沈 煒，楊 曦

(江蘇警官學院，江蘇 南京 210031)

矛盾糾紛自人類社會產(chǎn)生而產(chǎn)生，被激化后破壞力極大，是治安秩序、社會穩(wěn)定的隱患。從“大調(diào)解”架構(gòu)建立以來，調(diào)解就憑借公平、和諧兼具效率的價值取向替代了部分訴訟和治安處罰，解決了大量的民間糾紛。其中，治安調(diào)解和人民調(diào)解發(fā)揮了非常重要的作用，在促進社會和諧、維護治安秩序工作中占據(jù)著重要地位。

但是，在實務中經(jīng)常出現(xiàn)民間糾紛當事人報警后再移交給人民調(diào)解委員會、治安調(diào)解進行到一半移交給人民調(diào)解、人民調(diào)解進行到一半移交給治安調(diào)解等調(diào)解主體不明、調(diào)解對象混雜等問題。在理論上，目前大部分研究只是單獨討論治安調(diào)解和人民調(diào)解各自的范圍和適用場景，很少將兩者放在一起進行界分和銜接。界分的混亂和銜接的割裂影響了治安調(diào)解和人民調(diào)解的運行效率，不僅造成了警力資源、司法資源的浪費，也對調(diào)解公平、正義、效率的價值取向造成不良影響。如何打破現(xiàn)狀，提高資源的利用效率，促進調(diào)解價值的實現(xiàn)，是現(xiàn)階段調(diào)解工作亟需解決的問題。

一、治安調(diào)解和人民調(diào)解的關(guān)系梳理

(一)治安調(diào)解和人民調(diào)解的現(xiàn)狀分析

在治安學研究中，“治安”一詞按廣義和狹義分為“大治安”和“小治安”。據(jù)此有學者認為，治安調(diào)解也可以分為“大治安調(diào)解”和“小治安調(diào)解”。從“小治安”的視角出發(fā)，治安調(diào)解僅指公安機關(guān)(警察部門)為了避免糾紛帶來的社會治安秩序隱患而就糾紛進行的調(diào)解工作[1]；“大治安調(diào)解”則是廣泛的主體為了化解矛盾、維護社會和諧和安定秩序而進行的糾紛調(diào)解活動，包含法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解乃至民間自發(fā)進行的調(diào)解。在這樣的語境下，人民調(diào)解包含在治安調(diào)解之中，不需要刻意界分。但是，這一視角只闡明了各類調(diào)解共同的價值目標，即糾紛當事人平等協(xié)商的公平、化解矛盾的和諧、非訴訟處理的效率，如果在實踐中具體運用，往往因為人民調(diào)解和治安調(diào)解的交叉與混用拖慢了調(diào)解的效率，而且容易引起公安機關(guān)和人民調(diào)解委員會之間的推諉和不作為。因此，從“小治安”的視角出發(fā)，認真梳理治安調(diào)解和人民調(diào)解的關(guān)系非常重要。

從現(xiàn)有法律文件來看，《公安機關(guān)調(diào)解規(guī)范》對治安調(diào)解范圍既有概括性描述，也有具體的舉例說明，簡單概括，治安調(diào)解的主體要素是公安機關(guān)及人民警察，客體要素是涉及治安案件的民間糾紛；根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解活動的主體要素是人民調(diào)解員，客體要素是一般的民間糾紛，所處理的糾紛是將法律規(guī)定的由專門機關(guān)調(diào)解的糾紛和禁止民間調(diào)解的糾紛排除在外之后的糾紛。從法律條文上來進行界分，以公安機關(guān)及其人民警察為主體的調(diào)解活動是治安調(diào)解；以司法機關(guān)指導下的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員為主體的調(diào)解活動是人民調(diào)解。同時，不同的主體分別針對不同的客體：治安調(diào)解主要解決涉及治安案件的民間糾紛，由人民警察主持調(diào)解；人民調(diào)解主要解決一般的民間糾紛，由人民調(diào)解員主持調(diào)解。這種界分方式看似清晰明了，但在實踐工作中面臨諸多困境，難以適應和諧社會建設需要。

筆者曾在2018年參與南京某派出所的一起糾紛調(diào)解活動。糾紛當事人之間的關(guān)系是女婿和岳父，兩人被出警的警務站民警帶到派出所進行調(diào)解。在派出所值班民警調(diào)解前，警務站民警已經(jīng)在當事人家里進行了簡單的當場調(diào)解。派出所民警接警后了解到，基本事實是女婿認為自己的孩子已經(jīng)長大，不再需要嬰兒床，就把家里的嬰兒床借給剛生小孩的同事使用；岳父認為自己家的孩子還需要用，要求女婿從同事那要回來。雖然只是一件簡單的家庭糾紛，但在進行調(diào)解時，先由警務站民警進行簡單的現(xiàn)場調(diào)解，再由派出所民警受理后主持調(diào)解，然后因為民警需要出警將本案移交給人民調(diào)解員調(diào)解，民警出警回派出所后又從人民調(diào)解員處接手繼續(xù)調(diào)解，幾經(jīng)周折才最后處理結(jié)束。在這起案例中，不僅民警和人民調(diào)解員不分主次先后，而且民警實際上對并不涉及治安案件的民間糾紛進行了調(diào)解。在這種情況下，上述《治安管理處罰法》的界分方式幾乎沒能體現(xiàn)作用。

在治安調(diào)解和人民調(diào)解界分的理論研究方面，有些學者在討論治安調(diào)解的范圍時，嚴格依照法律文本，將涉及治安案件作為其必要的因素[2]，使治安調(diào)解和人民調(diào)解依治安案件為界形成互斥關(guān)系。但在實踐中，公安機關(guān)及人民警察卻調(diào)解了數(shù)量龐大的并未涉及治安案件的民間糾紛，甚至處理了一部分本應由人民調(diào)解委員會負責的糾紛。以浙江省為例，該省2016年共調(diào)處治安民事糾紛80802件[3]。趙石麟教授在其著作《公安調(diào)解研究》中表明，公安機關(guān)調(diào)解的糾紛數(shù)量已經(jīng)遠遠超過人民調(diào)解委員會?？梢哉f，糾紛調(diào)解實務與上述以治安案件為要素的互斥關(guān)系存在一定程度的割裂。還有學者提出，勉強而刻板地對治安調(diào)解和人民調(diào)解的法律性質(zhì)進行定性反而會抹殺事物之間的關(guān)聯(lián)性和過渡性[4]。筆者認為，這種看法更加靈活，也更加符合實踐。

在包容性評價的理論基礎(chǔ)上，公安機關(guān)如何更好地與人民調(diào)解委員會協(xié)作，暢通糾紛調(diào)解移交、糾紛信息共享的渠道；人民調(diào)解如何更多地吸引民眾的目光，更好地發(fā)揮定爭止紛作用，為警力資源緊張的公安機關(guān)分擔壓力，都是現(xiàn)階段治安調(diào)解和人民調(diào)解在高效銜接時需要解決的問題。

(二)治安調(diào)解和人民調(diào)解現(xiàn)存關(guān)系的負面影響

有學者認為，治安調(diào)解的一個重要構(gòu)成要件是治安案件，公安機關(guān)及人民警察對不涉及治安案件的民間糾紛進行調(diào)解的行為是不合理、不合法的越權(quán)行為；一部分民警認為，治安案件以及交通事故中的糾紛調(diào)解不屬于公安機關(guān)的職能范圍，屬于非警務事件，是應對政府便民服務要求、應付民眾解決糾紛訴求的無奈和被動之舉[5]。實踐中，不僅公安機關(guān)及民警實際調(diào)解了大量的此類糾紛，而且公安民警和人民調(diào)解員在調(diào)解相當一部分糾紛時交叉上陣、輪番工作，職責機能上并未形成區(qū)分。造成實踐與理論割裂的原因，一方面，在長期以來“有困難找警察”的理念下，民眾在產(chǎn)生“糾紛”困擾后，首先想到選擇報警顯得理所當然；另一方面，對法律規(guī)定了解不多的普通民眾很難判斷糾紛是否涉及治安案件，并據(jù)此進一步判斷應當報警還是找人民調(diào)解委員會解決，更何況當事人身處糾紛之中，不一定能夠做到冷靜思考。這樣的關(guān)系框架，首先就影響到警力資源的合理運用。民間糾紛的涉及面廣、數(shù)量龐大、調(diào)解難度更大，調(diào)節(jié)成立的比率較低，卻牽涉了大量本來就較為緊張警力資源。其次，即使公安機關(guān)付出大量警力、人民警察付出大量精力對各類民間糾紛進行調(diào)解，為矛盾緩和、糾紛化解、社會和諧付出艱苦努力，但因為調(diào)節(jié)成立基于雙方當事人的認可，警察參與調(diào)解 “名不正言不順”，難以起到?jīng)Q定性作用而得不到與付出相符的回報。最后，正因為公安機關(guān)及其人民警察參與糾紛調(diào)解的付出與得到的回報不相符，所以警察不僅不愿參與一般的民間糾紛調(diào)解，對涉及治安案件的民間糾紛也盡量避免調(diào)解，強調(diào)公權(quán)力的作用能罰則罰，在違反教育與處罰相結(jié)合原則的同時，也影響了公安機關(guān)的執(zhí)法形象。

但是，如果公安機關(guān)不參與一般的民間糾紛調(diào)解，一來會造成已經(jīng)報警的當事人對公安機關(guān)工作不力，民警懶作為、不作為的錯誤印象；二來不利于矛盾的及時緩和、糾紛的及時處理，矛盾糾紛會出現(xiàn)激化可能，導致和平化解變?yōu)閷Σ竟?，甚至民事案件演變?yōu)樾淌掳讣Ｒ虼?，公安機關(guān)及人民警察對一般的民間糾紛進行調(diào)解是符合當下實際，有利于治安秩序穩(wěn)定和社會和諧的必要選擇。不過，公安機關(guān)參與一般糾紛的調(diào)解還存在一些明顯的問題。第一，在法律規(guī)定上，公安機關(guān)對一般的民間糾紛進行調(diào)解仍然存在爭議?！吨伟补芾硖幜P法》對治安調(diào)解的范圍描述中提及了治安案件，這也是一些學者認為公安機關(guān)調(diào)解一般民間糾紛是侵犯私權(quán)利的主要原因。第二，在實踐上，警力資源不充足。一方面，民間糾紛的數(shù)量龐大，有限的警力難以應對；另一方面，有些糾紛事情不大但性質(zhì)復雜，接警民警往往為處理糾紛耗費大量的時間和精力，導致對案件辦理、社區(qū)管理等其他警務活動無暇顧及。第三，經(jīng)公安機關(guān)主持調(diào)解達成的協(xié)議不被執(zhí)行或當事人反悔后，公安機關(guān)只能采用就治安違法部分進行治安處罰的兜底方式，而對民事賠償部分卻毫無辦法。人民調(diào)解達成的協(xié)議經(jīng)法院確認后才能獲得強制力，當事人反悔或者不肯執(zhí)行后，對方當事人需要請求法院強制執(zhí)行。這使得性質(zhì)相同的事件選擇了幾乎相同的處理辦法(都是調(diào)解)后，最終的救濟方式卻不盡相同，不僅影響了人民警察和人民調(diào)解員調(diào)解的積極性，也使治安調(diào)解和人民調(diào)解在制度銜接上形成割裂。

二、治安調(diào)解和人民調(diào)解的融合

(一)基于包容評價關(guān)系的治安調(diào)解和人民調(diào)解

立法通常是保守的，往往存在必然的局限性，因而在面對不斷變化的實際時需要得到合理的解釋。包容性評價是將重度(高度)要素事實評價為輕度(低度)要素事實，將特殊要素事實評價為普通要素事實[6]，基于此的包容評價關(guān)系必然呈現(xiàn)出一種輕重、高低程度差異的階層關(guān)系。比如，甲自以為自己是在與一具尸體發(fā)生關(guān)系，但實際上受害人尚未失去生命。甲主觀上犯了侮辱尸體罪，客觀上觸犯了強奸罪，此時，存在主客觀不統(tǒng)一的情況。為了避免對嫌疑人的行為重復評價，可以用包容性評價將“活人”這一重度要素包容評價為“尸體”這一輕度要素，最終確定甲觸犯侮辱尸體罪。

將包容性評價應用在治安調(diào)解和人民調(diào)解中，不難發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解對應的是“民間糾紛”這一輕要素，治安調(diào)解則對應著“民間糾紛+治安案件”的重要素。治安調(diào)解與人民調(diào)解不再是以“治安案件”為邊界的互斥關(guān)系，而是包容關(guān)系。兩者分別存在輕重不同的兩個階層：人民調(diào)解處在程度較輕的第一階層，治安調(diào)解處在程度較重的第二階層。當一起涉及到治安案件的糾紛在實踐處置中沒有牽扯到治安案件時，治安調(diào)解能夠被包容評價為人民調(diào)解。

在實踐中應用，只需要對糾紛進行兩次判斷：第一次，糾紛是否涉及治安案件；第二次，在具體處理糾紛時是否牽扯到治安案件。糾紛不涉及治安案件或者雖然涉及治安案件但在具體處理中不牽扯治安案件，處于第一階層的人民調(diào)解；牽扯到治安案件，則處于第二階層的治安調(diào)解：

調(diào)解的法理基礎(chǔ)是公權(quán)本身來自私權(quán)契約化的讓渡，公權(quán)的正當性來自對私權(quán)的最大化保護。如果行為人損害的只是當事人之間的權(quán)利，并沒有侵害社會秩序和公共利益，應當允許當事人在互相協(xié)商和讓步中取得自我利益的最大化，即所謂“公權(quán)適當讓渡于私權(quán)”[7]。在這樣的理論指導下，當糾紛雙方或者多方愿意接受調(diào)解時，可以認為行為人并沒有侵害公共利益，案件的處理只牽扯到第一階層的民間糾紛；即使可能在第二階層涉及到治安案件，也可以暫時把公安機關(guān)行政管理的公權(quán)力讓渡給糾紛當事人互相協(xié)商、和平解決的私權(quán)利，因而此時可以將治安調(diào)解包容評價為人民調(diào)解，并且可以交由人民調(diào)解員進行調(diào)解。當糾紛當事人不愿意進行調(diào)解、對調(diào)解協(xié)議反悔或者不履行時，案件才向第二階層的治安案件發(fā)展：涉及治安案件的，由公安機關(guān)及人民警察依據(jù)《治安管理處罰法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)進行行政管理；不涉及治安案件的，則依據(jù)具體的法律規(guī)范，由仲裁機構(gòu)仲裁或者經(jīng)由人民法院訴訟解決。

治安調(diào)解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議的達成都是基于當事人的合意，其基本特征是許諾、信賴和義務[8]。換句話說，治安調(diào)解和人民調(diào)解的效力本質(zhì)上來自同一個根源：雙方當事人的合意。兩者有相同的法理支撐。在法律文本上，人民調(diào)解協(xié)議在經(jīng)過司法確認后，當事人能夠向法院申請對協(xié)議內(nèi)容強制執(zhí)行；治安調(diào)解協(xié)議不被履行時，民事爭議部分由當事人向法院提起民事訴訟，治安案件部分則由公安機關(guān)依法處理。雖然治安調(diào)解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議不被履行時，兩者的救濟途徑有一定的區(qū)別，但是都具有民事合同效力。也就是說，治安調(diào)解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議不管在法理支撐上還是在現(xiàn)有法律文本中，兩者都具有一致性，這也為包容性評價在治安調(diào)解和人民調(diào)解中的應用提供了基礎(chǔ)。

綜上所述，應用人民調(diào)解和治安調(diào)解的包容性評價時，首先判斷糾紛是否涉及治安案件，如果不涉及治安案件，就是普通的民間糾紛。能夠在出警時迅速調(diào)解的一般糾紛可以由出警民警充當人民調(diào)解員的角色對糾紛進行調(diào)解；不能迅速調(diào)解的民間糾紛，則由民警安撫當事人情緒、防止矛盾激化，然后移交給人民調(diào)解員調(diào)解。如果涉及治安案件，但是糾紛當事人愿意調(diào)解的，可以將治安調(diào)解包容評價為人民調(diào)解并由人民調(diào)解員調(diào)解處理；糾紛當事人不愿意調(diào)解或者人民調(diào)解員在調(diào)解過程中發(fā)現(xiàn)糾紛牽扯到治安案件的，則由公安機關(guān)及人民警察依法作出治安處罰。從治安調(diào)解和人民調(diào)解包容性評價的應用流程中，不難看出其現(xiàn)實意義。首先，有效緩解了警力資源的壓力。民警在出警時能夠調(diào)解一些簡單的糾紛，維護了公安機關(guān)及其民警的形象，提高了民眾的滿意度。其次，為公安機關(guān)及其人民警察在實際中對民間糾紛的調(diào)解提供了法理支撐，使其“出師有名”。再次，為治安調(diào)解和人民調(diào)解提供了一種靈活而不跳脫的融合方式，使兩者能夠更加清晰明了地協(xié)作。最后，為民間糾紛的調(diào)解設計了一套流程，提高了治安管理的效率。

(二)包容性評價在治安調(diào)解和人民調(diào)解中的應用

我們不妨借助案例探討包容性評價的具體應用：2018年9月，南京某派出所接到某小區(qū)一位三樓住戶報警稱，樓上水管漏水滲透到了自己家里。民警隨后出警處理。對此，可以設想民警出警可能遇到的幾種情形。

第一種：民警出警后，順利找到雙方當事人，雙方當事人愿意接受調(diào)解，且對經(jīng)濟賠償、賠禮道歉等沒有爭議。這類簡單的民間糾紛在包容性評價框架中，從一開始就不牽扯“治安案件”這一第二階層要素，因此屬于人民調(diào)解，只不過在本案中民警充當了人民調(diào)解員的角色。當然，這種“充當”是正當?shù)?。首先，從警務實踐出發(fā)，此類糾紛易調(diào)解、工作量小，不會給警力資源帶來壓力；另一方面，民警參與此類調(diào)解，容易提高民眾的和諧感和滿意度，提升公安機關(guān)執(zhí)法為民的形象。其次，從法律和政策出發(fā)，《人民警察法》有著“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助”的規(guī)定?！皸鳂蚺沙鏊钡慕ㄔO，也要求公安機關(guān)作為基層社會治理核心“矛盾不上交”，通過警民協(xié)作共同構(gòu)建和諧社會。這是法律和政策方面對公安機關(guān)參與一般民間糾紛調(diào)解的支撐。至于民警參與這類民間糾紛的調(diào)解是否越權(quán)，答案是否定的。因為在包容評價關(guān)系中，此類民間糾紛尚處于第一階層，并沒有涉及到行政管理的公權(quán)力，只要糾紛當事人自愿接受調(diào)解，就不存在公權(quán)力侵犯私權(quán)利的情況。最后，從公安機關(guān)及其民警的資質(zhì)出發(fā)，民警有權(quán)對更加復雜的、涉及治安案件的民間糾紛進行調(diào)解，對此類簡單的民間糾紛進行調(diào)解具有當然的主體資質(zhì)。

第二種：民警出警后帶著報警人找到樓上的住戶，雖然雙方都同意調(diào)解，但是就損失的賠償問題產(chǎn)生了較大的爭執(zhí)，民警將雙方帶至派出所進一步處理。此時案件沒有涉及包容性評價中“治安案件”的第二階層，仍屬于民間糾紛，對此有兩種處理方式：第一種情況，移交給人民調(diào)解委員會處理；第二種與第一種情形一致，由警察擔任人民調(diào)解員的角色進行調(diào)解，但是會耗費較大的警力。因此，面對這種沒有涉及治安案件但是較為復雜的民間糾紛，可以移交給人民調(diào)解委員會進行人民調(diào)解。需要說明的是，這并不是公安機關(guān)挑揀輕松的案件辦理，而是出于實際的無奈：前文已經(jīng)提及警力資源的缺少與現(xiàn)實中糾紛數(shù)量的龐大這一矛盾，而且主導此類糾紛調(diào)解工作是人民調(diào)解委員會的職責。

第三種：民警出警后，發(fā)現(xiàn)糾紛各方的當事人已經(jīng)發(fā)生打架斗毆或者出現(xiàn)其他違反治安管理處罰法的行為。與前兩種情況不同，第三種情況已經(jīng)產(chǎn)生了違反《治安管理處罰法》的情形，但是在包容性評價架構(gòu)下，如果雙方當事人自愿接受調(diào)解，盡管糾紛涉及治安案件，但是可以暫時停留在第一階層的民間糾紛。所以，此時可以將重程度的治安調(diào)解包容評價為輕程度的人民調(diào)解，并由人民調(diào)解委員會負責調(diào)解。如果雙方當事人不愿意接受調(diào)解或者調(diào)解沒有成功，糾紛就牽扯到了治安案件，不能再被包容評價為人民調(diào)解，而應由公安機關(guān)及其人民警察按照治安調(diào)解的處理方式依法進行行政管理。

上述三種情形幾乎能夠包含糾紛的所有情況。從包容性評價框架能夠順利應用在治安調(diào)解和人民調(diào)解的實踐中不難看出，治安調(diào)解和人民調(diào)解通過包容性評價融合，形成二階層的包容關(guān)系，既符合理論，也適用于實踐。

三、治安調(diào)解和人民調(diào)解的銜接

(一)健全糾紛信息的共享機制

現(xiàn)階段，公安機關(guān)獲得糾紛信息的途徑遠遠多于人民調(diào)解委員會：第一，民眾在發(fā)生糾紛時，通常不會考慮是否涉及治安案件而有選擇地找相關(guān)單位處理，而是優(yōu)先選擇報警；第二，在加強社區(qū)警務建設的背景下，社區(qū)民警在平時的走訪調(diào)查中會搜集到很多糾紛線索甚至經(jīng)年累月的老糾紛線索，或是走訪時暫時沒有時間處理的糾紛；第三，人民調(diào)解委員會本質(zhì)上是接受司法機關(guān)指導的群眾自治性組織，沒有類似“110報警電話”的“糾紛處理專線”，也不具備公安機關(guān)及其人民警察強大的情報搜集能力，因此接觸到的糾紛相對較少。

基于以上三個原因，應當建立健全公安機關(guān)和人民調(diào)解委員會之間的糾紛信息共享機制，從而使人民調(diào)解委員會能夠盡早接觸糾紛情報，主動出擊。第一，通過“大數(shù)據(jù)”平臺，整合糾紛情報?，F(xiàn)階段社會矛盾面廣量大、事發(fā)多頭、突發(fā)性強，很大一部分通過“110”、民警排查等渠道進入公安機關(guān)的工作視野，也有一部分為社會各階層所掌握[9]?？梢越⒁粋€“社會糾紛信息”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將糾紛分為“未調(diào)解”、“調(diào)解中”和“已調(diào)解”三部分，由各單位將工作中發(fā)現(xiàn)或者接受的糾紛具體情況上傳到數(shù)據(jù)庫中，由公安機關(guān)、司法局、人民法院等共享該系統(tǒng)資源。如此，糾紛信息的“孤島”得以破解，各相關(guān)單位可以迅速了解糾紛信息。第二，加強糾紛信息研判，合理分配調(diào)解任務。建立糾紛信息的大數(shù)據(jù)平臺后，可以由公安機關(guān)和司法所聯(lián)合牽頭，對糾紛信息進行研判。一方面，通過包容性評價判斷糾紛的性質(zhì)，評估糾紛調(diào)解的難度后將糾紛分配給人民調(diào)解員或者民警進行調(diào)解；另一方面，動態(tài)分析矛盾糾紛的發(fā)展趨勢，研判各地發(fā)生糾紛的規(guī)律、趨勢和矛盾激化的可能性，提升糾紛預防和應急處理能力。第三，對已經(jīng)調(diào)解的糾紛作出評價，共享經(jīng)驗和教訓。對完成調(diào)解并上傳在“已調(diào)解”模塊的案例進行評價，選擇處理較好的調(diào)解案例通報表揚，并向相關(guān)部門介紹經(jīng)驗，以促進糾紛調(diào)解工作的規(guī)范化和有效化；對處理不當?shù)恼{(diào)解案例，則要及時總結(jié)經(jīng)驗，促進糾紛調(diào)解工作的有效改進。

(二)完善糾紛調(diào)解的對接機制

目前，已經(jīng)存在“公調(diào)對接”的糾紛對接機制，主要有進駐式、派駐式、移送式和一體式四種，每一種都發(fā)揮了相當?shù)淖饔谩１热纾暇┤嫱七M了派駐式和移送式的公調(diào)對接模式。“在日均接處警40起以下的派出所派駐2名專職人民調(diào)解員，在日均接處警40起以上的派出所派駐3名至4名專職人民調(diào)解員”；“目前全市148個派出所，共派駐專職人民調(diào)解員402名，最少的派駐2名，最多的派駐10名”；“當事人愿意接受人民調(diào)解員調(diào)解的一般糾紛或疑難復雜的民事糾紛，處警民警填寫《移送調(diào)解函》，并經(jīng)派出所分管領(lǐng)導審簽后，連同糾紛案由、事實等材料一并移交派駐人民調(diào)解工作室”[10]?？梢?，“公調(diào)對接”機制在南京已經(jīng)起到了一定的節(jié)省警力、控制社會糾紛的作用。但是目前的南京模式并不適用每一個城市，比如在經(jīng)濟尚不發(fā)達的地區(qū)，就不一定具備條件在每個派出所派駐專職的人民調(diào)解員；有些糾紛當事人拿到《移送調(diào)解函》后，由于不具備相關(guān)知識和經(jīng)驗感到不知所措，等等。筆者認為，各地應結(jié)合自身條件特點，在現(xiàn)有機制上進行相應完善。

1.在“派駐式”的基礎(chǔ)上增加“特邀”制度

人民法院存在著特邀調(diào)解的制度。人民法院能夠吸納符合條件的調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托進行調(diào)解。對此，可以仿照人民法院特邀調(diào)解制度，在條件不足以支撐派駐專職人民調(diào)解員時，由派出所通過特邀的方式邀請人民調(diào)解員到所調(diào)解。比如，每周設立一個或兩個“人民調(diào)解員接待日”，專門安排由人民調(diào)解員調(diào)解民間糾紛，以此為民眾處理糾紛提供方便，同時有效緩解警力資源緊張的壓力。需要注意的是，“特邀”機制只是經(jīng)濟等客觀條件不允許時的權(quán)宜之計，政府部門應當力所能及為人民調(diào)解委員會提供必要的經(jīng)費保障，并且一旦相關(guān)條件成熟，應當立即向派出所派駐專職調(diào)解員。因為，“派駐式”的公調(diào)對接初衷就是方便人民調(diào)解員盡早介入民間糾紛、協(xié)助警力資源緊張的公安機關(guān)處理糾紛、方便民眾盡快解決糾紛，而“特邀”機制并不能在上述三個方面發(fā)揮全部的作用，只能起到補充作用。綜合來看，在條件尚不具備時可以在“派駐式”基礎(chǔ)上采取“特邀”機制；一旦條件成熟，應當盡量快地應用“派駐式”公調(diào)對接機制。

2.人民調(diào)解員“隨警出警，隨警調(diào)解”

民警在接到警情后，首先需要判斷該警情是否為糾紛，如果可能是糾紛，就應該通知派駐在派出所或者人民調(diào)解中心的調(diào)解員隨警出警。在現(xiàn)場通過包容性評價框架判斷后，滿足調(diào)解條件的糾紛由人民調(diào)解員調(diào)解處理；不滿足調(diào)解條件的，則由民警依法進行治安處罰、交由仲裁機構(gòu)仲裁或者在人民法院進行訴訟。這樣，就能夠在案件發(fā)生的初期階段實現(xiàn)節(jié)省警力的目的。如果暫時沒有能夠趕赴現(xiàn)場的人民調(diào)解員，民警應當立即出警控制現(xiàn)場情況，防止矛盾進一步激化。民警出警后，通過現(xiàn)場了解情況也可以套用包容性評價框架對糾紛進行流程化的處理，達到節(jié)省警力的目的。

3.設立人民調(diào)解專線

民眾在發(fā)生糾紛時往往會優(yōu)先選擇報警，但退一步講，民眾即使能夠想到尋求人民調(diào)解委員會的幫助，多數(shù)情況下也不熟悉尋求人民調(diào)解委員會幫助的方法。雖然“12345”非緊急救助服務電話能夠接受一些糾紛類的求助，但是其知名度遠不及“110”報警電話；設立其他專線號碼不僅會增加民眾記憶與辨別的難度，也不能處理涉及治安案件的糾紛，最終還是需要公安機關(guān)兜底。因此，筆者認為可以將人民調(diào)解專線設立在“110”報警電話之下，在民眾報警后，由接受過專業(yè)訓練的接線員根據(jù)接警內(nèi)容做出判斷：如果是普通糾紛，就轉(zhuǎn)接給人民調(diào)解委員會；如果涉及警情，就將任務派發(fā)給公安機關(guān)出警。

4.將人民調(diào)解與社區(qū)工作結(jié)合，使人民調(diào)解前移

隨著“社區(qū)中心”理念的興起，“大走訪”“大調(diào)查”等社區(qū)警務不斷推進，社區(qū)民警得以在日常工作中發(fā)現(xiàn)越來越多的鄰里糾紛、家庭糾紛等矛盾，但是社區(qū)民警公務繁忙、分身乏術(shù)，通常不能及時對糾紛進行調(diào)解。人民調(diào)解員和社區(qū)民警共同負責一個社區(qū)，工作上可以相互協(xié)調(diào)。其一，人民調(diào)解員可以和社區(qū)民警一起下社區(qū)走訪摸排，對發(fā)現(xiàn)的糾紛隨時調(diào)解，而社區(qū)民警可以繼續(xù)走訪工作。糾紛當事人不方便或者時間條件不允許時，可以先履行登記手續(xù)，約定時間后再進行調(diào)解。其二，該社區(qū)的民眾可以更好的認識人民調(diào)解員、熟悉人民調(diào)解制度，漸漸樹立起在糾紛發(fā)生時優(yōu)先尋求人民調(diào)解員幫助的意識。人民調(diào)解員工作的前移，不僅可以及時化解糾紛矛盾，在預防矛盾激化的同時解放社區(qū)民警，間接起到補充警力的作用，還可以逐漸使民眾樹立起有糾紛優(yōu)先尋求人民調(diào)解委員會的幫助的意識，這一點才是有效化解糾紛，避免最終需要公安機關(guān)對糾紛處理兜底的長久之計。

(三)提高民眾“有糾紛，找調(diào)解委員會”的意識

民眾中“有糾紛找警察”意識可以說是導致警力束縛于大量的民間糾紛的根源，要改變?nèi)藗冮L期以來形成的傳統(tǒng)意識非常困難，需要公安機關(guān)和其他調(diào)解職能機關(guān)共同努力，久久為功。第一，民警和人民調(diào)解員要在日常調(diào)解活動中加強宣傳。作為糾紛當事人的民眾不僅自己會接受宣傳，在糾紛處理結(jié)束后有很大幾率對親朋好友、鄰居等關(guān)聯(lián)密切的群體進行宣傳，這也是公安機關(guān)群眾工作的具體體現(xiàn)。第二，利用微博、微信、抖音等新媒體提高人民調(diào)解委員會的曝光率。目前不管是網(wǎng)上還是日常生活中，民眾都很少接觸到人民調(diào)解委員會的信息。以筆者的家鄉(xiāng)——一個蘇北的小縣城為例，能夠提供人民調(diào)解服務的只有法律援助中心，該機構(gòu)只擁有一個固定辦公地點，根本不可能在每個社區(qū)都建立人民調(diào)解室。因此，利用微博、微信等新媒體手段發(fā)布宣傳文章、通過抖音等發(fā)布宣傳短視頻，更為廣大普通民眾所喜聞樂見，成為推廣、宣傳人民調(diào)解的更為經(jīng)濟、實用的手段。

除了提高人民調(diào)解委員會在民眾中的認知外，還可以通過循序漸進的工作，有效解決矛盾糾紛的同時弱化公安機關(guān)在調(diào)解中發(fā)揮的作用。公安機關(guān)現(xiàn)階段應當盡可能地將民間調(diào)解移交出去：在派出所就移交給專職的駐所調(diào)解員，不在派出所就通過《移送調(diào)解函》移交給人民調(diào)解中心。另外，包容評價關(guān)系可以在這一階段中發(fā)揮中重要作用。涉及治安案件的糾紛在第一階層被包容評級為人民調(diào)解，由人民調(diào)解員調(diào)解處理；調(diào)解失敗后進入第二階層，人民調(diào)解員再將案件移交公安機關(guān)依法進行行政管理。這一過程強化了人民調(diào)解委員會的糾紛調(diào)解職能和公安機關(guān)的行政管理職能，弱化了公安機關(guān)的調(diào)解職能。

四、結(jié)語

糾紛在不同時代背景下往往有著不同的呈現(xiàn)方式，治安調(diào)解和人民調(diào)解的界分和銜接也需要久久為功。本文從包容評價關(guān)系出發(fā)，設計了二階層的糾紛調(diào)解流程。如果糾紛當事人愿意接受調(diào)解，則案件停留在第一階層。此時即使糾紛涉及治安案件，也可以由治安調(diào)解包容評價為人民調(diào)解，并交由人民調(diào)解員進行調(diào)解。如果糾紛當事人不愿意接受調(diào)解，那么涉及治安案件的糾紛由公安機關(guān)依法進行治安處罰，不涉及違法犯罪的糾紛則通過仲裁或者訴訟等方式處理，為治安調(diào)解和人民調(diào)解的界分提供了一種新的視角。此外，本文出于更快、更便捷地解決糾紛和降低糾紛對警力資源影響占用的目的，對現(xiàn)階段公安機關(guān)調(diào)解不涉及治安案件的民間糾紛的活動作出合理的解釋，提出糾紛信息共享、在派駐式基礎(chǔ)上采用特邀機制等公調(diào)對接方式、積極宣傳人民調(diào)解等措施，并提出將治安調(diào)解協(xié)議一分為二，治安案件部分由公安機關(guān)處罰、民事爭議部分和人民調(diào)解協(xié)議采取相同的執(zhí)行方式的建議，以期實現(xiàn)治安調(diào)解和人民調(diào)解的更好協(xié)作，進而實現(xiàn)節(jié)約警力資源、司法資源，更好地維護治安秩序、促進社會和諧的目的。