摘要：嘉興市在前期出臺(tái)的各類人才引進(jìn)政策基礎(chǔ)上，于2020年9月新出臺(tái)《嘉興市大學(xué)生“550”引才實(shí)施意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大引才對(duì)象，明確普通高校應(yīng)屆本科生和?？粕娜瞬乓M(jìn)政策。本文基于多源流分析框架，通過對(duì)嘉興市現(xiàn)有人才政策的分析，基于疫情導(dǎo)致的大學(xué)生就業(yè)實(shí)際，從問題流、政策流、政治流三個(gè)方面以及三源匯合打開政機(jī)會(huì)之窗，研究大學(xué)生引才政策出臺(tái)機(jī)制，對(duì)于后期對(duì)大學(xué)生引才政策實(shí)施效果評(píng)估和政策優(yōu)化有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生;人才引進(jìn);多源流

一、大學(xué)生引才背景

人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略資源。隨著近年來人才引進(jìn)工作重要性的日益凸顯和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，嘉興市出臺(tái)各類招才引智政策，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代人才工作新形勢(shì)、新變化，積極貫徹總書記人才工作重要思想和深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革精神，不斷加大改革落實(shí)和工作推進(jìn)力度，進(jìn)一步激發(fā)各領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，把各方面優(yōu)秀人才集聚到嘉興經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)中來。

2020年以前，嘉興市人才引進(jìn)政策對(duì)象以頂尖人才、高端人才和高級(jí)人才為主，輔助以優(yōu)秀碩博人才配套政策，旨在搶抓長(zhǎng)三角一體化發(fā)展重大機(jī)遇，發(fā)揮嘉興接軌上?！皹蝾^堡”優(yōu)勢(shì)，更高水平實(shí)施人才聚集行動(dòng)。2020年9月1日，嘉興市政府出臺(tái)《嘉興市大學(xué)生“550”引才實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《“550”引才實(shí)施意見》），指出大學(xué)生是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的生力軍，要力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間引進(jìn)50萬名大學(xué)生，促進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈和資金鏈深度融合。同時(shí)，于9月3日通過嘉興人社網(wǎng)發(fā)布《“550”引才實(shí)施意見》深度解讀，宣傳大學(xué)生引才政策?！丁?50”引才實(shí)施意見》在前期關(guān)于碩博人才政策的基礎(chǔ)上，將政策對(duì)象明確為“大學(xué)生”，從碩博人才擴(kuò)大到全日制應(yīng)屆本科生和?？粕?。2020年，全國(guó)普通高等學(xué)校畢業(yè)生人數(shù)達(dá)874萬，比2019年增加40萬人，加上疫情對(duì)企業(yè)人員招聘計(jì)劃規(guī)模的直接影響，2020年高校畢業(yè)生就業(yè)情況不容樂觀。受疫情沖擊，財(cái)政收支壓力加大，在嚴(yán)格貫徹落實(shí)政府帶頭“過緊日子”的要求下，在平衡疫情常態(tài)化防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，嘉興市委、市政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，給予大學(xué)生引才工作更高的政策支持和更多的資源配置，《“550”引才實(shí)施意見》的出臺(tái)無疑是萬眾矚目。

二、多源流分析框架

（一）多源流框架

多源流框架是美國(guó)學(xué)者約翰·金登在上世紀(jì)八九十年代參考借鑒了科恩、馬奇等人的垃圾桶決策模型，提出并逐步發(fā)展起來的一種政策過程理論。多源流理論體系包含三個(gè)源流：?jiǎn)栴}流、政策流和政治流。三個(gè)源流按照各自動(dòng)態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展，但當(dāng)三者耦合時(shí)，機(jī)會(huì)之窗打開，在這個(gè)點(diǎn)上議案進(jìn)入政府政策議程。一個(gè)社會(huì)問題要進(jìn)入政策議程就是三源流匯合的過程，且三者缺一不可，某一條支流的缺失意味著機(jī)會(huì)之窗還未形成，社會(huì)問題就只能是社會(huì)問題，無法上升到政策議程。

1.問題源流是指問題如何被認(rèn)知，狀態(tài)如何被定義為問題。官員了解實(shí)際情況的方法主要有三種：焦點(diǎn)或危機(jī)事件;指數(shù)或是指標(biāo);信息反饋。首先，問題之所以引起政府的關(guān)注，首要原因是問題已經(jīng)存在，并可以通過一些指數(shù)或指標(biāo)的形式發(fā)現(xiàn)，如果這些指標(biāo)出現(xiàn)了異常變動(dòng)，即意味著問題發(fā)生。其次，一些焦點(diǎn)或危機(jī)事件會(huì)導(dǎo)致政府關(guān)注某個(gè)問題。最后，關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作的反饋信息常會(huì)使問題受到政策制定者的關(guān)注。

2.政策源流是指知識(shí)與觀點(diǎn)的積累、相關(guān)專家提出政策方案的過程。政策備選方案的意見和主張都是由政府官員、學(xué)者和利益集團(tuán)組成的政策共同體中的專家們提出的。在政策共同體中，在“政策原湯”周圍漂浮著多種意見和主張，它們相互碰撞，彼此結(jié)合。

3.政治源流對(duì)于政策進(jìn)入議程也起到關(guān)鍵作用。包括公眾情緒的變化、壓力集團(tuán)的爭(zhēng)奪和政府的變更等因素。

4.機(jī)會(huì)之窗：上述三種源流在通常情況下是相互獨(dú)立并且按照各自特征和規(guī)則發(fā)展。然而，在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上，當(dāng)三種源流匯聚在一起時(shí)，問題就會(huì)被提上議程，并且直接導(dǎo)致公共政策的形成。這里的機(jī)會(huì)之窗就是提案能夠被政策制定者重視，進(jìn)入政策議程而最終成為公共政策的時(shí)機(jī)。

（二）多源流框架在我國(guó)的適用力分析

金登的分析框架雖然是在西方情境下的理論模型，但在分析中國(guó)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)確有其適用性。當(dāng)政策問題已經(jīng)在相當(dāng)范圍內(nèi)成為共識(shí)，即大眾媒介對(duì)政策問題的關(guān)注引發(fā)了社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)群體性事件的討論，當(dāng)利益群體的訴求客觀地凸顯在政府面前，當(dāng)政治精英和專家學(xué)者針對(duì)政策問題已存在高度的認(rèn)識(shí)，政策問題進(jìn)入議程的條件也就具備了。

但我國(guó)的一些學(xué)者也提出，在中國(guó)情境中，源流間的獨(dú)立性大大減弱，三者間有明顯的互動(dòng)與融合趨勢(shì)，同時(shí)問題源流存在先導(dǎo)性，具體體現(xiàn)為：

1.三種源流間本身就存在著廣泛聯(lián)系：既可能表現(xiàn)為問題源流導(dǎo)引下社會(huì)輿論關(guān)注與政策共同體的同步形成;也可能出現(xiàn)社會(huì)問題以群體性事件的形式被激烈表達(dá)，隨后引起政府關(guān)注，繼而在政治流的推動(dòng)下形成政策源流的情形。

2.政策活動(dòng)中個(gè)人的角色轉(zhuǎn)換以及能動(dòng)作用的發(fā)揮也使源流的邊界更加模糊。在我國(guó)現(xiàn)有的決策系統(tǒng)中，與西方擁有獨(dú)立身份的“政策企業(yè)家不同”，構(gòu)成政策共同體的專家學(xué)者、企業(yè)家代表多具有雙重身份，同時(shí)扮演著人大代表、政協(xié)委員甚至是社會(huì)問題親歷者等多重角色，穿梭于三大源流之間，近距離接觸和影響政策制定系統(tǒng)。

3.群體性事件或者突發(fā)性事件對(duì)政策領(lǐng)域的影響大，較易出現(xiàn)緊急政策。

三、嘉興市大學(xué)生引才政策出臺(tái)機(jī)制研究

（一）問題流

1.推動(dòng)公共問題進(jìn)入政策議程的焦點(diǎn)事件

2019年底，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，嘉興搶抓長(zhǎng)三角一體化發(fā)展重大機(jī)遇，發(fā)揮嘉興接軌上海優(yōu)勢(shì)，依托一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，不斷研究制定承接上海人才溢出效應(yīng)相關(guān)舉措。

2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年，嘉興作為黨的誕生地，不斷深化體制機(jī)制改革，人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位空前高漲。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，增加人口凈流入能夠擴(kuò)大人才儲(chǔ)備，為全市高水平城市建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的人才支撐、智力支撐、創(chuàng)新支撐。推動(dòng)人才引進(jìn)政策從高精尖向基礎(chǔ)人才擴(kuò)展，既是嘉興歷史機(jī)遇下的發(fā)展戰(zhàn)略，也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩常態(tài)化背景下的戰(zhàn)術(shù)策略。

2.指示問題形成的指標(biāo)

2019年上半年，浙江省共引進(jìn)頂尖人才131人，嘉興占了24人，僅位于杭州之后;引進(jìn)領(lǐng)軍人才數(shù)達(dá)到44人，嘉興位居浙江省第一。杭州、寧波、嘉興成為全省集聚頂尖人才的主陣地，三地共引進(jìn)76人，占全省的58%。近三年，嘉興市引進(jìn)大學(xué)生19.8萬人，并保持年均20%以上的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

然而，當(dāng)前全國(guó)各地對(duì)大學(xué)生的招引力度越來越大，周邊城市人才政策快速迭代升級(jí)，人才引育的對(duì)象已從中高端人才逐漸延伸到以高校畢業(yè)生為主體的基礎(chǔ)人才。嘉興市想要塑造更高能級(jí)板塊，亟需引進(jìn)更多優(yōu)秀青年人才，賦能引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。而目前嘉興市人才政策總體上側(cè)重于中高端人才，亟需補(bǔ)齊政策短板，加強(qiáng)對(duì)高校畢業(yè)生的全面支持。人才工作在政府各項(xiàng)工作中具有重要地位， 年度人才引進(jìn)工作開展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策短板能夠直觀的反饋能夠及時(shí)的反映出人才工作的現(xiàn)狀，有利于引才政策的優(yōu)化和完善。

（二）政策流

1.中央層面

黨的十八大以來，以黨中央把科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略擺在了國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，高度重視人才工作，提出了一系列新思想、新論斷和新要求，“我們比歷史上任何時(shí)期都更接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，我們也比歷史上任何時(shí)期都更加渴求人才。”“在全社會(huì)大興識(shí)才、愛才、敬才、用才之風(fēng)”“擇天下英才而用之”。 人才引進(jìn)和培養(yǎng)工作已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化問題、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及可持續(xù)發(fā)展的重要保障。疫情發(fā)生以來，中共中央高度重視應(yīng)屆大學(xué)生就業(yè)情況，推出鼓勵(lì)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)措施。

2.地方層面

2020年6月，浙江省委十四屆七次全會(huì)通過《關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)強(qiáng)大人才隊(duì)伍打造高水平創(chuàng)新型省份的決定》，明確把人才強(qiáng)省、創(chuàng)新強(qiáng)省作為首位戰(zhàn)略，努力使人才和創(chuàng)新成為建設(shè)“新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要窗口”和新機(jī)遇新局面的中堅(jiān)力量。2020年7月，嘉興市委第八屆九次全會(huì)通過《關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)強(qiáng)大人才隊(duì)伍和高水平創(chuàng)新型城市打造面向未來創(chuàng)新活力新城的決定》，要求切實(shí)增強(qiáng)建設(shè)高素質(zhì)強(qiáng)大人才隊(duì)伍和高水平創(chuàng)新型城市的責(zé)任感、使命感、緊迫感，以前瞻性布局、現(xiàn)代化指向、超常規(guī)舉措，集聚一流人才隊(duì)伍、構(gòu)筑一流科研體系、打造一流創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、營(yíng)造一流創(chuàng)新生態(tài)，加快建設(shè)面向全球、接軌國(guó)際的長(zhǎng)三角人才集聚“強(qiáng)磁場(chǎng)”和科技創(chuàng)新“橋頭堡”，高水平推進(jìn)省區(qū)域創(chuàng)新體系副中心建設(shè)，加快打造面向未來創(chuàng)新活力新城，擦亮最精彩板塊中最耀眼的“創(chuàng)新藍(lán)”。

（三）政治流

1.政府工作要求

以黨中央人才戰(zhàn)略放到國(guó)家發(fā)展核心位置，并提出諸多重要論斷：加快實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、樹立強(qiáng)烈的人才意識(shí)、深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革、聚天下英才而用之、宣傳表彰優(yōu)秀人才等，對(duì)地方政策開展人才工作有極為重要的引導(dǎo)作用。2020年2月，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，推出鼓勵(lì)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)措施。6月，浙江省委發(fā)布《關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)強(qiáng)大人才隊(duì)伍，打造高水平創(chuàng)新型省份的決定》，提出把人才強(qiáng)省和創(chuàng)新強(qiáng)省作為首位戰(zhàn)略，到2025年新增就業(yè)大學(xué)生500萬名。8月，嘉興市委發(fā)布《關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)強(qiáng)大人才隊(duì)伍和高水平創(chuàng)新型城市打造面向未來創(chuàng)新活力新城的決定》，提出把人才強(qiáng)市和創(chuàng)新強(qiáng)市作為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的核心支撐，目標(biāo)到2025年新增博士5000名、碩士3萬名、大學(xué)生50萬名。各級(jí)政府對(duì)大學(xué)生就業(yè)和人才引進(jìn)工作的重視，對(duì)大學(xué)生引才問題進(jìn)入政策議程十分有利。

2.人才競(jìng)爭(zhēng)

2019年12月25日，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》正式向社會(huì)公布。其中明確，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。隨后，2020年4月3日，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，推動(dòng)城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)愈演愈烈。

嘉興市作為浙江省11個(gè)地級(jí)市之一，在人才引進(jìn)政策上，主要與湖州、紹興等城市進(jìn)行比較，各城市之間往往在政策制定上通過“補(bǔ)助資金上浮”“標(biāo)準(zhǔn)定的高一點(diǎn)”等方式提高人才吸引力。雖然受到疫情影響，但各地“搶人才”的腳步卻沒有放慢。大學(xué)生引才政策是嘉興、湖州和紹興等城市近期都在研究出臺(tái)的新政，從城市間人才爭(zhēng)奪的角度，嘉興出臺(tái)大學(xué)生引才政策實(shí)屬必然。

（四）機(jī)會(huì)之窗

問題流、政策流、政治流彼此獨(dú)立，在我國(guó)的適用力分析中，可適當(dāng)增加政治流的影響力。當(dāng)三個(gè)源流在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合時(shí)，就打開了政策窗口。

2020年以來，受疫情影響，大學(xué)生求職就業(yè)普遍遭遇困難，而高校畢業(yè)生又是“穩(wěn)就業(yè)”的重要群體。大學(xué)生引才快速進(jìn)入政策議程，加之人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)并未因疫情發(fā)生而放緩腳步，當(dāng)前全國(guó)各地對(duì)大學(xué)生的招引力度越來越大，嘉興周邊城市人才政策快速迭代升級(jí)，促使三條溪流匯合，嘉興市大學(xué)生引才政策應(yīng)運(yùn)而生。

四、建議

近年來，人才工作以前所未有的高度走向國(guó)家發(fā)展全局核心位置，各地陸續(xù)出臺(tái)一系列引才政策以吸引人才，隨著人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的發(fā)展，各地人才政策不斷優(yōu)化完善，人才引進(jìn)和平臺(tái)建設(shè)協(xié)同共進(jìn)，在疫情引發(fā)的大學(xué)生就業(yè)難的歷史時(shí)點(diǎn)，大學(xué)生引才政策出臺(tái)。大學(xué)生引才政策是在問題流、政策流、政治流三個(gè)源流在合適的時(shí)機(jī)匯合的情況下提出的。多源流理論能夠揭示特定政策或公共事件開啟機(jī)會(huì)之窗的可能性，為后續(xù)根據(jù)人才工作和大學(xué)生就業(yè)問題實(shí)際對(duì)大學(xué)生引才政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整給予新的視角和新的思路。但大學(xué)生引才政策作為一項(xiàng)輻射范圍廣、受補(bǔ)助面大的政策，在實(shí)際工作中仍然面臨較多挑戰(zhàn)，現(xiàn)提出以下三個(gè)建議：

（一）建立大學(xué)生引才政策投入一體化機(jī)制。

大學(xué)生引才工作涉及大學(xué)生就業(yè)補(bǔ)助，可定期組織召開人才補(bǔ)助聯(lián)合會(huì)議，對(duì)大學(xué)生引才政策執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)的梳理和分析，結(jié)合嘉興市企業(yè)發(fā)展需要，對(duì)企業(yè)急需類人才予以政策傾斜，制訂更加符合區(qū)域?qū)嶋H的更靈活、更全面的“大學(xué)生引才政策”實(shí)施細(xì)則。并及時(shí)將梳理的政策和細(xì)則變化要點(diǎn)多渠道予以宣傳講解。

（二）建立大學(xué)生引才補(bǔ)助資金績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和評(píng)價(jià)機(jī)制。

通過對(duì)大學(xué)生引才政策補(bǔ)助資金的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和績(jī)效評(píng)價(jià)考核，督促業(yè)務(wù)主管部門更加科學(xué)的申報(bào)人才專項(xiàng)資金，更加規(guī)范的使用財(cái)政資金。在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)時(shí)，對(duì)于人才專項(xiàng)資金需細(xì)化經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性三個(gè)維度指標(biāo)，通過政策的必要性和科學(xué)性、執(zhí)行效率和管理效率、政策效果和政策滿意度等多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)申報(bào)資金進(jìn)行詳細(xì)的闡述，強(qiáng)化引才績(jī)效的理念。在執(zhí)行年度后，對(duì)年度資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將資金使用的效果和大學(xué)生引才的成果進(jìn)行全面的分析，通過績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)財(cái)政投入政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有利于促進(jìn)管理期內(nèi)的人才和人才項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)發(fā)展。

（三）建立大學(xué)生引才補(bǔ)助基層主導(dǎo)機(jī)制。

在項(xiàng)目補(bǔ)助資格認(rèn)定通過后，財(cái)政資金如何及時(shí)高效的落實(shí)到位至關(guān)重要，以往補(bǔ)助流程為從上而下層層配套落實(shí)，但往往流程較長(zhǎng)?；鶎硬块T作為審批和資金撥付流程中與企業(yè)聯(lián)系最密切的一環(huán)，可將資金根據(jù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)予以落實(shí)，再與上級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行清算，一方面有利于上級(jí)部門集中統(tǒng)籌管理市內(nèi)各區(qū)的人才補(bǔ)助項(xiàng)目，另一方面也有利于各級(jí)財(cái)政部門提高資金執(zhí)行效率、強(qiáng)化資金執(zhí)行進(jìn)度管理。

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作者簡(jiǎn)介：

郭子芳（1989-），女，浙江嘉興人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 郭子芳