□ 熊通成

黨的十九大報告明確提出，要深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性；黨的十九屆三中全會進一步強調要強化事業(yè)單位公益屬性，破除逐利機制。因此，強化公益屬性已經(jīng)成為事業(yè)單位改革的明確方向，關鍵在于如何落實?？冃гu價是人力資源管理的重要組成部分，是引導組織及其成員行為和績效的有力抓手。

一、事業(yè)單位績效評價的現(xiàn)狀與問題

事業(yè)單位績效評價，就是對事業(yè)單位組織層面的績效進行定期界定、監(jiān)測、評估、應用和反饋的管理行為。目前，我國尚未全面統(tǒng)一開展事業(yè)單位績效評價工作，但部分行業(yè)和地區(qū)在事業(yè)單位績效評價方面已經(jīng)開始了一些有益的嘗試。而從實踐來看，還存在許多亟待解決的問題。

（一）從認識上看，各級主管部門普遍認可事業(yè)單位績效評價的重要性，但又感到要對復雜的事業(yè)單位進行績效評價存在困難

各級主管部門大都認為事業(yè)單位績效評價既是主管部門督導事業(yè)單位工作的良好抓手，又是事業(yè)單位內部開展工作的指揮棒，具有非常重要的價值。但同時，他們又表達了對開展事業(yè)單位績效評價工作難度和有效性的擔憂。歸納下來，主要有以下幾方面的困難：一是許多事業(yè)單位的工作職責不容易被量化或被衡量，尤其是對事業(yè)單位承擔公益職責的評價很難做到科學；二是事業(yè)單位職能差異大，相互之間缺乏可比性，放在一起進行評價，很難做到公平；三是主管部門對事業(yè)單位完成的具體工作內容和成果并不特別清楚，評價很難做到客觀；四是事業(yè)單位和主管部門關系密切，在評價時往往摻雜人情因素，評價很難做到公正。

（二）從制度上看，部分行業(yè)和地區(qū)已經(jīng)嘗試開展事業(yè)單位績效評價工作，但在區(qū)域、行業(yè)間，工作開展不平衡，缺乏規(guī)范性

國家有關行業(yè)部門已經(jīng)開始探索開展本行業(yè)、本系統(tǒng)事業(yè)單位績效評價工作，如2015年，國家衛(wèi)生計生委、人力資源社會保障部、財政部、國家中醫(yī)藥管理局出臺《關于加強公立醫(yī)療衛(wèi)生機構績效評價的指導意見》，2017年，科技部、財政部、人力資源社會保障部出臺《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》。另外，山東省、重慶市等多個?。▍^(qū)、市）也在積極探索開展事業(yè)單位績效評價工作。應該講，這些行業(yè)和地區(qū)對于事業(yè)單位績效評價的嘗試還是非常有價值的。但從實施效果來看，這些嘗試并沒有達到理想的目的。主要問題有3個：一是各?。ㄊ校κ聵I(yè)單位績效評價的探索工作缺乏上位政策支持，在涉及一些具體措施，尤其是考核評價結果的應用時，因缺乏實施力度，往往無法落到實處；二是各行業(yè)部門對事業(yè)單位績效評價的探索往往關注于某一個具體目標和具體方面，缺乏績效評價的整體性和可比性。三是由于缺乏統(tǒng)一的事業(yè)單位績效評價制度頂層設計，已經(jīng)影響和制約了各省（區(qū)、市）和各行業(yè)部門對事業(yè)單位績效評價工作的探索。

（三）從指標上看，經(jīng)濟效益、任務指標成為事業(yè)單位績效評價的主要方面，但公益指標普遍未作為評價重點，這使得事業(yè)單位績效評價對事業(yè)單位公益屬性的引導作用發(fā)揮不明顯

公益性回歸是我國事業(yè)單位改革的重要目標。然而，目前對事業(yè)單位的績效評價很大程度上并沒有體現(xiàn)出對事業(yè)單位公益屬性的引導作用。一是大多數(shù)省（區(qū)、市）和大多數(shù)行業(yè)部門的事業(yè)單位沒有進行正規(guī)的單位績效評價，但普遍存在單位創(chuàng)收能力越強則工作人員工資收入越高的現(xiàn)象，體現(xiàn)出來的邏輯還是以經(jīng)濟指標作為主要評價依據(jù)。例如，有的省將事業(yè)單位創(chuàng)收情況作為是否增加績效工資總量的依據(jù)。二是部分先行探索的行業(yè)部門和?。▍^(qū)、市）制定的事業(yè)單位績效評價指標體系中，雖然或多或少地提及了公益性的指標，但是并沒有將其作為重點指標提出，權重也不夠高。例如，有的省對公立醫(yī)院的績效評價雖未直接考核創(chuàng)收指標，卻考核收入預算達成率。三是許多任務性指標表面上看沒有營利導向，但實際上是盈利指標的另一種表現(xiàn)，以這些指標作為重點進行考核，逐利機制難以破除。

（四）從結果應用上看，部分?。▍^(qū)、市）和行業(yè)部門探索建立的事業(yè)單位績效評價辦法都已明確列出多種結果應用方式，但因多部門聯(lián)動機制未形成，實際操作中多數(shù)應用方式未能真正得到實現(xiàn)

幾乎所有行業(yè)部門和?。▍^(qū)、市）探索建立的事業(yè)單位績效評價辦法都明確列出了結果應用方式。例如，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構績效評價相關文件規(guī)定,要根據(jù)績效評價結果對醫(yī)療衛(wèi)生機構進行獎懲，并與財政補助力度、醫(yī)保基金支付、薪酬總體水平、醫(yī)療衛(wèi)生機構等級評審等掛鉤；科研事業(yè)單位績效評價相關文件規(guī)定，將績效評價結果作為科技創(chuàng)新政策規(guī)劃制定、科研任務安排部署、財政撥款、科研事業(yè)單位人事管理、績效工資總量核定等工作的重要依據(jù)，按照程序辦理科研事業(yè)單位編制調整事項時，參考評價結果。山東省規(guī)定事業(yè)單位績效考核結果作為單位評先樹優(yōu)、機構編制調整、財政經(jīng)費預算、工作人員年度考核“優(yōu)秀”名額等的重要依據(jù)；重慶市規(guī)定事業(yè)單位績效考核結果分別與核定其超額績效總量和確定其主要負責人績效工資水平掛鉤。但是，這些結果應用大多數(shù)并沒有得到真正落實。究其原因，有的是因為部門聯(lián)動機制沒有形成，有的是因為規(guī)定本身在實踐中不具有可操作性，有的則是因為與有關政策沖突無法落實。

二、建立事業(yè)單位績效評價制度的必要性

通過以上對事業(yè)單位績效評價問題的分析，我們認為制度缺位是最核心的原因，應當盡快建立統(tǒng)一規(guī)范的事業(yè)單位績效評價制度。其必要性體現(xiàn)在以下3 個方面。

（一）只有建立統(tǒng)一規(guī)范的事業(yè)單位績效評價制度，才能對事業(yè)單位進行統(tǒng)一的綜合性績效評價，避免各行業(yè)部門、省（區(qū)、市）從各自角度出發(fā)對事業(yè)單位進行多輪碎片化的評價

目前，許多事業(yè)單位要接受各種評估，應接不暇。在建立規(guī)范化的事業(yè)單位績效評價制度可以盡可能統(tǒng)一現(xiàn)有的各方面評價、評估，真正落實國家對事業(yè)單位管理的“放管服”的原則。

（二）只有建立統(tǒng)一規(guī)范的事業(yè)單位績效評價制度，才能在績效評價的主體、內容、方式等方面建立起相對一致的做法，避免各行業(yè)部門、省（區(qū)、市）在事業(yè)單位績效評價做法上的政策沖突

不同?。▍^(qū)、市）、不同行業(yè)部門在事業(yè)單位績效評價上的做法千差萬別，導致考核效果參差不齊、差異巨大。規(guī)范事業(yè)單位績效評價制度可以吸收各?。▍^(qū)、市）、不同行業(yè)部門的優(yōu)秀做法，盡可能統(tǒng)一各?。▍^(qū)、市）、不同行業(yè)部門在事業(yè)單位績效評價工作中的做法，既節(jié)省制度制定的成本，又提高績效評價工作的作用和價值。

（三）只有建立統(tǒng)一規(guī)范的事業(yè)單位績效評價制度，才能統(tǒng)籌事業(yè)單位工資管理、干部管理、編制管理、經(jīng)費管理等相關政策，使事業(yè)單位績效評價結果的應用能夠落到實處

績效評價結果的應用是保證績效評價工作被重視的關鍵。只有規(guī)范事業(yè)單位績效評價制度，統(tǒng)一考慮事業(yè)單位績效評價結果的應用，并對多方出臺的相關政策進行相應調整，才能保證事業(yè)單位績效評價結果得以落實，也才能真正發(fā)揮績效評價對事業(yè)單位的“指揮棒”作用。

同時，事業(yè)單位績效評價制度只有強化公益屬性的導向，才能符合黨和國家對事業(yè)單位改革的定位，才能體現(xiàn)事業(yè)單位存在的價值，才能使事業(yè)單位不偏離正確的發(fā)展軌道，才能推動事業(yè)單位健康發(fā)展，才能更好地滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。

三、事業(yè)單位績效評價的特殊性

相對于企業(yè)績效評價和政府績效評價，事業(yè)單位績效評價具有以下幾個方面的特殊性。

（一）事業(yè)單位的公益屬性決定了事業(yè)單位績效評價的“績”重在“功績”——社會效益，而不在“業(yè)績”——經(jīng)濟效益

如果將績效的概念從廣義角度去理解，事業(yè)單位也是有績效的，但是事業(yè)單位的績效不同于企業(yè)的績效。企業(yè)績效強調的是經(jīng)濟效益，簡單而言就是盈利。一般而言，如果不能盈利，企業(yè)就失去了存在的價值。而事業(yè)單位作為提供公共服務的機構，其績效一定不能強調經(jīng)濟效益，即不能強調營利能力。事業(yè)單位要強調的是社會效益，強調的是為社會做出的貢獻，如果要用一個詞來表達的話，可以叫“功績”。因此，事業(yè)單位績效評價必須強化事業(yè)單位作為公共部門應該發(fā)揮的作用。

（二）事業(yè)單位的公有屬性決定了事業(yè)單位績效評價的“效”重在“效用”——公共服務數(shù)量和質量，而不在“效率”——資金投入產出比

企業(yè)績效強調投入產出上的經(jīng)濟關系，對于效率的要求是企業(yè)能夠得以生存發(fā)展的關鍵，因此，企業(yè)績效評價重在評價“效率”。但是，我國事業(yè)單位是公共部門，是為廣大人民群眾提供公共服務的機構。事業(yè)單位強調的是所提供公共服務給人民群眾帶來的“效用”，雖然也需要考慮成本預算，但更多的是既定成本預算下給人民群眾提供公共服務“效用”最大化。因此，事業(yè)單位績效評價必須強調事業(yè)單位作為非營利部門應該承擔的責任和義務。

（三）事業(yè)單位的服務屬性決定了事業(yè)單位績效評價的“量”重在“質量”——判斷是否達成目標，而不在“數(shù)量”——具體數(shù)值

企業(yè)績效強調利潤、收入、成本等經(jīng)濟數(shù)據(jù)，因此，企業(yè)績效評價往往關注評價的“數(shù)量”，非量化的評價在企業(yè)績效評價中往往被認為是欠缺客觀性的。然而，事業(yè)單位是通過提供公共服務來體現(xiàn)價值的，而許多公共服務能夠被感知到，卻未必能夠直接對其進行測量。因此，事業(yè)單位績效評價更像體育比賽中的“體操”或者“跳水”，關鍵在于“質量”的評價，重點在于通過“質化”的方法判斷事業(yè)單位的公共服務是否達成目標，而并不是機械地使用具體數(shù)值來衡量其公共服務的價值。因此，事業(yè)單位績效評價必須關注事業(yè)單位本身所提供公共服務的特殊性。

（四）事業(yè)單位的智力屬性決定了事業(yè)單位績效評價的“能”重在“潛能”——判斷發(fā)展?jié)摿?，而不在“顯能”——已經(jīng)呈現(xiàn)的狀態(tài)

企業(yè)是一個經(jīng)濟組織，故而企業(yè)績效評價的企業(yè)核心競爭能力強調的是呈現(xiàn)出來的狀態(tài)。事業(yè)單位是高層次人才集中的組織，且是提供公共服務的社會組織，其潛在能力的發(fā)揮更值得關注。例如，從事基礎研究的科研院所當年未必能有直接成果，但關鍵在于具有創(chuàng)造未來成果的潛能。其他事業(yè)單位或多或少地也具有這種特征。因此，對于事業(yè)單位的評價不能急功近利，要關注事業(yè)單位的長遠發(fā)展?jié)摿栴}。

（五）事業(yè)單位實體屬性決定了事業(yè)單位績效評價的“為”重在“作為”——價值貢獻，而不是“行為”——過程和程序

和機關單位內設部門不同，事業(yè)單位是具有法人資格的實體組織。事業(yè)單位往往都是帶著特定的使命目標而存在的，所提供的公共服務也必定要為特定服務對象創(chuàng)造價值。對事業(yè)單位績效的評價不應強調提供公共服務的過程和程序，而更應關注事業(yè)單位是否對社會有貢獻、有價值。事業(yè)單位的“為”，強調的是事業(yè)單位的“作為”，而不是事業(yè)單位的“行為”。因此，對事業(yè)單位的績效評價要抓住事業(yè)單位對社會創(chuàng)造的價值這一根本屬性。

四、事業(yè)單位績效評價制度的理論基礎和邏輯思路

事業(yè)單位績效評價制度的理論基礎是“強化理論”。強化理論是美國的心理學家和行為科學家伯爾赫斯·弗雷德里克·斯金納（Burrhus Frederic Skinner）等人提出的一種理論。[1]斯金納認為人或動物為了達到某種目的，會采取一定的行為，而是否持續(xù)堅持這種行為取決于行為所產生的后果。當后果對他（它）有利時，這種行為就會反復出現(xiàn)（正強化）；當后果對他（它）不利時，這種行為就會被減弱或消失（負強化）。人們可以用這種正強化或負強化的辦法來影響行為的后果，從而修正其行為。

將這個理論應用于事業(yè)單位績效評價制度，可以達到強化公益屬性的目的。具體而言，通過事業(yè)單位績效評價，使得那些能夠按照要求更好地完成以公益目標為主的績效指標的事業(yè)單位能夠得到提高績效工資總量、編制數(shù)量，優(yōu)化崗位結構比例，獲得更多經(jīng)費支持等全方位的獎勵，從而“正強化”其公益行為；反之，對于那些完成公益目標不力的事業(yè)單位也要進行降低績效工資總量、編制數(shù)量、崗位結構比例、經(jīng)費支持等全方位的懲罰，從而“負強化”其非公益行為。

由此，構建事業(yè)單位績效評價制度的邏輯思路是：貫徹落實黨和國家對事業(yè)單位改革的指導精神，從全國事業(yè)單位的共性特點出發(fā)兼顧不同行業(yè)部門、不同?。▍^(qū)、市）體現(xiàn)自身特點的制度空間，建立起事業(yè)單位績效評價的基本程序和框架，將不同事業(yè)單位滿足人民群眾利益訴求的公益屬性落實到績效指標體系，作為強化事業(yè)單位公益屬性的主要載體；將事業(yè)單位績效評價結果應用到事業(yè)單位普遍關注的績效工資總量、編制數(shù)量、崗位結構比例、經(jīng)費支持、榮譽評比等單位利益，作為強化事業(yè)單位公益屬性的主要動力；將事業(yè)單位績效目標逐級分解到部門及工作人員績效目標，從而與事業(yè)單位工作人員績效考核形成有機銜接，作為強化事業(yè)單位公益屬性的傳導機制。全面引導事業(yè)單位的組織行為和工作人員個人行為朝著強化公益屬性的方向轉變，提升相關部門對事業(yè)單位的管理水平以及事業(yè)單位內部管理水平，促進事業(yè)單位在正確的軌道上健康發(fā)展，推動事業(yè)單位為滿足人民日益增長的美好生活需要提供更充分、更平衡的公共服務。

五、構建事業(yè)單位績效評價制度的建議

在以上邏輯思路的基礎上，對國家層面建立事業(yè)單位績效評價制度提出以下具體建議。

（一）促進單位績效評價和工作人員考核的政策協(xié)調

應促進事業(yè)單位績效評價和工作人員個人考核的銜接呼應。將單位層面績效評價和單位內部工作人員考核有機地結合起來，實現(xiàn)有效的事業(yè)單位績效管理。

（二）發(fā)揮主管部門對下屬事業(yè)單位績效評價的主體作用，逐步有意識地開展第三方評估

從我國國情出發(fā)，目前比較現(xiàn)實的還是由政府組織進行事業(yè)單位績效評價。有幾種具體模式可供選擇：一是由主管部門單獨負責對下屬事業(yè)單位評價；二是由牽頭部門負責頂層設計和指導監(jiān)督，主管部門具體組織評價；三是由牽頭部門直接組織主管部門、人社財政等職能管理部門和本領域專家等組成評價委員會。這幾種方式各有其適用情形。從長遠看，我國事業(yè)單位的評估主體還是應當堅持多元化原則，有必要扶持行業(yè)性評價和非營利性機構評價等第三方績效評價機構參與其中，以保證績效評價的準確性、公正性、有效性和透明性。

（三）事業(yè)單位績效評價應主要采取年度評價，但特殊情況下可以延長考核周期

事業(yè)單位績效評價的周期，是由事業(yè)單位的業(yè)績特點和事業(yè)單位績效評價的目的所共同決定的。一般而言，事業(yè)單位在工作業(yè)績的形成上需要有一個較長的周期，往往都是圍繞著年度工作目標開展工作。無論是月度、季度還是半年度都顯得周期太短，無法體現(xiàn)事業(yè)單位整體工作業(yè)績。因此，事業(yè)單位績效評價的周期一般以年度為宜。但部分事業(yè)單位的業(yè)績形成周期可能會更長，如從事基礎研究的科研事業(yè)單位，或者從事其他工作周期較長的事業(yè)單位，那么對這些事業(yè)單位績效評價周期可能要更長。

（四）評價方法上不能一刀切，應賦予主管部門更大的權限，使其結合下屬事業(yè)單位性質特點選擇合適的績效評價方法

事業(yè)單位績效評價方法，就是指用什么樣的邏輯和手段對事業(yè)單位績效進行評價。事業(yè)單位績效評價屬于組織績效評價的范疇，因此，所有組織績效評價的方法都可以應用到事業(yè)單位績效評價中來。評價方法的選擇應該結合不同類型事業(yè)單位的特點，對于主要為機關提供支持保障的事業(yè)單位可以考慮較為定性化的評價方法，例如，邏輯模型法、標桿管理法、關鍵績效指標法、目標管理評價法、相對績效評估法等；對于面向社會提供公益服務的事業(yè)單位可以采用適當定量化的評價辦法，例如，CAF通用模型、數(shù)據(jù)包絡分析方法、平衡計分卡法、績效棱柱模型、3E/4E 評估方法等。同時，評價方法的選擇應該結合事業(yè)單位的規(guī)模，對于規(guī)模較大的事業(yè)單位可以考慮采用更加復雜的績效評價方法，而對于規(guī)模較小的事業(yè)單位可以考慮采用相對簡單的績效評價方法。事業(yè)單位績效評價方法選擇的問題，應該賦予事業(yè)單位上級主管部門更大的決定權。

（五）既要將事業(yè)單位提供公共服務的數(shù)量、質量、效率、公益性、服務對象滿意度等納入績效評價內容，又要注重將事業(yè)單位黨建工作同部署、同評價

事業(yè)單位績效評價內容，是指對事業(yè)單位的哪些方面的工作過程和產出視為績效進行評價?？傮w而言，一切體現(xiàn)事業(yè)單位價值的工作都應該是績效評價的內容。因此，著眼于事業(yè)發(fā)展需要，事業(yè)單位公共服務的數(shù)量、質量、效率、公益性、服務對象滿意度等指標都應該納入績效評價內容。2020年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，明確要求黨委（黨組）應當堅持黨建工作與業(yè)務工作同謀劃、同部署、同推進、同考核。因此，事業(yè)單位績效評價不僅要考核業(yè)務工作，還要將黨建工作作為考核的重點內容。

（六）可建立相對統(tǒng)一的一級指標體系，但要賦予主管部門調整的權限，對二級指標體系建構應完全進行授權

事業(yè)單位績效評價指標體系，是指采用哪些評價指標、什么標準對事業(yè)單位的績效進行評價。事業(yè)單位績效評價指標是事業(yè)單位績效評價內容的細化和操作化的結果。為達到相對規(guī)范的目的，可以采取相對統(tǒng)一的一級考核指標。結合事業(yè)單位績效評價的內容和方法，建議采用黨建指標、業(yè)務運營指標、社會效益指標、內部管理指標、人才培養(yǎng)指標、其他指標6 大項一級指標。當然，一級指標體系也應該允許主管部門根據(jù)下屬事業(yè)單位具體情況進行必要調整。另外，建議對二級、三級指標只提出指導性原則。為了提高指標的可評價性，應該要求每項三級指標都有明確的衡量標準，制定加分和減分的規(guī)則或者分檔評價標準。

（七）應當明確要求各級主管部門在制定事業(yè)單位績效評價指標體系時必須以強化公益屬性為導向

著眼于強化公益屬性，在制度中應該提出3 方面具體要求：一是在指標體系中明確提出社會效益指標，即要求明確梳理出事業(yè)單位對社會產生正向影響、促進社會公共利益的評價指標。二是在業(yè)務運營中強調公益導向，也就是說業(yè)務運營的二級、三級指標，重在引導事業(yè)單位強化公益屬性方面的指標。例如，公立醫(yī)院的業(yè)務運營指標不得采取業(yè)務收入、藥品收入等營利導向指標，而應該側重于能夠解決“看病難、看病貴”問題的就診人數(shù)增長率、單病種平均診治費用降低率等指標。三是應檢查所有指標項，不得出現(xiàn)明里或暗里有悖于強化公益屬性的具有營利導向的指標。

（八）注重事業(yè)單位績效評價的結果應用，既提出指導意見，又賦予各?。▍^(qū)、市）、行業(yè)部門根據(jù)實際情況進行結果應用的權限

事業(yè)單位績效評價的結果應用，是將事業(yè)單位績效評價的結果作為其他工作的依據(jù)。一般而言，事業(yè)單位績效評價的結果應用主要基于3 項原則：一是為了增強事業(yè)單位對績效評價的重視，提高事業(yè)單位績效評價的權威性，將凡是事業(yè)單位看重的資源都可以作為應用的方面；二是為了為其他工作提供科學依據(jù)，將凡是應該以事業(yè)單位績效評價作為依據(jù)的工作，都納入事業(yè)單位績效評價結果的應用范圍；三是要考察現(xiàn)實情況下結果應用帶來的利和弊，實際操作中要謹慎。從事業(yè)單位實際需求出發(fā)，建議將事業(yè)單位績效評價結果應用于機構職能調整、編制調整、高級崗位結構比例調整、績效工資總量獎勵、次年績效工資總量調整、工作人員績效考核優(yōu)秀等次比例調整、人員經(jīng)費獎勵、次年人員經(jīng)費預算調整等方面。

要建立強化公益屬性的事業(yè)單位績效評價制度，還需要有必要的保障措施。應促進單位績效評價職能和工作人員績效考核職能的協(xié)調整合，合理分工，形成聯(lián)動機制。同時，要提高有關部門和事業(yè)單位對事業(yè)單位績效評價的認識，使其既重視事業(yè)單位績效評價，又避免人為干預績效評價過程和結果，還要加大宣傳力度，營造對事業(yè)單位績效評價開展積極有利的社會輿論，使得事業(yè)單位績效評價處于群眾監(jiān)督下，在陽光下進行科學公正評價。