宋淑葦，杜豐洋

（1.同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200092；2.浙江省長(zhǎng)三角循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，浙江 嘉興 314001）

近年來，社會(huì)治理逐漸取代社會(huì)管理，成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵詞與方法論。黨的十九大報(bào)告圍繞社會(huì)治理問題，明確提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。由此，開啟了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程，充分彰顯出新時(shí)代社會(huì)治理的核心理念。

伴隨著改革開放40年的發(fā)展步伐，中國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)城市大規(guī)模擴(kuò)張，城市發(fā)展成就有目共睹。與此同時(shí)，粗放式的城市發(fā)展道路也逐漸顯現(xiàn)出了“不經(jīng)濟(jì)”“不協(xié)調(diào)”“不平衡”“不適應(yīng)”“不綠色”等城市弊病，新發(fā)展階段對(duì)城市治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)。2020年3月，習(xí)近平總書記在浙江考察期間，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2020年6月，上海市十一屆九次全會(huì)提出了新時(shí)代熱門城市建設(shè)的總要求，即“以共建為根本動(dòng)力，以共治為重要方式，以共享為最終目的，努力打造人人都有出彩機(jī)會(huì)的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質(zhì)生活的城市”[1]。由此，在第二百年新征程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城市治理已然在新時(shí)代國(guó)家社會(huì)治理框架中提上了重要議程，抓住了城市治理，就把握住了國(guó)家社會(huì)治理的關(guān)鍵“航標(biāo)”。

城市治理是為了謀求城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展而對(duì)城市中的資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)行合理配置的過程。其中，城市生活垃圾治理作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的中觀投射，更是檢驗(yàn)城市治理能力和治理水平的“必考題”。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的正式施行，不僅拉開了上海市城市生活垃圾治理的大幕，而且開啟了全國(guó)強(qiáng)制性施行垃圾分類的先河?；诖?，構(gòu)建“共建共治共享”的城市生活垃圾分類格局，已是上海精細(xì)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求和必由之路。

1 文獻(xiàn)回顧：垃圾治理對(duì)“共建共治共享”格局的理論需求

1.1 “共建共治共享”格局的內(nèi)涵闡釋

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，是一項(xiàng)理論與實(shí)踐兼?zhèn)涞南到y(tǒng)工程。從內(nèi)在機(jī)理上來看，以“共建”為基礎(chǔ)、“共治”為手段、“共享”為目的的多元參與治理格局，是一個(gè)動(dòng)態(tài)性、持續(xù)性的發(fā)展過程[2]。從價(jià)值依歸上來看，“以人民為中心”的人民立場(chǎng)始終是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的“出發(fā)點(diǎn)”和“落腳點(diǎn)”[3]。從內(nèi)涵結(jié)構(gòu)上來看，“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，就要組織社會(huì)力量共同參與社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理，共同分享社會(huì)治理成效[4]。從邏輯層面上來看，“共建”是基礎(chǔ)準(zhǔn)備，“共治”是中心環(huán)節(jié)，“共享”是最終歸屬，三者統(tǒng)一于“共”[5]。從時(shí)代意蘊(yùn)上來看，共建共治共享包含著“多元主體協(xié)同”“治理機(jī)制協(xié)商”“治理成果共享”的時(shí)代價(jià)值[3]。

1.2 “共建共治共享”的多維場(chǎng)景構(gòu)建

將“共建共治共享”作為新時(shí)代社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，學(xué)界已在理論研究與實(shí)踐探索中將其運(yùn)用于多維場(chǎng)景和領(lǐng)域，其中鄉(xiāng)村基層治理與城市社區(qū)治理為研究重點(diǎn)。一方面，在鄉(xiāng)村基層治理的探索中，“共建共治共享”的運(yùn)用凝結(jié)了多元主體參與、交互溝通、協(xié)商對(duì)話與全體共享等關(guān)鍵要素，勾畫出了中國(guó)特色基層社會(huì)治理的核心宗旨[6]。共建共治共享格局下生成的鄉(xiāng)村治理模式，通過充分調(diào)動(dòng)村民自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)主體的積極性，達(dá)成了政府治理、村民自治與社會(huì)調(diào)節(jié)之間的良性互動(dòng)效應(yīng)[7]。另一方面，全民共建共治共享的城市治理格局作為應(yīng)對(duì)我國(guó)特大型城市發(fā)展“碎片化”困境的一把“金鑰匙”，旨在通過重新梳理、整合治理體系各要素，捋順社會(huì)治理過程，來優(yōu)化社會(huì)治理整體結(jié)構(gòu)[8]。社區(qū)作為城市治理的陣地，應(yīng)該在共建共治共享格局中實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化向精準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新多元合作共治的精準(zhǔn)化格局[9]。

1.3 城市生活垃圾分類治理

我國(guó)城市生活垃圾的發(fā)展過程經(jīng)歷了粗放到精細(xì)、后端到前端、單一到綜合的過程，治理的模式也由政府全權(quán)管理逐步轉(zhuǎn)化為各利益相關(guān)方共同參與的局面。從歷史階段的角度來看，主要經(jīng)歷了垃圾分類初探（1978—1995年）、垃圾分類深化（1995—2006年）、垃圾分類推廣（2007—2014年）和生活垃圾分類實(shí)施（2014—）4 個(gè)階段。在我國(guó)垃圾分類治理的鏈條中，存在著物質(zhì)流向斷裂、價(jià)值流向缺失、信息流向阻塞等問題，呈現(xiàn)出垃圾分類意愿和行動(dòng)不一致、頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐落地不銜接等現(xiàn)狀。所以，政府相關(guān)部門需改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，以自下而上的理念補(bǔ)足管理體系中的弱點(diǎn)，形成政府、企業(yè)、民眾和NGO 等利益相關(guān)主體聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制[10]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要聚焦于“共建共治共享”理念的理論闡釋及其在鄉(xiāng)村基層治理與城市社區(qū)治理當(dāng)中的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。然而如何將“共建共治共享”格局與城市生活垃圾治理相融合，以城市生活垃圾治理為切入口，構(gòu)建新時(shí)代城市治理現(xiàn)代化新格局，仍是學(xué)界研究存在的缺口，亟待建立起基于“共建共治共享”的城市生活垃圾現(xiàn)代化治理制度體系，在城市生活垃圾治理中充分體現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”。

2 垃圾圍城：垃圾治理對(duì)“共建共治共享”格局的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前，上海生活垃圾量與處置能力不足的矛盾日益突出，“垃圾圍城”的困境對(duì)上海市垃圾管理形成了巨大挑戰(zhàn)，全面實(shí)施生活垃圾全程分類對(duì)于上海這樣的超大型城市刻不容緩。然而，現(xiàn)階段該體系仍不完善，各環(huán)節(jié)仍不暢通，各主體互動(dòng)仍不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致前端分類實(shí)效不佳、中端分揀環(huán)節(jié)未做到精細(xì)化、末端處置市場(chǎng)發(fā)育不健全等現(xiàn)實(shí)問題?；诖?，必須重新審視垃圾治理中的3 個(gè)關(guān)鍵性事實(shí)，即“人人都是垃圾的產(chǎn)生者”、“人人都是垃圾的受害者”、“人人都是垃圾的處理者”，明確在城市生活垃圾治理中“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基本原則。

2.1 人人都是垃圾的產(chǎn)生者

一般來講，城市垃圾的產(chǎn)量主要取決于人口、消費(fèi)、生產(chǎn)和政策等因素。其中，消費(fèi)、生產(chǎn)和政策不僅取決于人，而且還反作用于人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)。由此，針對(duì)垃圾產(chǎn)生的“罪魁禍?zhǔn)住?，都?qiáng)烈地指向了“人”。城市生活垃圾產(chǎn)生量與城市人口數(shù)量呈線性正比關(guān)系，若人口增長(zhǎng)，那么垃圾產(chǎn)生量也隨之增長(zhǎng)。同時(shí)，居民生活水平與生活垃圾產(chǎn)生量之間也存在著正向關(guān)聯(lián)。研究數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的人均生活垃圾產(chǎn)生量基本分布在400～800 kg/a，而發(fā)展中國(guó)家的人均產(chǎn)生量一般不超過200 kg/a。除此之外，隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，城市生活垃圾的產(chǎn)量和成分也會(huì)隨之發(fā)生變化。比如：商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展衍生了一次性產(chǎn)品的濫用；互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展催生了外賣、快遞等包裝廢棄物規(guī)模激增的問題。種種事實(shí)都證明了垃圾無限產(chǎn)生的根源，“人人”難辭其咎。

2.2 人人都是垃圾的受害者

生活垃圾產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置利用的全過程，都與居民的健康福祉有著廣泛而緊密的聯(lián)系。一方面，由于垃圾中含有各種有害物質(zhì)，過度排放或處置不當(dāng)會(huì)直接污染土壤、水體和空氣。比如：當(dāng)前最為熱議的海洋塑料污染問題，研究數(shù)據(jù)顯示，全球海洋中至少有5.25 萬億個(gè)塑料碎片。這些碎片極難降解，通過外界的生物或物理作用會(huì)漸漸成為微塑料，而微塑料又通過水產(chǎn)品等逐漸向人類食物鏈傳播，最終威脅人類健康。另一方面，垃圾中含有大量微生物，長(zhǎng)時(shí)間堆放、不規(guī)范運(yùn)輸、不合理處置都會(huì)進(jìn)一步滋生病菌、毒害，釋放有害氣體，最終危害人體生命健康。因此，鑒于對(duì)“人人都是垃圾的受害者”的審視，無論是公眾還是政府都開始越來越重視和敏感垃圾污染問題，特別是公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍度也越來越低，近年來頻發(fā)的垃圾焚燒廠鄰避群體事件就是最好的例證。但是，群體性抵制其實(shí)并不能有效解決垃圾的根本問題，人們只有在反思垃圾污染問題的基礎(chǔ)上做到“人人盡責(zé)”，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，才能在一定程度上消解垃圾問題的“公地悲劇”。

2.3 人人都是垃圾的處理者

面對(duì)“垃圾圍城”的困境，人人都應(yīng)該是垃圾的處理者，也都必須是垃圾的處理者。廣義的生活垃圾治理包括源頭減量、投放收集、回收運(yùn)輸、資源化利用和末端處置及監(jiān)督管理和支持保障等活動(dòng)。垃圾治理的過程涉及到多方主體及其行為職責(zé)，包括黨建部門的頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)、政府部門的決策規(guī)劃、基層的管理和監(jiān)督、居民廣泛而主動(dòng)的參與、企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)組織的宣傳引導(dǎo)、新聞媒體的輿論監(jiān)管等。多方主體的積極參與以及良好的監(jiān)督管理系統(tǒng)，是垃圾治理體系運(yùn)行的重要支撐保障。由此可見，社會(huì)主體的積極投入是構(gòu)建開放的垃圾治理系統(tǒng)和多方交互的復(fù)合型垃圾治理模式的必然趨勢(shì)。

3 未來展望：基于“共建共治共享”的上海城市生活垃圾治理新格局

打造“共建共治共享”社會(huì)治理格局，是時(shí)代之選，是現(xiàn)實(shí)所趨?；谄惹械默F(xiàn)實(shí)需求，亟需在“共建共治共享”的治理格局下構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的垃圾治理共同體。并且在長(zhǎng)期的具體實(shí)踐中，以“共建”為治理基礎(chǔ)，“共治”為治理過程，“共享”為治理目標(biāo)，“三共”聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建上海城市生活垃圾治理現(xiàn)代化制度體系，繼續(xù)釋放上海作為發(fā)展前沿陣地的示范效應(yīng)。

3.1 城市共建：完善城市生活垃圾治理機(jī)制

“共建”是構(gòu)建城市生活垃圾新治理格局的頂層規(guī)劃和首要前提。城市的共建需要通過整合一切可調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量來打造科學(xué)合理的社會(huì)治理體制機(jī)制。在城市垃圾分類的具體實(shí)踐中，要牢牢抓住“源頭精準(zhǔn)分類、中端精細(xì)分揀、末端資源化處置”三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以“全過程、全品類、全主體”為基本原則，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷完善垃圾分類的責(zé)任體系、管理體系和保障體系，實(shí)現(xiàn)全程的有效治理。在管理體系方面，由專項(xiàng)部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理，由市場(chǎng)進(jìn)行資源化配置，由專業(yè)的環(huán)境綜合服務(wù)商開展實(shí)際落地，切實(shí)破除多部門“九龍治水”下的制度交易成本高、市場(chǎng)失序的現(xiàn)象。在政策保障方面，可以圍繞空間場(chǎng)地規(guī)劃、特許經(jīng)營(yíng)制度、減量補(bǔ)貼制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、綠色采購制度等，全方位激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，逐步提高垃圾分類市場(chǎng)規(guī)模和資源化利用水平，進(jìn)一步加強(qiáng)城市治理的能力建設(shè)。

3.2 多元共治：構(gòu)建垃圾分類“全主體”社會(huì)責(zé)任體系

“共治”是基于“共建”所確定的職能分工而進(jìn)行的具體落實(shí)，通過社會(huì)成員之間的聯(lián)動(dòng)融合和協(xié)同推進(jìn)，保障社會(huì)治理體制機(jī)制的良性運(yùn)行。在城市垃圾分類的具體實(shí)踐中，加快建立以“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾主力、社會(huì)組織主推”為核心的垃圾分類“全主體”社會(huì)責(zé)任體系。一是推進(jìn)政府有關(guān)部門在頂層設(shè)計(jì)、政策制定、激勵(lì)機(jī)制以及公民教育等方面，進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用。二是將企業(yè)作為貫徹垃圾分類工作的關(guān)鍵力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，推動(dòng)垃圾分類全過程的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)垃圾分類行業(yè)“降本增效”的現(xiàn)代化商業(yè)模式。三是公眾是落實(shí)垃圾分類工作的主力軍，需要充分挖掘居民的主觀能動(dòng)性，共同營(yíng)造出積極良好的垃圾分類氛圍，實(shí)現(xiàn)公眾從自發(fā)到自覺、從思想到行動(dòng)的“知行合一”的過程。四是充分利用社會(huì)組織的社會(huì)動(dòng)員平臺(tái)，開展宣傳教育、服務(wù)承接、專業(yè)問題咨詢等工作，以“軟性”手段做好政府、企業(yè)、公眾間的重要“紐帶”和“潤(rùn)滑劑”。

3.3 成果共享：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一

“共享”意指全體社會(huì)成員共同享有社會(huì)“共建、共治”的成果，共同保有優(yōu)良的社會(huì)治理格局所釋放出的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性“紅利”及相關(guān)副產(chǎn)效益。毫無疑問，通過城市垃圾分類的具體實(shí)踐，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，為全體社會(huì)成員創(chuàng)造直接或間接的成果效益。在經(jīng)濟(jì)效益上，需求決定市場(chǎng)。隨著垃圾分類的普及和推廣，撬動(dòng)出巨大的商業(yè)市場(chǎng)，在社會(huì)治理格局有效規(guī)制的前提下，加快做大各品類細(xì)分垃圾市場(chǎng)規(guī)模和單品類產(chǎn)值數(shù)量，形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的垃圾分類市場(chǎng)體系。在垃圾分類全鏈條中，還可以充分發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)作用，以全鏈條各環(huán)節(jié)價(jià)值增值為核心驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)全品類全鏈條高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值流的增值。在社會(huì)效益上，垃圾分類治理工作的開展是一個(gè)城市精細(xì)化治理水平的“試金石”。通過垃圾分類的具體實(shí)踐，可以不斷優(yōu)化城市治理格局，提升城市基層社會(huì)治理能力，營(yíng)造良好的公眾參與氛圍，促使垃圾分類成為社會(huì)行為并達(dá)到社會(huì)自治的局面，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。在生態(tài)效益上，對(duì)于人類來說，生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化和人居環(huán)境的改善將是最為直接、最為重要的治理成果。通過垃圾源頭分類、中端規(guī)范化回收、后端無害化處置或資源化利用，可以有效提高資源利用效率，減少廢棄物的排放。以垃圾焚燒環(huán)節(jié)為例，生活垃圾分類的推進(jìn)將有效減少24%的溫室氣體排放。因此，落實(shí)垃圾分類不僅是關(guān)乎每個(gè)人日常生活的“一小步”，更是助力“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的一大步。