楊廣博

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

《2020年世界毒品問(wèn)題報(bào)告》顯示，受新型冠狀病毒肺炎疫情影響，全球毒品市場(chǎng)形勢(shì)復(fù)雜。同時(shí)，報(bào)告披露了2020年國(guó)際麻管局關(guān)注到有近500種新精神活性物質(zhì)(1)新精神活性物質(zhì)，英文名稱(chēng)為New Psychoactive Substances，是指化學(xué)結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)修飾，未被國(guó)際管制但具有與毒品相同效果的一類(lèi)物質(zhì)，理論界習(xí)慣稱(chēng)之為新精神活性物質(zhì)。出現(xiàn)在全球視野中，上述物質(zhì)還不包括未監(jiān)測(cè)到的新精神活性物質(zhì)，品種繁多的新精神活性物質(zhì)給毒品市場(chǎng)和禁毒工作帶來(lái)了更多的不確定性。全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的近500種新精神活性物質(zhì)可借助國(guó)際販毒通道在國(guó)際毒品市場(chǎng)流通，并且伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，未來(lái)一段時(shí)期，新精神活性物質(zhì)作為不受管制的“準(zhǔn)毒品”，對(duì)我國(guó)禁毒部門(mén)開(kāi)展毒品查緝和偵控境外毒品走私入境等工作形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國(guó)政府在打擊新精神活性物質(zhì)濫用工作中采取了一系列卓有成效的舉措，先后列管了100余種各類(lèi)新精神活性物質(zhì)、整類(lèi)芬太尼類(lèi)物質(zhì)及合成大麻素類(lèi)物質(zhì)。雖然我國(guó)在打擊非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品(2)《關(guān)于印發(fā)<非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法>的通知》(公通字〔2015〕27號(hào))定義的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品指未作為藥品生產(chǎn)和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的物質(zhì)。新精神活性物質(zhì)與非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的關(guān)系是：我國(guó)有關(guān)部門(mén)依據(jù)《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》將新精神活性物質(zhì)列管后，新精神活性物質(zhì)被作為非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列入毒品管制目錄，即為毒品。制販活動(dòng)上取得了顯著成績(jī)，但并不意味著我國(guó)在管制新精神活性物質(zhì)、打擊新精神活性物質(zhì)違法犯罪等工作中一帆風(fēng)順。隨著學(xué)界對(duì)新精神活性物質(zhì)的關(guān)注程度逐漸加深，我國(guó)非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的列管、法律適用、與毒品管制體系銜接等問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。筆者關(guān)注到如下方面問(wèn)題：一是關(guān)于非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品稱(chēng)謂，如何從語(yǔ)義表述上更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范并合乎毒品管制體系邏輯；二是就《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》這部部門(mén)規(guī)范性文件而言，其制定依據(jù)是否符合法律、行政法規(guī)授權(quán)之規(guī)定，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》列管的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品，能否被認(rèn)定為《禁毒法》和《刑法》關(guān)于毒品定義中“國(guó)家規(guī)定”管制的麻醉藥品和精神藥品；三是司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件，涉案物質(zhì)是否能夠認(rèn)定為國(guó)家規(guī)定管制的麻醉藥品和精神藥品直接影響有關(guān)案件的訴訟活動(dòng)，甚至對(duì)我國(guó)法律效力的位階體系造成一定危害。筆者正是基于上述問(wèn)題，分析當(dāng)前我國(guó)關(guān)于毒品定義的本質(zhì)內(nèi)涵，以此為切入論證當(dāng)前我國(guó)毒品管制存在的瑕疵并試圖提出相關(guān)完善建議。

一、我國(guó)毒品定義的基本內(nèi)涵

科學(xué)的定義總是反映著人們對(duì)一定現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)程度，并且不可能包括始終在發(fā)展著的該現(xiàn)象的一切方面和全部性質(zhì)[1]。關(guān)于毒品的定義，從法學(xué)角度和醫(yī)學(xué)角度分別來(lái)看，其內(nèi)涵和外延并非完全一致。目前我國(guó)關(guān)于毒品的定義詳見(jiàn)于《刑法》和《禁毒法》兩部法律中，且兩部法律對(duì)毒品的定義是一致的，從法學(xué)的角度反映出國(guó)家對(duì)毒品內(nèi)涵和外延的基本界定；從醫(yī)學(xué)視角來(lái)看，對(duì)毒品的表述多以“麻醉藥品”和“精神藥品”稱(chēng)謂，其定義基本沿用1987年《麻醉藥品管理辦法》和1988年《精神藥品管理辦法》對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)的界定，術(shù)語(yǔ)的界定側(cè)重藥政管理和藥理學(xué)方面的需求。從不同的范疇角度考察毒品定義便會(huì)得出不同的研究結(jié)果，“范疇是人類(lèi)在認(rèn)識(shí)客體的過(guò)程中形成的基本概念”[2]，禁毒研究也應(yīng)“通過(guò)范疇的抽象去揚(yáng)棄‘表象中的具體’，從而獲得它所要研究的對(duì)象”[3]，仔細(xì)研讀法律中的毒品概念，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的毒品定義有著法學(xué)與醫(yī)學(xué)兩種范疇的表達(dá)，這種不同范疇表達(dá)上的混亂也突出地反映在禁毒工作實(shí)踐中。因此，筆者試圖從毒品的文義解釋、歷史解釋闡明毒品的基本內(nèi)涵和外延，并進(jìn)一步分析醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩種體系下毒品的具體含義。

(一)文義解釋

從文義的角度來(lái)說(shuō)，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中對(duì)毒品的定義是“指作為嗜好品用的鴉片、嗎啡、海洛因等有害的東西”[4]?！案拍钅耸墙鉀Q問(wèn)題所必需的和必不可少的工具”[5]，詞典中關(guān)于某個(gè)詞語(yǔ)基本定義的表述是廣大人民群眾獲取知識(shí)、了解概念的基本途徑。而《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中關(guān)于毒品的定義完全將其描述為一種負(fù)面的、有害而無(wú)一利的對(duì)象客體，廣大群眾無(wú)法就該定義對(duì)毒品實(shí)際的功能、用途、價(jià)值等形成一個(gè)客觀、清晰、科學(xué)的認(rèn)識(shí)。并且，詞條中僅列明的三種代表性物質(zhì)，難以反映毒品種類(lèi)全貌，其他物質(zhì)是否屬于毒品，顯然群眾無(wú)法獲得清晰準(zhǔn)確判斷，而不得不借助法律條文或其他途徑去了解毒品的種類(lèi)、品種，才能避免在現(xiàn)實(shí)生活中因持有、買(mǎi)賣(mài)等造成不利的法律后果。

法律定義是人們?cè)诓粩嗟卣J(rèn)識(shí)和實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)具有法律意義的現(xiàn)象和事實(shí)進(jìn)行理性概括和抽象表達(dá)而形成的一些權(quán)威性范疇或術(shù)語(yǔ)[6]。我國(guó)當(dāng)前關(guān)于毒品的定義，《刑法》和《禁毒法》法條進(jìn)行了相同的定義，“是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、嗎啡、大麻、可卡因以及國(guó)家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”。(3)詳見(jiàn)《禁毒法》第2條和《刑法》第357條。從語(yǔ)法上分析毒品的法律定義，“管制”作謂語(yǔ)，以表示主語(yǔ)“國(guó)家規(guī)定”指向的對(duì)象，賓語(yǔ)為“麻醉藥品和精神藥品”，而“能夠使人形成癮癖”作為定語(yǔ)，進(jìn)一步修飾賓語(yǔ)的性質(zhì)特點(diǎn)。單以語(yǔ)法分析來(lái)看，毒品定義基本能夠直觀地陳述毒品的性質(zhì)和特點(diǎn)，而對(duì)“國(guó)家規(guī)定”與“麻醉藥品與精神藥品”的解釋?zhuān)獓?yán)格按照法律關(guān)于相關(guān)概念的解釋準(zhǔn)確理解其含義。

關(guān)于毒品的定義，學(xué)界目前的關(guān)注程度相對(duì)較低，有學(xué)者從毒品定義要素出發(fā)審視并提出重構(gòu)毒品定義要素的建議[7]；有學(xué)者關(guān)注到毒品定義在管制“策劃藥”時(shí)的乏力狀況，并試圖以刑法為切入提出完善建議[8]。筆者認(rèn)為，有關(guān)學(xué)者對(duì)毒品定義的探討基于麻醉藥品和精神藥品這一框架主線(xiàn)無(wú)可厚非，毒品定義當(dāng)然要關(guān)注并回應(yīng)其作為藥物在醫(yī)學(xué)及科研領(lǐng)域使用、研究的合理用途,但隨著認(rèn)知及現(xiàn)實(shí)發(fā)展，有相當(dāng)多種類(lèi)品種的毒品已然脫離了“藥品”范圍，有關(guān)物質(zhì)從研發(fā)問(wèn)世就非意圖作藥品使用，其受用的對(duì)象群體就是非法濫用的癮君子們，而這類(lèi)物質(zhì)更應(yīng)納入到毒品范疇中。從語(yǔ)義上看，法律文本中毒品定義的麻醉藥品和精神藥品表述嚴(yán)重限制了毒品外延的擴(kuò)張，成為我國(guó)毒品定義彈性不足的本質(zhì)原因，割裂了藥品與“非藥品”之間的關(guān)系，以至于不得已將“非藥用”毒品強(qiáng)行納入麻醉藥品和精神藥品之中，并在實(shí)務(wù)中引發(fā)更多的法律問(wèn)題。

(二)歷史解釋

筆者以新中國(guó)成立為研究起點(diǎn)，梳理七十多年來(lái)我國(guó)的毒品管制工作發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期，我國(guó)實(shí)際上沒(méi)有關(guān)于毒品的定義。雖然建國(guó)初期我國(guó)便著手探索開(kāi)展麻醉藥品管制工作，并將部分苯丙胺類(lèi)物質(zhì)列為毒藥、限制性劇藥管理[9]，20世紀(jì)80年代之前我國(guó)亦無(wú)“精神藥品”的稱(chēng)謂。直至1984年我國(guó)《藥品管理法》頒布，“精神藥品”一詞首次出現(xiàn)在我國(guó)正式的法律文本中，而次年我國(guó)正式加入聯(lián)合國(guó)《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，(4)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議批準(zhǔn)加入的《1961年麻醉品單一公約》文本全稱(chēng)為《經(jīng)〈修正1961年麻醉品單一公約的議定書(shū)〉修正的1961年麻醉品單一公約》，為表述方便簡(jiǎn)稱(chēng)為《1961年麻醉品單一公約》，該公約定義的麻醉品英文表述為Narcotic Drugs；《1971年精神藥物公約》定義的精神藥物英文表述為Psychotropic Substances。我國(guó)參考并借鑒了聯(lián)合國(guó)禁毒公約關(guān)于麻醉藥品和精神藥物的管制模式，立足國(guó)情實(shí)際逐步建立起麻醉藥品和精神藥品管制體系。1979年《刑法》第171條雖然規(guī)定了毒品犯罪的罪狀和后果，但就何為毒品并未予以界定。毒品的法律定義始現(xiàn)于1990年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》，(5)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》第1條：“本決定所稱(chēng)的毒品是指鴉片、海洛因、嗎啡、大麻、可卡因以及國(guó)務(wù)院規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。”作為單行刑法，該決定深刻影響了我國(guó)的禁毒立法工作。這樣，國(guó)家首次通過(guò)立法將毒品界定為國(guó)務(wù)院規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品，從刑事法的角度建構(gòu)起了“毒品”與“麻醉藥品、精神藥品”之間的橋梁，并且授權(quán)國(guó)務(wù)院管制麻醉藥品和精神藥品的品種和范圍。該定義采取的列舉和空白立法模式也為后續(xù)1997年《刑法》和2008年《禁毒法》毒品定義進(jìn)一步沿用，以國(guó)家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品為對(duì)象的毒品管制體系一直沿用至今。

從《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》到《刑法》《禁毒法》，毒品定義的內(nèi)容具有一定的時(shí)代背景。20世紀(jì)80年代后期，以我國(guó)加入聯(lián)合國(guó)兩大禁毒公約為契機(jī)，我國(guó)逐步加入到聯(lián)合國(guó)禁毒體系之中，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)濫用的毒品如海洛因、鴉片、大麻、甲基苯丙胺等均有一定的醫(yī)藥價(jià)值，同時(shí)受制于化工水平、科技水平、通訊水平、國(guó)際貿(mào)易等因素限制，我國(guó)尚未出現(xiàn)“策劃藥”“合法興奮劑”等物質(zhì)，在當(dāng)時(shí)的條件下將毒品定義為國(guó)家規(guī)定管制的麻醉藥品和精神藥品能夠滿(mǎn)足我國(guó)實(shí)際禁毒工作的需要。21世紀(jì)以來(lái)，全球毒品市場(chǎng)中逐步升溫的“策劃藥”“合法興奮劑”等新精神活性物質(zhì)逐漸對(duì)我國(guó)以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品定義模式及毒品管制體系形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，毒品的內(nèi)涵已然不僅僅是具有藥用價(jià)值的藥品，必然包含非藥品的僅供非法濫用的其他成癮性物質(zhì)。此時(shí)，我國(guó)法律層面對(duì)毒品內(nèi)涵的變化并未予以回應(yīng)，而以部門(mén)規(guī)范性文件定義的“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”又面臨法律位階、行政權(quán)擴(kuò)張、司法適用等方面的問(wèn)題。毒品定義是開(kāi)展禁毒工作的前置條件和基礎(chǔ)，對(duì)毒品定義的重新審視已經(jīng)成為當(dāng)前禁毒研究無(wú)法回避的核心問(wèn)題。

(三)毒品定義評(píng)析——從醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩個(gè)角度

何謂“毒品”是我國(guó)開(kāi)展禁毒工作的首要問(wèn)題。關(guān)于毒品的定義，筆者認(rèn)為應(yīng)從醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩個(gè)不同話(huà)語(yǔ)體系中分析毒品的概念，倘若將兩個(gè)體系下的毒品概念混淆，往往會(huì)引起邏輯上的混亂。

從醫(yī)學(xué)角度考察“毒品”，醫(yī)學(xué)上稱(chēng)之為麻醉藥品和精神藥品，是一類(lèi)具有麻醉作用或精神作用，能夠預(yù)防、治療及診斷人疾病的物質(zhì)。實(shí)際上，部分麻醉藥品同精神藥品的藥理作用是相似的，甚至難以區(qū)分。雖然麻醉藥品和精神藥品濫用導(dǎo)致的依賴(lài)性和成癮性等副作用早已被發(fā)現(xiàn)，但是導(dǎo)致副作用的具體機(jī)制亦是伴隨著科研水平的進(jìn)步而逐漸加深，不可否認(rèn)，作為合法的麻醉藥品和精神藥品在衛(wèi)生健康領(lǐng)域發(fā)揮著獨(dú)特作用。當(dāng)然，醫(yī)學(xué)角度上的麻醉藥品和精神藥品并不能完全覆蓋所有的毒品(通俗意義上的)種類(lèi)，其外延限定為經(jīng)醫(yī)學(xué)活動(dòng)檢驗(yàn)后的在醫(yī)學(xué)上有顯著藥理價(jià)值的藥品。

從法學(xué)角度加以考察，特別是從刑法角度，筆者梳理有關(guān)禁毒法律后發(fā)現(xiàn)，在1979年《刑法》中，僅在第171條中以列舉的方式概括規(guī)定了“鴉片、海洛因、嗎啡”等主要的毒品品種，而什么是毒品，1979年《刑法》未予明確。這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理毒品犯罪案件過(guò)程中，何種物質(zhì)屬于毒品、屬于何種毒品等司法實(shí)務(wù)問(wèn)題日漸凸顯。如1990年“陳大國(guó)、李慶云販賣(mài)毒品案”(6)該案的基本案情是：1990年2月初，張?jiān)魍斜桓嫒岁惔髧?guó)幫助販賣(mài)鹽酸嗎啡注射液，陳表示同意，二人商定了單價(jià)、數(shù)量等細(xì)節(jié)，張?jiān)髁艚o陳大國(guó)一盒鹽酸嗎啡注射液為樣品。之后，陳大國(guó)找到被告人李慶云，商定由李慶云聯(lián)系買(mǎi)主，每支注射液?jiǎn)蝺r(jià)1.50元，李慶云找到買(mǎi)主后，通知陳大國(guó)交貨。交貨時(shí)，被公安機(jī)關(guān)人贓俱獲，當(dāng)場(chǎng)查獲鹽酸嗎啡注射液42箱83750支。中，被告人買(mǎi)賣(mài)的標(biāo)的物是鹽酸嗎啡注射液，鹽酸嗎啡注射液能否以毒品加以認(rèn)定，將會(huì)導(dǎo)致兩種截然不同的法律后果：不認(rèn)定鹽酸嗎啡注射液為毒品，可以投機(jī)倒把罪予以定罪；而該案二審后法院以鹽酸嗎啡注射液系國(guó)家專(zhuān)管專(zhuān)控的麻醉藥品，濫用后將產(chǎn)生類(lèi)似吸毒的危害后果，而以類(lèi)推的方式將鹽酸嗎啡注射液認(rèn)定為毒品，最終被告人被認(rèn)定為販賣(mài)毒品罪。回顧該案件，法院以藥品說(shuō)明書(shū)中“極易成癮”為據(jù)將鹽酸嗎啡注射液認(rèn)定是含有嗎啡的麻醉藥品，也即從客觀上將非法販賣(mài)國(guó)家管控的“麻醉藥品”認(rèn)定為“毒品”，從語(yǔ)義和邏輯上有混淆“麻醉藥品”和“毒品”概念之嫌。而關(guān)于毒品的法律定義直到1990年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》才有了重大突破。自此，毒品定義有了明確的法律表述。而關(guān)于毒品的定義在1997年《刑法》及2008年《禁毒法》中得到進(jìn)一步的完善，并以行政立法的方式確定了麻醉藥品和精神藥品品種目錄，何種物質(zhì)能被認(rèn)定為“毒品”。

盡管我國(guó)在立法工作中不斷完善關(guān)于毒品的定義，但事實(shí)上構(gòu)成了“藥品”為核心要素的毒品定義，立法部門(mén)在定義時(shí)糅合了醫(yī)學(xué)與法學(xué)兩種語(yǔ)境下的麻醉藥品和精神藥品概念。從當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下來(lái)看，毒品的定義基本能夠涵蓋麻醉藥品和精神藥品的種類(lèi)，但是隨著制毒工藝的進(jìn)步，形形色色的新精神活性物質(zhì)流入毒品市場(chǎng)中，其化學(xué)結(jié)構(gòu)特殊、僅供吸食用途等特點(diǎn)嚴(yán)重沖擊著我國(guó)現(xiàn)有以麻醉藥品和精神藥品為內(nèi)核的毒品管制體系，在應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)種類(lèi)泛濫的過(guò)程中顯得捉襟見(jiàn)肘。

二、我國(guó)毒品之“非藥用”與“藥用”性分析

根據(jù)《禁毒法》和《刑法》關(guān)于毒品的定義，毒品就是國(guó)家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。麻醉藥品與精神藥品是我國(guó)藥品體系中的兩類(lèi)藥物，并在法律中予以確認(rèn)，《藥品管理法》將麻醉藥品和精神藥品實(shí)施特殊管理之權(quán)限授予國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院于2005年頒布《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》對(duì)兩類(lèi)藥品實(shí)施特殊管理，成為麻醉藥品和精神藥品管理的重要法律淵源。顯然，麻醉藥品和精神藥品既是藥品管理體系中的兩類(lèi)特殊藥物，同時(shí)又構(gòu)成了毒品定義的核心內(nèi)容。因此筆者將麻醉藥品和精神藥品分別置于“藥品管理”和“禁毒”兩個(gè)體系中分析和討論，進(jìn)一步梳理麻醉藥品和精神藥品管理與毒品管制的法律體系架構(gòu)，厘清麻醉藥品、精神藥品和毒品外延，為重構(gòu)毒品定義提供理論支撐。

(一)藥品管理體系下的“非藥用性”分析

按照藥品管制的相關(guān)理論，麻醉藥品和精神藥品作為兩類(lèi)藥品，具有預(yù)防、治療、診斷人類(lèi)疾病之功能，并納入《藥品管理法》和《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》管理?！八幤贰倍x首先明確了藥品具有藥用價(jià)值，藥用價(jià)值是一種物質(zhì)可否被認(rèn)定為藥物的充分非必要條件，一種物質(zhì)具有藥用價(jià)值并經(jīng)藥監(jiān)部門(mén)許可后，方可謂為藥品。故《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》中“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”從語(yǔ)義和邏輯角度上來(lái)講，該稱(chēng)謂本身存在邏輯上不自恰。

藥物效應(yīng)的基本類(lèi)型是興奮和抑制[10]。而這類(lèi)能夠產(chǎn)生興奮或抑制作用的物質(zhì)具有潛在的藥用價(jià)值，其具體的藥用價(jià)值如何則需要通過(guò)藥理、臨床等實(shí)驗(yàn)確定。故就新精神活性物質(zhì)而言，根據(jù)現(xiàn)有的認(rèn)知條件和科研水平，有關(guān)物質(zhì)的藥用價(jià)值并不是十分明確，但嚴(yán)格意義上來(lái)講，不能因?yàn)槲创_定有關(guān)物質(zhì)的藥理作用及藥用價(jià)值就將其認(rèn)定為“非藥用類(lèi)”，此種定義并不恰當(dāng)。

退一步講，即便是將“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”作為藥品來(lái)看，非藥用類(lèi)作定語(yǔ)，用以形容麻醉藥品和精神藥品的屬性性質(zhì)，其歸屬于“麻醉藥品和精神藥品”之中。該類(lèi)物質(zhì)也應(yīng)嚴(yán)格按照麻醉藥品和精神藥品予以管理，相關(guān)品種物質(zhì)也應(yīng)被納入管制目錄當(dāng)中，按照麻醉藥品或精神藥品予以管理?！堵樽硭幤泛途袼幤饭芾?xiàng)l例》第3條第二款授權(quán)藥監(jiān)、衛(wèi)健和公安三部門(mén)制定、調(diào)整“目錄”，目錄應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)第2條第一款嚴(yán)格限定為“麻醉藥品目錄”和“精神藥品目錄”，條例并未授權(quán)上述三部門(mén)可依此款制定新目錄。有關(guān)部門(mén)制定的新目錄，從立法的角度來(lái)看不適當(dāng)；相應(yīng)地，作為麻醉藥品和精神藥品的第三類(lèi)目錄，應(yīng)從行政法規(guī)這一層面予以明確規(guī)定。這樣一來(lái)，從藥品管理的角度上，非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品便有其存在的合法依據(jù)。若使《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》符合《立法法》《刑法》《禁毒法》的效力層級(jí)，置于麻醉藥品和精神藥品管制體系中來(lái)，至少也應(yīng)以國(guó)務(wù)院的名義發(fā)布決定或命令為底線(xiàn)。

從藥品管理范疇入手考察“非藥用類(lèi)”麻醉藥品和精神藥品，最低限度要求應(yīng)以國(guó)務(wù)院層面確定其定義和目錄，使得這類(lèi)物質(zhì)與麻醉藥品和第一、二類(lèi)精神藥品置于同一層級(jí)和框架體系中予以管制。

(二)禁毒法律體系下的“非藥用性”分析

《禁毒法》不僅發(fā)揮管制麻醉藥品和精神藥品職能，更是關(guān)于禁毒工作的專(zhuān)門(mén)法律，涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域?！督痉ā分嘘P(guān)于毒品的定義一定程度上可歸結(jié)至“藥品”范疇，而作為藥品的管理活動(dòng)，特別是將新精神活性物質(zhì)納入到所謂“非藥用類(lèi)”麻醉藥品和精神藥品中予以管制，更應(yīng)當(dāng)符合法定管制流程?！督痉ā分胁⑽淳投酒返脑鰷p、調(diào)整明確予以規(guī)定，這也從一個(gè)側(cè)面暗示麻醉藥品和精神藥品或已在其他法律文件中明確了調(diào)整的程序步驟。

當(dāng)前我國(guó)的毒品管制工作中，針對(duì)新精神活性物質(zhì)，處理不當(dāng)便會(huì)在法律適用過(guò)程中引起混亂。新精神活性物質(zhì)作為一類(lèi)自20世紀(jì)70年代開(kāi)始興起并在近幾年濫用甚至泛濫的物質(zhì)，越來(lái)越多地以“合法興奮劑”的面貌出現(xiàn)在全球視野中，并逐漸蔓延至國(guó)內(nèi)。只不過(guò)受?chē)?guó)內(nèi)和國(guó)際毒品市場(chǎng)、價(jià)格、工藝等多種因素交織，新精神活性物質(zhì)早期在我國(guó)尚未呈現(xiàn)出大規(guī)模濫用的趨勢(shì)。新精神活性物質(zhì)在以麻醉藥品和精神藥品為主架的毒品管制體系中定位顯得十分尷尬，當(dāng)前對(duì)有關(guān)物質(zhì)醫(yī)藥領(lǐng)域應(yīng)用的研究甚少，無(wú)法將其歸入麻醉藥品或精神藥品名類(lèi)中，故成為在麻醉藥品和精神藥品體系之外的“毒品”。新精神活性物質(zhì)種類(lèi)多樣、性質(zhì)復(fù)雜，使用后的不良反應(yīng)存在未知情形和不確定性，嚴(yán)重威脅公民健康和社會(huì)公共秩序。為有效防范新精神活性物質(zhì)濫用，打擊制販新精神活性物質(zhì)活動(dòng)，2015年公安部、原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和國(guó)家禁毒辦聯(lián)合制發(fā)了《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，成為當(dāng)前我國(guó)打擊新精神活性物質(zhì)制販活動(dòng)的重要執(zhí)法依據(jù)?；诖宋募?，我國(guó)列管了大量的新精神活性物質(zhì)，有效遏制了新精神活性物質(zhì)的濫用趨勢(shì)，打擊了游走在灰色地帶的不法犯罪分子，體現(xiàn)了我國(guó)開(kāi)展禁毒工作的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

但是，作為一項(xiàng)部門(mén)規(guī)范性文件，其適用范圍僅限于聯(lián)合發(fā)文的有關(guān)單位，其他行政或司法部門(mén)并非必然適用該文件。作為一項(xiàng)設(shè)定禁止性規(guī)范的制度文件，其在行政管理工作中為社會(huì)提供法律預(yù)期之余，其適用已延伸至司法領(lǐng)域，尤其是涉非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件。關(guān)于非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品違法犯罪訴訟活動(dòng)極為核心的一個(gè)問(wèn)題就是作為部門(mén)規(guī)范性文件確定的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品能否被認(rèn)定為《刑法》第357條“國(guó)家規(guī)定管制”的麻醉藥品和精神藥品?！缎谭ā逢P(guān)于“違反國(guó)家規(guī)定”有著明確的定義，(7)《刑法》第96條：“本法所稱(chēng)違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！本痛_定毒品范圍的主體而言，其主體資格最低也應(yīng)為國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，當(dāng)然有依照憲法和法律行使規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令的職權(quán)。(8)國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定指“適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》關(guān)于“決定”的定義為“適用于對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)做出安排，獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”，該辦法已于2012年停止執(zhí)行。2012年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號(hào))對(duì)“決定”進(jìn)行了修改和完善。國(guó)務(wù)院發(fā)布的命令指“公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員”。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》關(guān)于命令的定義為“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員”，該辦法已于2012年停止執(zhí)行。2012年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號(hào))對(duì)“決定”進(jìn)行了修改和完善。《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)，雖然規(guī)定了關(guān)于麻醉藥品目錄和精神藥品目錄調(diào)整的有關(guān)內(nèi)容，但是并無(wú)創(chuàng)設(shè)新目錄的有關(guān)規(guī)定。因此，在設(shè)定毒品品種目錄問(wèn)題上，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》不應(yīng)突破其上位法之授權(quán)范圍。倘若突破了這個(gè)界限，便出現(xiàn)2019年河南省人民檢察院就“關(guān)于《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》中的物質(zhì)能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)”引發(fā)的該規(guī)范性文件的適用問(wèn)題。盡管最高人民檢察院給予了肯定性的答復(fù)，(9)參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于<非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄>能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)的批復(fù)》(高檢發(fā)釋字〔2019〕2號(hào))。以司法解釋的方式肯定了該文件增列的品種目錄，但依然存在以下問(wèn)題：第一，該司法解釋嚴(yán)格意義上經(jīng)不起法理上的推敲，該文件形式上以《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》為依據(jù)將相關(guān)物質(zhì)認(rèn)定為毒品并予以管制，但實(shí)際上此司法解釋與《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》增設(shè)毒品種類(lèi)之原則(10)《立法法》第80條第二款：“部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！毙戮窕钚晕镔|(zhì)以非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品被列管是一種創(chuàng)設(shè)禁止性法律規(guī)范的行政行為。不符，此外最高檢也并無(wú)認(rèn)定有關(guān)物質(zhì)是否為毒品之權(quán)限。第二，相關(guān)案件進(jìn)入審判階段，法院部門(mén)仍然會(huì)對(duì)有關(guān)物質(zhì)能否被認(rèn)定為毒品進(jìn)行審查，即便檢察部門(mén)予以支持，但最高檢的司法解釋和該規(guī)范性文件也并不意味著其在法院部門(mén)應(yīng)予采納，確保準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。(11)《憲法》第140條：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”第三，最高檢的司法解釋在各級(jí)檢察部門(mén)審查非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的毒品犯罪案件中具有指導(dǎo)意義，成為辦理涉非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件的辦案指引，類(lèi)似的被列管的“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”被認(rèn)定為毒品，實(shí)質(zhì)上形成了部門(mén)規(guī)范性文件調(diào)整刑事法律關(guān)系的局面，在刑事訴訟及司法適用等環(huán)節(jié)上引發(fā)更多問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō)，作為一項(xiàng)部門(mén)規(guī)范性文件的《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》確定的“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品目錄”在開(kāi)展部門(mén)內(nèi)行政管理工作并無(wú)不妥，但倘若據(jù)此追究刑事責(zé)任，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的發(fā)文主體嚴(yán)格意義上來(lái)講并不符合《刑法》規(guī)定的主體資格，無(wú)法成為刑事訴訟過(guò)程中毒品的認(rèn)定依據(jù)。

新精神活性物質(zhì)對(duì)我國(guó)毒品管制體系形成了沖擊。倘以國(guó)際公約的角度來(lái)看，《1971年精神藥物公約》能夠及時(shí)補(bǔ)充修訂，將有關(guān)新精神活性物質(zhì)納入公約的調(diào)整范圍，而公約在我國(guó)的適用并非以物質(zhì)(Substances)定義并管制的，我國(guó)因循麻醉藥品管制模式將這類(lèi)精神活性物質(zhì)定義為精神藥品(Drugs)，導(dǎo)致限縮了這類(lèi)精神活性物質(zhì)的范圍，即精神藥物包括精神藥品及其他具有精神活性受管制的物質(zhì)，與此同時(shí)也未能平衡好精神藥品與麻醉藥品的關(guān)系。

(三)禁毒法律體系下的“藥用性”分析

從禁毒法律體系視角出發(fā)，麻醉藥品和精神藥品受《禁毒法》和《藥品管理法》調(diào)整，國(guó)務(wù)院以?xún)刹糠芍跈?quán)制定了《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》，確定了麻醉藥品和精神藥品品種目錄，并實(shí)施具體的管理和管制工作。

新中國(guó)成立后中央政府為禁絕煙毒采取了一系列舉措。20世紀(jì)50年代初，政務(wù)院頒布了《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》、原衛(wèi)生部制定并下發(fā)了《管理麻醉藥品暫行條例》及實(shí)施細(xì)則[9]等文件，探索運(yùn)用行政權(quán)力開(kāi)展禁毒及麻醉藥品管制工作。由于新中國(guó)成立不久，百?gòu)U待興，法制建設(shè)相對(duì)滯后，很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)并未建立系統(tǒng)的禁毒法律體系。改革開(kāi)放以后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)、修訂法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、發(fā)布行政命令等，逐步建立起較為系統(tǒng)和完善的禁毒法律體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)麻醉藥品和精神藥品的有效管制。1985年全國(guó)人大常委會(huì)決定我國(guó)加入《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，該決定對(duì)我國(guó)毒品管制、刑事立法、禁毒執(zhí)法等工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。此后我國(guó)的禁毒法律體系建設(shè)逐步加快，國(guó)務(wù)院分別于1987年和1988年出臺(tái)了《麻醉藥品管理辦法》《精神藥品管理辦法》，1990年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》，詳細(xì)規(guī)定了毒品犯罪案件的刑法適用問(wèn)題，并首次對(duì)毒品定義予以界定，1997年《刑法》和2008年《禁毒法》也基本沿襲了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》中關(guān)于毒品的定義，21世紀(jì)以來(lái)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》《戒毒條例》等行政法規(guī)，地方人民政府制定了地方性禁毒法規(guī)，有關(guān)部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章、出臺(tái)規(guī)范性文件，形成了我國(guó)目前的禁毒法律體系?；仡櫸覈?guó)的禁毒立法工作，有一條十分清晰的脈絡(luò)，那就是我國(guó)禁毒立法工作是建立在藥品管理基礎(chǔ)之上的，既要確保在藥政管理體系下麻醉藥品和精神藥品合理使用與充分監(jiān)管，同時(shí)又要防范作為毒品在社會(huì)上非法流通，危害社會(huì)秩序。而國(guó)內(nèi)外毒品問(wèn)題表明，毒品的外延必然大于麻醉藥品和精神藥品的外延，這就必然導(dǎo)致我國(guó)的毒品管制體系與麻醉藥品和精神藥品管理體系不兼容的問(wèn)題，隨著技術(shù)的進(jìn)步，形形色色的新精神活性物質(zhì)流入毒品市場(chǎng)，沖擊我國(guó)以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品管制體系。未來(lái)，我國(guó)毒品列管技術(shù)同以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品管制體系的銜接沖突將會(huì)越發(fā)突出。

從禁毒工作實(shí)際來(lái)看，公安、海關(guān)等部門(mén)在毒品查緝中查繳的物品并非全部為我國(guó)已管制的麻醉藥品和精神藥品，當(dāng)有關(guān)物質(zhì)未列入麻醉藥品目錄和精神藥品目錄中，該物質(zhì)就無(wú)法被認(rèn)定為毒品。隨著國(guó)際毒品形勢(shì)的新變化和毒品制造技術(shù)工藝進(jìn)步，通過(guò)調(diào)整某些毒品化學(xué)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造的新精神活性物質(zhì)，吸食后產(chǎn)生興奮、抑制或致幻的效果同濫用毒品無(wú)異。這種經(jīng)過(guò)修飾的產(chǎn)物品種數(shù)量極其巨大，如近些年來(lái)全球已出現(xiàn)1400多種芬太尼類(lèi)似物[11]，我國(guó)新精神活性物質(zhì)管制和執(zhí)法工作壓力巨大。

(四)毒品管制體系下“非藥用性”與“藥用性”分析

從藥品范疇考察麻醉藥品和精神藥品，其與醫(yī)學(xué)活動(dòng)息息相關(guān)，是藥品的重要組成部分；從毒品范疇考察麻醉藥品和精神藥品，麻醉藥品和精神藥品僅涵蓋毒品外延的一部分，倘若視麻醉藥品和精神藥品為毒品，則“非藥用類(lèi)”麻醉藥品和精神藥品便存在自身邏輯上的矛盾。

首先，“非藥用類(lèi)”麻醉藥品和精神藥品某種意義上反映出新精神活性物質(zhì)納入到我國(guó)現(xiàn)有的麻醉藥品和精神藥品管制體系中的無(wú)奈。印發(fā)《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的發(fā)文部門(mén)還包括國(guó)家禁毒辦，國(guó)家禁毒辦作為國(guó)家禁毒委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)參與文件制定，可在國(guó)家禁毒委員會(huì)這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)框架下統(tǒng)籌組織各成員單位落實(shí)和執(zhí)行文件。頂層設(shè)計(jì)初衷雖好，但在執(zhí)行過(guò)程中便產(chǎn)生諸多問(wèn)題：第一，從文件發(fā)布層級(jí)上來(lái)看，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》屬于一項(xiàng)部門(mén)規(guī)范性文件，并非以國(guó)務(wù)院的名義印發(fā)，難以認(rèn)定為“國(guó)家規(guī)定”列管的麻醉藥品和精神藥品；第二，從文件效力層級(jí)上來(lái)看，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的效力甚至不及部門(mén)規(guī)章，更無(wú)法成為法官裁判所依據(jù)的法律淵源；第三，從文件發(fā)布主體來(lái)看，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》關(guān)于非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管程序的規(guī)定，實(shí)際上構(gòu)成了國(guó)家禁毒辦主導(dǎo)非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的列管工作，國(guó)家禁毒辦并不具備《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》關(guān)于麻醉藥品和精神藥品制定、調(diào)整和公布目錄的主體資格；第四，從法規(guī)授權(quán)上來(lái)看，《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》授予藥監(jiān)、衛(wèi)健和公安三部門(mén)調(diào)整目錄的權(quán)限，乃基于麻醉藥品和精神藥品之特殊性，進(jìn)一步規(guī)范指導(dǎo)開(kāi)展特定行政管理工作，條例并未授權(quán)三部門(mén)有創(chuàng)設(shè)目錄之權(quán)限，創(chuàng)設(shè)新目錄無(wú)法可循；第五，從司法適用角度來(lái)看，最高檢的司法解釋已將《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的適用范圍擴(kuò)大到刑事領(lǐng)域，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系已延伸至刑事法律關(guān)系中，實(shí)際上已涉及國(guó)家和社會(huì)的重大法益調(diào)整，這已遠(yuǎn)超部門(mén)規(guī)范性文件調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系的界限。諸多跡象表明，列管“非藥用類(lèi)”麻醉藥品和精神藥品應(yīng)當(dāng)有其管制的邊界和限度，此界限應(yīng)限于調(diào)整行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)由此導(dǎo)致超越調(diào)整權(quán)限的其他后果。此外，麻醉藥品和精神藥品目錄的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則理念，以更加規(guī)范的形式開(kāi)展。

其次，“非藥用”的稱(chēng)謂并非意指相關(guān)物質(zhì)不具備任何藥用價(jià)值。非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的藥用價(jià)值有待研究的進(jìn)一步確認(rèn)，只不過(guò)根據(jù)目前研究表明基本不具有顯著的藥用價(jià)值，或藥用價(jià)值暫不明確。通過(guò)醫(yī)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)有關(guān)物質(zhì)藥用價(jià)值的周期或許漫長(zhǎng)，但不代表未來(lái)沒(méi)有醫(yī)藥領(lǐng)域的應(yīng)用前景?！胺撬幱谩钡谋硎龇绞剑庠谕怀鲈擃?lèi)物質(zhì)在現(xiàn)實(shí)中的非正當(dāng)用途性——在毒品市場(chǎng)中非法流通并企圖規(guī)避有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管，但是既然納入到藥品體系中，我們無(wú)法也不應(yīng)忽視其內(nèi)在的藥用屬性，雖然此種屬性尚不明顯。

最后，我國(guó)毒品管制實(shí)踐表明行政權(quán)已然介入到毒品定義活動(dòng)之中?！斗撬幱妙?lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》中設(shè)定了一種新的毒品類(lèi)型——非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品。從刑法理論角度來(lái)講，毒品與刑事犯罪緊密相關(guān)，(12)《刑法》第347條、第348條罪狀描述表明，走私、販賣(mài)、運(yùn)輸、制造及非法持有少量某種品種毒品即構(gòu)成犯罪，如海洛因和甲基苯丙胺不滿(mǎn)10克可處三年以下有期徒刑、拘役或管制。《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(三)》(公通字〔2012〕26號(hào))第2條規(guī)定了非法持有某些、某類(lèi)毒品的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，如非法持有苯丙胺類(lèi)毒品(除甲基苯丙胺)20克即符合立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。并作為國(guó)家規(guī)定管制的對(duì)象，是區(qū)分自然犯的重要特征，而界定了毒品定義的《刑法》《禁毒法》具有鮮明的刑事立法色彩。因而毒品的定義以法律形式確定，毒品的種類(lèi)也是由行政法規(guī)予以劃分，體現(xiàn)出禁毒法律體系莊嚴(yán)的位階屬性，凸顯出公民權(quán)利保障的光輝。就立法權(quán)和行政權(quán)相互交織的毒品管制活動(dòng)，在毒品定義這一核心環(huán)節(jié)上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法權(quán)的主導(dǎo)作用，著力控制行政權(quán)的過(guò)度干涉，避免出現(xiàn)“全能政府”過(guò)度“立法”，打破立法權(quán)與行政權(quán)之間的平衡。毒品定義作為毒品管制及認(rèn)定毒品犯罪的先決要素，反映著立法技術(shù)和水平，更應(yīng)慎用行政權(quán)力，維護(hù)法律尊嚴(yán)，確保法律體系嚴(yán)謹(jǐn)。

三、重構(gòu)毒品定義之思考

為完善當(dāng)前我國(guó)毒品管制體系，筆者試圖從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)建議，在保持現(xiàn)有“麻醉藥品和精神藥品”管制體系架構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，重新界定有關(guān)名詞概念，將非藥品納入到毒品管制體系中，并進(jìn)一步明確毒品中藥品與非藥品的邊界，在現(xiàn)有麻醉藥品和精神藥品管制框架下更加充分地應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)濫用的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

(一)科學(xué)定義毒品概念

在我國(guó)以“藥品”屬性為內(nèi)核的毒品管制體系下，諸多因素交織導(dǎo)致政府部門(mén)對(duì)市面上出現(xiàn)的具有人體危害性、成癮性及濫用潛力的物質(zhì)未能科學(xué)、妥善地實(shí)施列管工作，一定程度上模糊了行政管理和刑事司法間的界限，致使我國(guó)目前的毒品管制制度中“行政法的擴(kuò)張性和刑法的收縮性已經(jīng)成為難以解決的矛盾”[7]。

筆者認(rèn)為，重構(gòu)毒品定義不是推翻我國(guó)現(xiàn)有的麻醉藥品和精神藥品管制制度體系，而是在我國(guó)現(xiàn)有法律框架體系下，在保持麻醉藥品和精神藥品管制制度的相對(duì)穩(wěn)定前提下，更突出關(guān)切新精神活性物質(zhì)列管及管制工作，進(jìn)一步理順兩類(lèi)物質(zhì)的分類(lèi)管制思路。

一方面，現(xiàn)有我國(guó)的麻醉藥品和精神藥品管制體系中，精神藥品目錄中的精神藥品分為第一類(lèi)精神藥品和第二類(lèi)精神藥品，兩類(lèi)精神藥品實(shí)施了寬嚴(yán)有別的管理措施；而《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》關(guān)于麻醉藥品和第一類(lèi)精神藥品的經(jīng)營(yíng)、使用、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的管理措施基本一致。另一方面，從醫(yī)學(xué)角度——特別是從藥理學(xué)視角出發(fā)，藥品性質(zhì)的分類(lèi)并非以麻醉藥品與精神藥品分類(lèi)，根據(jù)藥物作用的不同，麻醉藥品和精神藥品具體可分為鎮(zhèn)靜催眠藥、中樞興奮藥、抗精神失常藥、鎮(zhèn)痛藥、麻醉藥等，由此可見(jiàn)，麻醉藥品與精神藥品的界限劃分并非十分嚴(yán)格，甚至麻醉藥品中的部分藥物藥效與精神藥品中的部分藥物藥效相似?，F(xiàn)在及未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)毒品管制的側(cè)重點(diǎn)為防范新精神活性物質(zhì)濫用，而非局限于麻醉藥品與第一、二類(lèi)精神藥品的管理工作，《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》的管理措施基本能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)合法藥品的管制需求。

重構(gòu)毒品定義可依循“藥品”與“非藥品”的二元管制思路，并將我國(guó)毒品定義為“國(guó)家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和其他物質(zhì)”。此定義下的“麻醉藥品”整合、吸收、消化原有麻醉藥品和精神藥品的品種種類(lèi)，不做麻醉藥品和精神藥品定義上的區(qū)分，而統(tǒng)稱(chēng)為“麻醉藥品”，麻醉藥品目錄下可依據(jù)危害、藥理、成癮、管理等因素進(jìn)行分類(lèi)，實(shí)施分類(lèi)管理。而這類(lèi)“非藥品”的其他物質(zhì)，筆者在表述上暫以“其他物質(zhì)”稱(chēng)謂，意在管制名目繁多的新精神活性物質(zhì)，此類(lèi)物質(zhì)可依據(jù)成癮性、對(duì)個(gè)體危害等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同的管制層級(jí)，實(shí)施分級(jí)管制，在實(shí)施有序管制的同時(shí)，分化新精神活性物質(zhì)市場(chǎng)。同時(shí)設(shè)定調(diào)整渠道，對(duì)已有研究表明具有廣泛醫(yī)療前景的新精神活性物質(zhì)調(diào)整至麻醉藥品目錄中。

新定義的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是以藥物屬性為切入，兼顧“麻醉藥品”使用與新精神活性物質(zhì)管制兩個(gè)維度。對(duì)醫(yī)學(xué)中具有藥用價(jià)值的麻醉藥品，總結(jié)發(fā)揚(yáng)現(xiàn)有麻醉藥品和精神藥品分類(lèi)、備案等管理制度機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，在《藥品管理法》體系下細(xì)化完善關(guān)于麻醉藥品的藥政管理工作，建設(shè)系統(tǒng)、科學(xué)、有序的麻醉藥品管理體系。目前研究表明，新精神活性物質(zhì)普遍不具有顯著的藥用價(jià)值，制販毒分子瞄準(zhǔn)這類(lèi)物質(zhì)開(kāi)展的制造、經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售等活動(dòng)，最根本的目的就是規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，攫取巨額經(jīng)濟(jì)暴利，全然不顧其對(duì)秩序、社會(huì)及個(gè)體的危害?；诖艘蛩?，將新精神活性物質(zhì)及其他不具有醫(yī)療科研等正當(dāng)合法用途的“其他物質(zhì)”單獨(dú)設(shè)定目錄分級(jí)管制。“其他物質(zhì)”內(nèi)涵豐富，在品種范圍上能夠囊括新精神活性物質(zhì)的同時(shí)，在管制目錄設(shè)置、措施手段、層級(jí)分類(lèi)等方面為完善毒品管制的頂層設(shè)計(jì)預(yù)留出了充足空間。

新定義的另外一個(gè)出發(fā)點(diǎn)便是要銜接好毒品管制與刑事、行政法律間的關(guān)系。毒品管制不僅體現(xiàn)在國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)管制麻醉藥品和其他物質(zhì)，當(dāng)涉及毒品違法犯罪時(shí)，國(guó)家運(yùn)用刑事、行政權(quán)力對(duì)涉毒違法犯罪活動(dòng)實(shí)施制裁。毒品濫用嚴(yán)重?fù)p害個(gè)體健康，擾亂公序良俗，影響社會(huì)安全，且涉毒違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)、危害和后果全然轉(zhuǎn)嫁由社會(huì)和吸毒群體承擔(dān)，制販毒分子卻牟取不法巨額暴利并循法律漏洞逃避法律制裁。在《刑法》等法律中重構(gòu)毒品定義，確保法律適用過(guò)程中能夠避免因法律銜接或制度沖突致使在偵查、審查、追訴等環(huán)節(jié)發(fā)生問(wèn)題，運(yùn)用刑法及有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)厲懲治違法犯罪活動(dòng)。

在我國(guó)以《禁毒法》和《藥品管理法》為主體的毒品管制框架下，重構(gòu)毒品定義并充分體現(xiàn)“其他物質(zhì)”，能夠妥善處理好毒品中“藥品”與“非藥品”之間的關(guān)系，成為開(kāi)展麻醉藥品管理和非藥物屬性的其他物質(zhì)管控工作的法律淵源，以有效應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)泛濫對(duì)我國(guó)禁毒工作的新挑戰(zhàn)，二者互為補(bǔ)充，緊密銜接。

(二)建構(gòu)麻醉藥品與其他物質(zhì)的二元毒品管制體系

新定義確立“麻醉藥品”及“其他物質(zhì)”兩種客體對(duì)象，目的在于開(kāi)展二元毒品管制工作。毒品管制體系不僅要保障麻醉藥品的正當(dāng)合理使用，及時(shí)有效列管具有濫用潛力的新精神活性物質(zhì)，同時(shí)避免因政策制度調(diào)整對(duì)國(guó)際禁毒合作產(chǎn)生不利后果。

麻醉藥品管理應(yīng)堅(jiān)持《藥品管理法》的主體地位，強(qiáng)調(diào)其藥品屬性，管理上可仍沿循麻醉藥品和精神藥品關(guān)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、儲(chǔ)存等方面的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步修訂《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》與管制實(shí)踐中不適應(yīng)的內(nèi)容，完善過(guò)程管理等環(huán)節(jié)，并結(jié)合麻醉藥品的用途、群體等實(shí)施分類(lèi)管理，確保毒品管制體系下麻醉藥品在醫(yī)療等方面正當(dāng)、安全和規(guī)范使用，防止麻醉藥品流弊。而對(duì)于“其他物質(zhì)”的管制，從毒品定義的法律授權(quán)角度來(lái)看，應(yīng)限定在國(guó)務(wù)院層級(jí)，法律文件的效力層級(jí)應(yīng)以行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件為宜；同時(shí)，為保持毒品管制體系整體上的平衡性以及同刑法等法律的銜接程度，以行政法規(guī)的形式制定管理?xiàng)l例更為妥當(dāng)，條例中應(yīng)包含該類(lèi)物質(zhì)的分級(jí)管制、列管程序、管理措施、調(diào)整程序、緊急處置等內(nèi)容，做到與麻醉藥品管理的互為補(bǔ)充。尤其是麻醉藥品與其他物質(zhì)目錄調(diào)整事宜，以芬太尼類(lèi)物質(zhì)為例，目前我國(guó)已管制13種芬太尼類(lèi)麻醉藥品，但是我國(guó)目前用于臨床的芬太尼類(lèi)物質(zhì)主要有芬太尼、瑞芬太尼和舒芬太尼3種[12]，足以反映當(dāng)前我國(guó)麻醉藥品和精神藥品品種目錄與實(shí)際麻醉藥物臨床應(yīng)用現(xiàn)狀存在一定程度的脫節(jié)。建立二元毒品管制體系可解決目前我國(guó)“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”與麻醉藥品和精神藥品管理體系不適格的問(wèn)題。

二元毒品管制體系的構(gòu)想框架以《禁毒法》為總綱，以《藥品管理法》《刑法》《治安管理處罰法》等法律為骨架，以行政法規(guī)為準(zhǔn)據(jù)，以司法解釋和國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件為補(bǔ)充。在制定相關(guān)毒品管制規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)控制行政權(quán)邊界的擴(kuò)張，確保法律授權(quán)符合《立法法》和法理要求，維護(hù)我國(guó)法律體系的莊嚴(yán)性，避免因?qū)訉邮跈?quán)引發(fā)法的效力和適用等方面的問(wèn)題。

(三)為開(kāi)展毒品列管預(yù)留空間

毒品列管，通俗來(lái)講，是指一種未被列入毒品品種目錄的物質(zhì)，該物質(zhì)具有與毒品類(lèi)似的服用效果、有較強(qiáng)的成癮性、嚴(yán)重危害個(gè)體健康或公共安全等特征，國(guó)家按照一定標(biāo)準(zhǔn)，將該物質(zhì)納入毒品目錄中予以管制的過(guò)程。根據(jù)毒品的演化發(fā)展規(guī)律，我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期禁毒工作的重要內(nèi)容是管制新精神活性物質(zhì)和打擊新精神活性物質(zhì)濫用活動(dòng)。重構(gòu)毒品定義，建立新型二元毒品管制體系，從制度設(shè)計(jì)上為我國(guó)開(kāi)展毒品列管留出了一定的空間，有利于有關(guān)部門(mén)從制度、藥用、危害性等角度制定符合我國(guó)國(guó)情實(shí)際的多維度的毒品列管技術(shù)。

在當(dāng)前我國(guó)以清單式列管(13)清單式列管，即政府部門(mén)以公告的形式列明有關(guān)物質(zhì)的化學(xué)屬性等信息，將有關(guān)物質(zhì)列入毒品品種目錄予以管制。為主、整類(lèi)列管(14)整類(lèi)列管，即政府部門(mén)將具有某種化學(xué)結(jié)構(gòu)的一類(lèi)物質(zhì)列入毒品品種目錄予以管制。為輔的毒品列管機(jī)制基礎(chǔ)上，探索其他的毒品列管技術(shù)，可有效彌補(bǔ)我國(guó)毒品管制工作漏洞。我國(guó)現(xiàn)有的毒品列管技術(shù)中，清單式列管的優(yōu)點(diǎn)是列管對(duì)象屬性清晰明確，不足之處突出表現(xiàn)為列管效率低，必須測(cè)定被列管物質(zhì)的化學(xué)結(jié)構(gòu)、性質(zhì)等信息。近年來(lái)，我國(guó)先后對(duì)芬太尼類(lèi)物質(zhì)和合成大麻素類(lèi)物質(zhì)實(shí)施整類(lèi)列管，反映出整類(lèi)列管在毒品管制工作中有著巨大前景和廣闊空間。以整類(lèi)列管芬太尼類(lèi)物質(zhì)為例，在骨架結(jié)構(gòu)(15)公安部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家藥監(jiān)局《關(guān)于將芬太尼類(lèi)物質(zhì)列入<非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄>的公告》定義“芬太尼類(lèi)物質(zhì)”是指化學(xué)結(jié)構(gòu)與芬太尼(N-[1-(2-苯乙基)-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺)相比，符合以下一個(gè)或多個(gè)條件的物質(zhì)：1.使用其他酰基替代丙?；?；2.使用任何取代或未取代的單環(huán)芳香基團(tuán)替代與氮原子直接相連的苯基；3.哌啶環(huán)上存在烷基、烯基、烷氧基、酯基、醚基、羥基、鹵素、鹵代烷基、氨基及硝基等取代基；4.使用其他任意基團(tuán)(氫原子除外)替代苯乙基。上與芬太尼相同的物質(zhì)均被列入非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品品種目錄，涵蓋了我國(guó)之前已管制的13種芬太尼類(lèi)麻醉藥品和12種芬太尼類(lèi)新精神活性物質(zhì)外的全部芬太尼類(lèi)物質(zhì)。但是，上述列管機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善，如在應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)可能引發(fā)的嚴(yán)重的緊急公共衛(wèi)生事件時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有的列管制度恐無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)，而域外臨時(shí)管制等列管技術(shù)值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。