技術、情報信息、專業(yè)知識等化學合成[36]。合成化警務機制通過建立各警種之間的協調機制，促進各警種合作的組織化、規(guī)范化、科學化、制度化，實現我國多警種之間的優(yōu)勢互補和整體作用[37]。我國有很多建設合成化警務機制的成功實踐，如“九運會”廣州賽區(qū)的安全保衛(wèi)工作[38]、大連市公安局金州分局建立的合成作戰(zhàn)指揮中心等[39]。盡管如此，公安機關合成警務模式仍存在缺乏統一的合成作戰(zhàn)平臺、不同警種的協作不夠深入、各類信息資源整合和共享困難、合成考核機制欠佳等問題。但大數據的普及和深度應用，使公安科技信息化建設得到了強有力的技術支撐，為合成警務模式的進一步完善奠定了基礎[40]。

(四)智慧型警務機制

隨著新一代現代互聯網信息技術的高速發(fā)展，一個以數據信息的收集、挖掘、研判為基礎，以云計算、物聯網、人工智能為載體的大數據時代已經到來，我國公安機關的警務機制也逐漸朝著一種新的形態(tài)——智慧型警務發(fā)展。2010 年以來，部分城市公安機關適應智慧城市建設的大趨勢，開始嘗試建設智慧警務機制，探索大數據在安全管理、治安防控、預知研判、合成作戰(zhàn)、益民服務等方面的整合、共享和應用。2018年全國公安廳局長會議強調要堅持實施公安大數據戰(zhàn)略，確保到2020年公安信息化建設取得重大進展、維護國家安全和社會穩(wěn)定能力有大的提升。這是因為隨著時代的發(fā)展，公共安全管理從常態(tài)管控向危機處置轉變，社會治理和犯罪形態(tài)也分別從靜態(tài)封閉的現實社會向動態(tài)開放的網絡空間轉變。而以往的經驗型、粗放型傳統警務模式普遍存在著信息溝通不暢、打防管控脫節(jié)以及資源分割等弊病[41]。隨著公安部持續(xù)出臺相關的政策和規(guī)劃，保障“金盾工程”等信息化進程的實施，為構建“智慧警務”提供政策和經費的支持和保障，一些省市公安機關也開始提出構建 “智慧警務”的理念，通過利用云計算、分布數據處理、微電子技術、人工智能以及信息共享與應用平臺等技術的快速發(fā)展與應用，為 “智慧警務”建設所需要的各項功能奠定了堅實基礎，將 “社會面”管控與 “社會流”管控有機結合起來[42]。如大慶市公安局打造的“互聯網+大慶公安”警務平臺，通過外網受理反饋、內網處理解決的機制，實現了公安工作由“面對面”向“鍵對鍵”的升級[43]。因此，應充分借助時代的紅利，用“智慧”突破人力資源壁壘，以“智慧公安”為驅動力，通過構建“智能化+管控”的精準治理模式、“互聯網+偵查”的協同執(zhí)法模式、踐行“網絡化+服務”的便民服務模式推動警務機制創(chuàng)新[44]。而在推進智慧警務機制建設的過程中，也有將動態(tài)警務、專業(yè)警務、合成警務、信息警務、規(guī)范警務等警務機制與之融合的實踐嘗試，如蘇州市公安機關率先提出創(chuàng)意警務并付諸實踐，開創(chuàng)了公安機關深化警務機制改革和社會治理變革的有益嘗試。智慧警務機制不會是警務機制改革的終點，隨著5G時代的到來，物聯網等新興科技的發(fā)展，我國的警務機制改革也將會迎來更進一步的完善。

四、我國現代警務機制改革的困境

隨著信息技術革命的迭代發(fā)展，新型違法犯罪問題不斷涌現，治安形勢存在著復雜變數，加強社會治理、維護社會穩(wěn)定面臨嚴峻挑戰(zhàn)。面對警務技術現代化、智慧化的沖擊，現存的多層次、多渠道指揮，內部機關化傾向明顯，警力資源整合配置粗放的警務模式，已無法適應形勢發(fā)展和工作需要。

(一)警務空間內耗較重，戰(zhàn)略謀劃不足

縱觀近幾年各地如火如荼的警務改革，總的特點是隨著任務和形勢的變化，不斷增設新的機構，但由于中央層面頂層設計缺位，多數改革因缺乏法律的支撐和突破了國家組織機構的框架最終不了了之，尤其是在缺少自上而下的改革整體規(guī)劃的情況下就開展公安組織結構設計，存在著為了改革而改革、為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的現象，這己成為公安機關提升警務運行質效需要解決的根本性問題。

目前，分兵把守、各自為戰(zhàn)的警務模式，帶來的是各警種、業(yè)務部門間難以形成集約高效的指揮調度機構，致使治安防控信息不對稱，打擊不合拍，管控不同步，無形中加大了運行成本。這種數據信息上的壁壘，造成實踐中難以實現情報、指揮、行動的一體化互聯互動，使得合成作戰(zhàn)指揮行動事倍功半，進而容易出現“蹺蹺板”“游擊戰(zhàn)”等現象。在應對跨區(qū)域重大突發(fā)案(事)件的綜合指揮方面，周邊城市的違法犯罪活動會隨著一地開展嚴打整治集中行動而冒頭、反彈，如果繼續(xù)忽視客觀上存在的打防“縫隙”和“盲區(qū)”，此消彼長，極易淪為“治安洼地”[45]。此外，公安機關現行管理組織體系與現代警務發(fā)展之間仍存有諸多不適應與沖突?？v向上，我國公安體制可分為五級：公安部，省、自治區(qū)、直轄市公安機關，地級市公安機關，縣(區(qū))公安機關和公安派出機構，存在上下層級過多、事權劃分不清、指揮調度不暢等弊端，影響警力資源整合配置及作戰(zhàn)潛力的激發(fā)；在橫向結構上存在部門林立、職能交叉等弊端，再加上過度的專業(yè)化建設帶來各警種部門分工過于分散精細、協作協調困難、難以形成合力、數據信息得不到共享等問題。最終導致了公安隊伍整體作戰(zhàn)以及應急處突能力的弱化，難以適應現代警務動態(tài)化、信息化的快速發(fā)展[46]，體現出國家警務改革在整體戰(zhàn)略計劃和頂層設計層面上的缺失。因此，公安機關必須著力對組織內部結構及運作機制進行適應性調整，強化警察組織應對各類案(事)件的能力。

(二)改革理論準備不敷，警務理念滯后

近些年，我國地方警務改革主要在警務資源融合、打破警種分割、警務扁平化等理念引導下開展，但面對大數據引領“情指勤輿”一體化警務變革的新要求，各地普遍存在認識偏誤，大都有理論準備不足的現象。例如，錯將警務扁平化與警務組織扁平化畫等號，并將其視為改革的首要動因；在社區(qū)警務實踐方面仍以組織要素變革這一舊思路予以推動，企圖僅通過擴大派出所(或分局)的警力規(guī)模就實現警務集約，等等。再有就是我國警務機制改革在關于改什么和怎么改方面，理論界和實踐界仍存有不同的見解，一類是主張利用現有警務管理體制，在基本不觸動原有格局的前提下，構建新的警務運行機制的“小步快跑式”漸進型改革；另一類則是希望打破初態(tài)的穩(wěn)定性，強調“破”字當頭、先破后立，進而重組、再造新的警務管理體制的“大步慢跑式”激進型改革[47]。兩者如何取舍，有待進一步探討。

在警務理念層面，一方面，警務機制創(chuàng)新的前沿措施移植與區(qū)域環(huán)境契合度不足，在改革進程中，對于警務機制創(chuàng)新的典型案例與先進經驗，一些地區(qū)要么不注重對創(chuàng)新舉措和有效做法進行推廣、宣傳，要么就是在警務機制的移植中，沒有結合本地實際情況進行甄別、選擇，存在對警務機制不作具體分析，而直接照搬照套的現象[48]。另一方面，面對信息化發(fā)展的新常態(tài)，部分民警受傳統思想觀念和行為習慣的束縛，理念更新沒有跟上時代的步伐，認為信息技術是純技術，交給科技信息化部門即可，致使公安大數據局限在科信部門。此外，由于上級領導思想重視不夠、民警現代信息意識不足和信息技術操作技能差，一些警務機制的建設結果與實際需求相去甚遠，仍然在封閉式、靜態(tài)化的條件下運行，抑制了以科技助推警務效能提升、以信息撬動警務服務便捷的可能性，也不利于對其他優(yōu)秀措施的移植。警務理念的滯后，致使一些地區(qū)的警務機制改革尚處在停滯階段，民警改革主動性不高，甚至對改革中的障礙存在畏難情緒。

(三)協同作戰(zhàn)能力較弱，數據融合不暢

信息技術在警務領域的廣泛應用，為公安機關信息化建設橫向到邊、縱向到底打下良好的基礎，為協同作戰(zhàn)提供了堅實的科技支撐。但是就警務技術的實際應用現狀來看，公安系統內部不同警種、上下級之間因為業(yè)務條線頂端的壁壘尚未完全打通，信息技術綜合利用和共享互通依然不強，仍存在“信息孤島”現象，再加上自外界接入的數據不夠全面，難以滿足公安實戰(zhàn)需要，致使民警無法在警務大數據中準確獲取有利于工作開展的信息，進而影響警務工作質效[49]。此外，當前警務技術建設核心業(yè)務過度依賴社會和企業(yè)，民警在專業(yè)素質方面大都有所欠缺，面對具有較強專業(yè)性的大數據技術，缺乏數據挖掘與深度研判能力，尤其體現在警務活動中對數據收集、儲存、分析、應用以及共享等信息系統操作流程熟練度不夠上，致使大數據的作用難以得到充分發(fā)揮，一定程度上阻滯了合成作戰(zhàn)指揮效能的提高。

目前，各地公安機關推進警務數據融合建設存在各自為政的問題，橫向、縱向、內外協同機制匱乏。橫向上，各部門各警種建設的系統數量龐雜，數據大量分散在不同的業(yè)務平臺，無法跨部門實現信息實時共享、情報廣域獲取，數據壁壘現象嚴重，導致重復收集、重復建設、重復配置，數據的時效性、可用性較差，不利于數據的綜合運用，難以為警務工作提供有效支持；縱向上，市局部門、縣(區(qū))局與派出所這三者的關系、職責亟待厘清，同時由于頂層設計和整體規(guī)劃的缺位，致使這三級數據平臺無法有效貫通；內外協同上，公安機關各自為戰(zhàn)、相對獨立的現象仍未改變：一方面政府各部門、互聯網企業(yè)等積極收集、掌握著關鍵數據，即便如此仍有大量數據處于漏管狀態(tài)，但受限于技術、政策支撐的不足，公安機關獲取這些數據的渠道有限、手段單一，難以滿足大數據深度挖掘的需要；另一方面，部分公安機關受經費制約，未將警務大數據建設納為重點項目，無法保證系統的迭代更新、擴容升級，滿足于靠民警“走腳板、拿死數據”，響應速度慢，支撐能力明顯不足[49]。

(四)警務工作思路保守，基層治理粗放

作為遵照國家意志去實施行政的機關及其人員，警察依法擁有打擊、防范、管理、教育、改造等多種手段，這種特點逐漸滋生出警務模式舊有的“圍墻治理”與單主體治理，偏重發(fā)揮自身手段特點去打擊，凸顯其嚴格管控與警務壟斷的治理理念和方式，再加之上級部門往往認為辦理案子、巡查重點場所才是警察的主要工作內容，很少考核諸如惠民服務程度、熟悉群眾程度、群眾回應程度等事項，不利于親民、便民和為民，一度導致了警民關系的緊張。隨著服務型政府建設的推進，各地公安機關與時俱進，推出了多項便民、惠民措施，如“一網通一次辦”“網上公安局”平臺等，以服務為導向的警務戰(zhàn)略開始盛行，但其工作總體思路大體未變，出現了很多缺陷與不足：一方面，警務機制運行過程中群眾參與度不足，能夠從事治安防控的非政府組織短缺，警務開放治理受限；另一方面，缺乏對群眾實際需求的全面考量，民意的匯總信息應用不夠，與社會的互動對話效果未達預期。

我國警務發(fā)展逐步經歷了從管制理念、管理理念向服務理念、人本理念的轉變，警務模式也已發(fā)展到治理型警務階段，多元警務主體架構得以普遍建立并高效運行[50]，但作為提升警務效能核心手段之一的智慧治理，在實際運作中還有待進一步發(fā)展。在部分地區(qū)的智慧警務平臺中，各項服務仍多呈現為依申請而產生的事后服務，并表現為粗放性、同質性的一般公共服務。此外，通過數據分析反映警務工作總體概貌，并為業(yè)務決策提供參考是大數據的核心功能之一，然而在基層治理實踐運作中，云計算、物聯網、人工智能并沒有成為警務工作的重點內容。相反，憑借主觀經驗進行犯罪預防或群眾工作仍是一些地區(qū)開展警務工作的常態(tài)。正是由于這一思維定式的存在，這些地區(qū)往往容易出現違法犯罪率不降反增、治安問題不斷增多的現象，且智慧警務被數據牽著鼻子走，難以充分體現智慧的主動性特征。因而，如何推進傳統與現代相結合、人力與科技相融合、數據與業(yè)務相耦合，以數據帶動基層社會智慧治理效能，成為亟待解決的難題。

五、我國現代警務機制改革的路徑選擇

現代警務機制改革應當順應當代政府行政改革的總趨勢，以問題為導向推進警務機制改革創(chuàng)新，不斷改革創(chuàng)新與現實不適應的警務機制和勤務模式，不斷提高公安機關維護國家安全與社會穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂業(yè)的能力，讓改革與創(chuàng)新惠及廣大群眾。

(一)構建現代化公安管理組織體系

我國傳統的公安管理體制和機構設置充分體現了現代社會科層制組織的特征，但也逐漸呈現出科層制組織的固有弊端，無法滿足日益增長動態(tài)化、信息化的現代警務發(fā)展趨勢。因此，應從頂層設計和統籌規(guī)劃入手，優(yōu)化警務運行所涉及的技術結構、組織結構、業(yè)務結構和相關資源配置結構，保證各具體方法手段及其所需資源的規(guī)范化、科學化配置，達到警務運行的“帕累托最優(yōu)”；應立足著眼于基層，實現做強做實基層的目標，同時對各個機構的職責進行梳理和界定，通過分清職責達到部門之間協作決策的目的；應對公安系統內部的各警種進行重新分類整合，精簡內設機構，完善協同作戰(zhàn)機制，提升警務運行效率。

當前，扁平化范式和大部制范式是推動現代警務機制發(fā)展和質態(tài)提升的發(fā)展路徑。扁平化管理模式通過減少指揮層級，優(yōu)化管理結構，轉變警察職能，合理配置警力資源，實現警務效能最大化。扁平化管理應當遵循加減乘除法則：做好加法，要實現資源的加法，擴大資源的共享共通渠道，實現最大范圍最大限度地使用和共享，尤其應實現基層警力資源的加法，警力下沉，保障下傾，把基層做強；做好減法，將每個部門、每個警種的職責厘清，對職責交叉重疊的部分進行整合，去除“公共陰影”，實現公安機關組織結構靈活運轉，并壓縮指揮層級，實現點對點的溝通和指揮，提高警令的快速精準傳達；做好乘法，依托科技賦能，智慧賦能，在公安工作提效層面，在優(yōu)化服務層面做好乘法；做好除法，重在解決問題，消除短板，將公安工作改革途徑中的障礙、問題、困境等用除法除掉。大部制的改革重點是合并職能相近、業(yè)務范圍趨同的部門，拓展管理幅度，最大限度避免政府職能交叉、多頭管理的問題，提高工作效率。改革并非只是簡單的合并或整合，或聯合辦公，而是將合并的資源、部門等進行重塑，再造工作流程，構建部門之間無縫隙的溝通和協調，從而優(yōu)化權力，提高效率。扁平化范式提出的縱向分權與大部制范式提出的橫向集權，在管理層級和幅度上做出較大改革，旨在將服務職能下沉，資源偏向基層，權力配置優(yōu)化，進而提升管理和服務效能。與此同時，公安機關需要依托公安信息化技術平臺把公安業(yè)務辦理和日常事務處理的行政流程，借助扁平化和大部制改革時機打破再重建， 改變原有的信息傳遞方式和行政流程，實施網絡化的業(yè)務辦理和事務處理?，F代警務機制改革順應了當代政府行政改革的總趨勢，路徑選擇則是基于科層制組織的系統改進與完善，即加快執(zhí)法理念的轉變，順應扁平化的要求變革組織結構，實施警務流程再造提高綜合效能，強化精細化管理，走內涵式發(fā)展之路。

(二)深化基于警務和勤務機制實踐的理論探索研究

“情指勤輿”一體化建設尚處于發(fā)展和摸索狀態(tài)[52]，從國內研究成果來看，學界的關注點從最初的道路交通安全領域到警務合成作戰(zhàn)體系，不斷擴寬視野，不斷延伸領域。但是，當前的研究存在如下不足，如集中于“情指勤輿”中某個方面的研究，對一體化的效能等認知不足，對一體化平臺建設和應用的研究局限于描述性的探討，對機制創(chuàng)新和模式完善的深層思考不夠充分；在具體案例事件的研究層面，局限于單個案例或單個區(qū)域的經驗，而未提煉出可操作可推廣的規(guī)律；在基礎理論層面，缺乏對相關概念的厘清和對宏觀體系的認知；在實踐操作層面，缺乏統一明確的架構標準和因地制宜的操作機制，從國內實務操作情況來看，各地實戰(zhàn)部門舉措不一，方法各異，推進的深度和廣度不均衡，導致目前在推進速率、實施效能和發(fā)展規(guī)劃上均存在不同程度的風險和障礙，亟待化解和克服，以助力公安工作向高質量智能化發(fā)展?，F階段各省市公安機關基本上都進行了警務機制的改革和探索，但現有研究對于相關案例的分析相對較為淺顯，較多的是針對案例及經驗的介紹，沒有對案例的內在邏輯和衍生規(guī)律進行深入探討，尚未發(fā)揮案例研究的重要作用，應通過對諸如天津、湖北、廣東、四川、甘肅等省份公安改革相關成功或者失敗案例的匯總分析，從中找出導致這些機制改革成功或出現問題的主要因素，對其產生原因和內在規(guī)律進行深入分析，同時可以借鑒和吸收國外相關有益經驗，結合我國公安機關實際情況，創(chuàng)新發(fā)展具有中國特色的警務機制模式，將有利于我們對于今后的警務機制改革提出相應的措施建議。

(三)推進“情指勤輿”一體化建設

“情指勤輿”一體化警務機制改革是近年來創(chuàng)新警務新理念的成果，同時也是實戰(zhàn)警務改革的舉措，它創(chuàng)新性地將GIS、大數據、物聯網、移動互聯等信息化技術充分融合、充分應用，覆蓋了警情分流、情報預警、警情研判、巡邏防控、指揮調度、勤務管理、警務考核等核心業(yè)務，推動構建指揮扁平高效、情報精準制導、輿情同步處置、機制實戰(zhàn)聯動等一體化運行的新型警務機制，其運行理念和運行機制為警務機制改革指明了方向。目前，各地公安機關如火如荼地啟動和落實“情指勤輿”一體化工作機制，建立和完善“情指勤輿”一體化綜合平臺及聯勤指揮、合成作戰(zhàn)模式，構建起靈敏而高效的“公安大腦”，通過重塑組織架構，加快人員整合、智能融合、數據聚合，進行深入的“化學反應”，集約集成，實行情報信息統一研判，重要事項統一交辦，重大勤務統一部署，突發(fā)事件統一處置，責任落實統一督辦。一體化中心實行日常、應急、戰(zhàn)時三種狀態(tài)下相應的勤務運行模式，推行“大偵查”的機制改革，健全完善刑偵、禁毒、網安、技偵、治安、內保、輿情管控一體化的運行機制，打破警種部門壁壘，集成專業(yè)手段資源，減少中間流轉環(huán)節(jié)，提高合成化作戰(zhàn)水平。此外，完善“情指勤輿”一體化警務機制還需建立一套相匹配的警務運行制度，重塑警務組織形態(tài)、警務流程形態(tài)、警務配套形態(tài)，促進信息流、業(yè)務流和管理流的高度融合。

(四)完善同基層社會治理相適應的智慧警務運行機制

充分利用數據時代信息技術，積極探索現代警務機制，是公安機關提升工作效率、驅動工作升級的重要途徑。大數據為警務工作提供了發(fā)展平臺，警務工作與大數據的契合程度高，能夠與大數據相融合，不斷完善感知分析、群眾工作、實戰(zhàn)應用等，推進“智慧警務”建設。應利用數據整合，支撐社會治理、立體化防控布局，探索出一條強度整合、高度共享、深度運用的“智慧警務”新路徑，實現現代科技與警務機制的深度融合，推動社會治理水平不斷提升[53]。因此，公安工作應徹底改變思維方式，徹底改變工作模式，樹立數據和精準意識，在立足數據的基礎上進行預測和判斷，達到提質增效的目的。今后的研究將更加關注“互聯網+”與警務和勤務機制融合的創(chuàng)新機制，研究如何根據集成公安業(yè)務數據，掌控和追蹤犯罪軌跡，及時分析犯罪規(guī)律，研判犯罪特點，實現對犯罪活動的精準打擊[54]；同時研究如何對警務咨詢、民生訴求、民意反饋、警務回訪等信息進行數據挖掘，數據利用，探索非接觸式、非現場的、安全有效的“互聯網+公安行政管理”警務模式。

基層是社會治理的第一線，也是國家治理的重要組成部分?；鶎庸补ぷ餍枰谌肷鐓^(qū)和區(qū)域社會治理，發(fā)展新時代“楓橋經驗”，最重要的工作是建立與基層社會治理相匹配的新型警務機制，將治理和服務的觸角延伸和拓展到社會治理的末梢，讓治理更加精細，更加有效。當前，探索與基層社會治理相適應的警務和勤務運行機制的研究成果雖然取得一定成就，但還處于實驗階段，沒有形成可推廣可復制的經驗和規(guī)律，因此，今后的研究需要深入探索與基層社會治理相適應的警務和勤務機制，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，立足新時代公安機關職責使命，加快融入基層社會治理，研究“網格警”工作機制的創(chuàng)新點，聚焦如何結合以“天網工程”為代表的立體化社會治安防控體系進行基層治理；結合創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”積極探索構建和諧警民關系的創(chuàng)新警務工作新模式，結合構筑“云上警務”為代表的大數據警務探索智慧警務應用體系；推動基層警務理念變革、流程再造、模式調整，加快構建與基層現代化治理體系相匹配的警務機制，推動警務運作方式向集約、高效轉變。

今后，對于一體化警務機制的具體模式及運行體制的設計和探索將成為該領域研究的重中之重，研究什么樣的警務機制符合現代警務工作的具體要求，研究如何發(fā)揮“理論先行”的具體優(yōu)勢，根據出現的問題及時進行理論更新和實踐糾正，以確保該機制的正確性和前瞻性；應研究如何提升合成作戰(zhàn)水平，完善實戰(zhàn)運轉模式，著力打造形成風險防控全面精準、決策指揮高效順暢、警務數據融合共享、警種優(yōu)勢合成作戰(zhàn)、網上網下同步應對的新型警務運行模式，切實推動公安工作高質量發(fā)展。