劉亦峰，馮 琪

(四川大學(xué)，四川 成都 610000)

引 言

黨的十九屆四中全會明確要求加強對法律實施的監(jiān)督。法律的生命力在于嚴格執(zhí)行和全面遵守，檢察機關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機關(guān)，通過檢察建議督促有關(guān)部門依法履職，推動相關(guān)單位和企業(yè)堵漏建制，促進行政執(zhí)法機關(guān)嚴格監(jiān)管執(zhí)法，是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)、參與社會治理、維護司法公正、促進依法行政、預(yù)防和減少違法犯罪、保護國家利益和社會公共利益、維護個人和組織合法權(quán)益、保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《檢察建議規(guī)定》)第2條，檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會治理的重要手段。從檢察建議的類型上看，主要可以分為再審檢察建議、公益訴訟檢察建議、糾正違法檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。前兩類檢察建議因依附于訴訟程序，擁有較為完善的剛性督促措施；糾正違法檢察建議、社會治理檢察建議則存在配套督促措施不足的問題，實踐中監(jiān)督對象不配合、不履行檢察建議內(nèi)容的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致檢察建議“剛性不足”，難以切實有效發(fā)揮法律所賦予的監(jiān)督、參與社會治理的作用，亟需必要的程序手段加以彌補。本文以此類檢察建議的剛性提升路徑為論述核心點，考察實務(wù)之現(xiàn)狀，對當(dāng)前檢察建議制度存在的問題進行重點分析，旨在探索合理有效的解決方案。

一、檢察建議制度的歷史淵源與現(xiàn)實需求

(一)檢察建議的歷史沿革

檢察建議制度自創(chuàng)立起便被賦予了重要的法律監(jiān)督功能。20世紀50年代，源于司法實踐的檢察建議隨著一般監(jiān)督制度的確立被廣泛應(yīng)用，以維護國家法律統(tǒng)一正確實施[1]。1954年最高檢下發(fā)的《關(guān)于各地人民檢察院試行一般監(jiān)督制度的情況和意見》正式將檢察建議列為人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，并明確規(guī)定將建議書作為檢察機關(guān)糾正和預(yù)防違法的形式之一[2]。20世紀90年代后，檢察建議適用范圍逐步擴大至刑事申訴、民事行政申訴領(lǐng)域，成為抗訴的一種替代方式，以履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能；20世紀80年代至21世紀初，檢察建議逐步凸顯社會治理與預(yù)防犯罪功能價值。在1991年發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實中共中央、國務(wù)院及全國人大常委會〈關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定〉的通知》中，最高檢明確指出，“檢察院參加社治安綜合治理，需抓好檢察建議，尤其是辦理職務(wù)犯罪案件”。同時，檢察建議廣泛應(yīng)用于玩忽職守、重大責(zé)任事故、賣淫嫖娼、拐賣綁架婦女兒童、涉稅、金融證券等案件辦理中，發(fā)揮了完善社會治理與預(yù)防違法犯罪之功能。1996年最高檢《檢察工作“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》指出，要“積極開展預(yù)防犯罪和社會治安綜合治理工作，發(fā)揮檢察建議的作用，推動有關(guān)部門堵塞漏洞，加強管理，健全監(jiān)督約束機制。不斷探索預(yù)防犯罪的新途徑”。

回溯歷史可知，檢察建議依附于法律監(jiān)督職能與社會綜合治理職能。作為檢察機關(guān)在法律監(jiān)督實踐中摸索、創(chuàng)造出來的一項重要的法律監(jiān)督方式，檢察建議從最初的參與社會治安綜合治理措施，逐步發(fā)展到具備糾正違法、啟動再審功能和作為行政公益訴訟的前置程序。檢察建議承載了檢察機關(guān)提升監(jiān)督質(zhì)效、參與社會綜合治理等期盼，在法治社會建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，提升檢察建議剛性以強化檢察監(jiān)督職能的呼聲越來越高。

(二)提升檢察建議“剛性”之現(xiàn)實需求分析

“剛性”可以解釋為 “堅硬不易變化的或不能通融的”，與“柔性”相對。但“剛性”并不等于“強制性”。張軍檢察長認為：“檢察建議質(zhì)量提高，被建議方提不出異議，就是做成剛性；通過協(xié)調(diào)、落實，達到了監(jiān)督目的，就是做到剛性”。即建議的方式雖略顯柔性，但應(yīng)達到“剛性監(jiān)督”的效果。比如一份事實清晰、于法有據(jù)、言之有理的再審檢察建議，亦能達到與抗訴相當(dāng)?shù)姆尚Ч?，使再審程序得以啟動。所以，“剛性”更多地體現(xiàn)在檢察建議的效力上，以相對柔性的方式盡可能達到“剛性監(jiān)督”所能產(chǎn)生的效果。筆者認為，“剛性”應(yīng)理解為博采眾長優(yōu)化建議內(nèi)容，提升質(zhì)量；以案件化辦理方式，規(guī)范收集證據(jù)以查明事實；構(gòu)建科學(xué)完備的流程，規(guī)范制發(fā)檢察建議，完善異議申辯機制，加強回訪督促。尤其需要注意的是，應(yīng)著重提升法律監(jiān)督職能型檢察建議的剛性，而對于社會治理型檢察建議則不宜一味強調(diào)剛性。再審檢察建議、糾正違法檢察建議與公益訴訟檢察建議緊密依托檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，具有公權(quán)力屬性，且有較堅實的法律依據(jù)以及保障手段；社會治理型檢察建議則屬于檢察機關(guān)履行綜合治理職能之范疇，服務(wù)于優(yōu)化社會治理和預(yù)防犯罪，具有權(quán)利屬性[3]。顯然，法律監(jiān)督職能型檢察建議相較于社會治理型檢察建議，具有較多的后備手段與保障措施，但整體而言二者均沒有強制性，較為依賴于被建議單位的協(xié)商配合。

同時，檢察建議的柔性有其自身獨特優(yōu)勢，如靈活便捷、效率高、成本低，減少對抗更易實現(xiàn)合作共贏。對檢察機關(guān)整個法律監(jiān)督體系而言，檢察建議與抗訴、糾正違法通知、檢察意見等剛性或相對剛性的監(jiān)督形式相得益彰，形成檢察監(jiān)督能進能退、能伸能縮、剛?cè)岵?、張弛有度的新局面[4]。提升檢察建議剛性與完善檢察建議制度符合全面推進依法治國之戰(zhàn)略部署，符合建設(shè)法治政府之潮流。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，闡述了探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，檢察機關(guān)督促行政機關(guān)糾正違法行使職權(quán)行為或者不行使職權(quán)行為的重要性，而檢察建議正是檢察機關(guān)依法履行監(jiān)督職能的主要方式之一。其次，提升檢察建議的剛性，能夠能更好地履行法律監(jiān)督職能、擴大監(jiān)督效果。檢察機關(guān)在辦理案件過程中對類案、要案注重總結(jié)，并對執(zhí)法、司法、審判中的不正當(dāng)行為提出檢察建議，可以達到“辦理一案，輻射一片”之效果。復(fù)次，提升檢察建議的剛性，有利于優(yōu)化社會治理，實現(xiàn)法律監(jiān)督者與被監(jiān)督者的共贏。檢察建議能夠促使相關(guān)單位引起重視并及早解決傾向性、苗頭性問題，消除潛在隱患，體現(xiàn)了“治于未病”的社會治理智慧[5]。最后，提升檢察建議的剛性，有利于更好地保護國家、集體利益及廣大人民群眾的利益。尤其是在公益訴訟訴前程序中，檢察建議圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓和英雄烈士權(quán)益保護等領(lǐng)域提出，可以提高行政機關(guān)自我糾錯、主動履職的自覺性，平衡檢察權(quán)、審判權(quán)以及行政權(quán)之間的關(guān)系，有效保護綠水青山、保護民眾切身利益，維護國家利益與社會公眾利益不受侵害。

二、檢察建議在司法實務(wù)運行中存在的問題

依據(jù)2018年數(shù)據(jù)，全國各地檢察機關(guān)共提出檢察建議252966件，相關(guān)單位已采納208438件，采納率82.40%[6]。2019年1月至2020年6月，全國檢察機關(guān)共制發(fā)檢察建議277482份，已收到回復(fù)192939份，占比69.53%；已收到的回復(fù)中采納檢察建議的186544份，采納率為96.69%[7]；另有10754份雖未按期回復(fù)，但經(jīng)督查，被建議單位在實際工作中已采納檢察建議[8]。2018年以來最高檢發(fā)出的4份檢察建議以及入選2019年度全國社會治理類優(yōu)秀檢察建議的12份檢察建議，為做好檢察建議工作提供了示范引領(lǐng)。就內(nèi)容而言，上述建議的共性在于能夠精準抓住所涉關(guān)鍵問題的癥結(jié)，并能提出于法有據(jù)、切實可行的解決建議與方案。不可否認，檢察建議在服務(wù)黨和國家大局、規(guī)范司法行為、提升執(zhí)法文明度與社會治理水平、保障民生福祉等方面發(fā)揮了重要作用，但在實務(wù)運行中，檢察建議的回復(fù)率、采納率依然存在上升空間，檢察建議的質(zhì)量仍有提升空間。

(一)檢察建議書的內(nèi)容質(zhì)量不高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中檢察建議書主要包括情況介紹、違法現(xiàn)象分析以及對策建議部分，建議內(nèi)容存在泛泛而談、虛化、對策可行性低、針對性不強等問題。具體而言，可以分為以下兩個方面：

第一，發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度不夠，針對性不強。實踐中有些檢察機關(guān)存在為應(yīng)付內(nèi)部考核片面追求檢察建議的數(shù)量、忽視質(zhì)效，對問題不加甄別地制發(fā)檢察建議，無視大問題、猛揪小問題的本末倒置現(xiàn)象。筆者在12309中國檢察網(wǎng)上以“檢察建議”“垃圾”為關(guān)鍵詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)針對垃圾處理問題全國各地檢察機關(guān)在一年內(nèi)(2019年10月-2020年10月)共發(fā)出148份檢察建議。檢察院重視人民生活環(huán)境、守護綠水青山的積極性值得肯定，但案例中某縣人民檢察院就垃圾問題以轄區(qū)內(nèi)下轄各鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局為對象一共制發(fā)了11份檢察建議，未免過于草率。垃圾處理問題易顯現(xiàn)檢察建議成效，且針對轄區(qū)內(nèi)各單位分別制發(fā)檢察建議從數(shù)據(jù)上看成果滿滿，但僅僅抓住垃圾處理問題制發(fā)建議，在一定程度上表明了檢察機關(guān)視野狹窄、查找問題敏銳度不夠的弱點，同時存在片面追求數(shù)量、虛刷考核指標(biāo)之嫌。

第二，檢察建議依據(jù)不足，專業(yè)度、中肯度、可行性不夠。在部分專業(yè)領(lǐng)域，檢察官不可避免地被認為是“外行人”，所提建議可能脫離實際、想要達到的目標(biāo)過于高遠，導(dǎo)致檢察建議成為難以落實的一紙空談，甚至引發(fā)訴訟。例如某區(qū)檢察院針對固體危險廢物堆放問題向區(qū)環(huán)保局制發(fā)檢察建議，建議內(nèi)容為“環(huán)保局及時按規(guī)定處理涉案廢油渣”。該建議內(nèi)容看似符合規(guī)定，但由于內(nèi)容籠統(tǒng)含混、依據(jù)不明，導(dǎo)致雙方對于該建議內(nèi)容存在理解上的分歧：環(huán)保局依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條，委托并積極督促具有處理危險固體廢物資質(zhì)的某民營公司處理危險固體廢物；檢察機關(guān)認為“環(huán)保局應(yīng)親自處理固體廢物”，并在后續(xù)以“環(huán)保局未充分履責(zé)”為由提起公益訴訟，暴露了檢察機關(guān)對環(huán)保領(lǐng)域問題建議的不專業(yè)及對《固體廢物污染環(huán)境防治法》的錯誤解讀。

(二)檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議固守“辦事”思維

長期以來，檢察機關(guān)實際上以行政化的方式行使法律監(jiān)督權(quán)尤其是偵查監(jiān)督權(quán)，以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理法律監(jiān)督業(yè)務(wù)，從而造成檢察機關(guān)在法律監(jiān)督事項上行權(quán)方式的行政化[9]，帶來以下問題或弊端：

其一，檢察建議線索多頭受理，部門移送不暢。檢察機關(guān)大部分內(nèi)設(shè)部門具有法律監(jiān)督職能，便于在日常辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索及接受人民群眾的舉報，但也導(dǎo)致了線索多頭受理，容易出現(xiàn)遺漏監(jiān)督線索或重復(fù)監(jiān)督的情況。

其二，檢察建議制發(fā)規(guī)范性有待提高。在推行重大監(jiān)督事項案件化辦理的過程中，對監(jiān)督案件辦理案卷化及流程程序化貫徹較好，主要原因在于2019《檢察建議規(guī)定》對檢察建議的文書制作做了明確要求。但是，實踐中辦理監(jiān)督案件時對調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化、宣告儀式化則有所不足，易導(dǎo)致檢察建議證據(jù)不充分、說理不清晰，書面送達方式也會減損檢察建議的權(quán)威性與公開性。

其三，以“辦事”思維制發(fā)檢察建議，無法彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權(quán)威性，減損檢察機關(guān)法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力943。尤其是對天生剛性不足的檢察建議而言，不經(jīng)調(diào)查取證、核實程序，不遵守程序規(guī)定、不注重證據(jù)收集運用，就會導(dǎo)致建議提出具有隨意性，對檢察監(jiān)督的權(quán)威性和公正性造成損害。

(三)部分被建議單位配合度較低，導(dǎo)致檢察建議約束力不強

實踐中，有時會出現(xiàn)被建議對象對檢察機關(guān)提出的檢察建議不回復(fù)、不理睬或拒不整改、整改不到位的尷尬現(xiàn)象。由于檢察建議自身剛性不足，加之被建議單位的排斥、忽略，導(dǎo)致檢察建議難以產(chǎn)生實效。具體體現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，對檢察建議法律依據(jù)的認識存在誤區(qū)。有觀點認為，《人民檢察院組織法》第21條僅適用于檢察院內(nèi)部而不適用于其他國家機關(guān)，且該條文并未規(guī)定違反配合義務(wù)的法律后果，出現(xiàn)不配合、不落實現(xiàn)象也難以追究法律責(zé)任。部分被建議單位以此為由，對檢察建議不重視、不配合、不整改。

第二，實踐中部分被建議單位對“配合義務(wù)”的理解有偏差，認為“配合義務(wù)”僅限于形式性回復(fù)，只需在形式上按時回復(fù)是否收到與遵照整改，對于是否真正落實整改以及整改成效則不予重視。

第三，檢察機關(guān)后續(xù)監(jiān)督、參與不夠。檢察建議本身并無強制性，依賴于被建議單位的配合。檢察機關(guān)受制于案多人少及辦案壓力沉重的現(xiàn)狀，在后續(xù)回訪、督促落實上力有不逮；被建議單位考慮被追責(zé)會影響政績，整改難度大、成本高等現(xiàn)實因素，往往怠于整改或敷衍了事。

檢察建議雖然被明確定位為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)的方式，但是其本身并無強制力，檢察機關(guān)主要采取引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通、督促等柔性手段，落實程度依賴于被建議單位的配合程度以及人大、黨委、被建議單位的上級主管機關(guān)的重視程度。《檢察建議規(guī)定》雖細化了檢察建議的工作機制、制發(fā)程序，但并未明確規(guī)定不落實檢察建議的法律后果，也未規(guī)定強制性的執(zhí)行程序加以保障。同時，《檢察建議規(guī)定》作為檢察院內(nèi)部的工作規(guī)定，效力層級較低，對于提升檢察建議剛性、推動檢察建議落實作用有限。

總體來看，作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，檢察建議在規(guī)范執(zhí)法司法、促進社會治理、保障國家利益于公共利益等方面成績斐然，實務(wù)界、理論界遂出現(xiàn)“把檢察建議做實”“檢察建議要做成剛性做到剛性”“提升檢察建議剛性”的熱切呼喚。目前，檢察建議性質(zhì)偏向于柔性監(jiān)督，提升剛性似乎與其根本屬性存在矛盾，實則不然，檢察監(jiān)督仍具有軟監(jiān)督屬性，提升剛性不過是在提高檢察建議質(zhì)量的基礎(chǔ)上推動其落實而已[10]。提升剛性不能簡單等同于強制性。提升剛性要求檢察機關(guān)忠實于法律監(jiān)督職能，從提升檢察建議的質(zhì)量入手，規(guī)范檢察建議的制發(fā)流程，注重聽取被建議單位的意見與異議，加強與被建議單位的溝通，從而保證檢察建議的質(zhì)量剛、程序正、合法規(guī)、重民主；加大對檢察建議落實的督促力度，從而規(guī)范執(zhí)法行為，促進司法公正，提升社會治理水平。

三、提升檢察建議剛性之路徑探討

提升檢察建議的剛性是法治社會的必然要求，也是基于現(xiàn)實的可行之策。檢察建議柔中帶剛，柔能以法服人，靈活處之；剛能擲地有聲，督促落實。當(dāng)然，在提升檢察建議的剛性的同時，亦需要遵崇法律監(jiān)督的謙抑性、民主性、中立性、有限性特點，防止檢察建議的泛化和法律監(jiān)督權(quán)的膨脹與濫用。

(一)轉(zhuǎn)變工作思維，探索檢察建議“案件化”工作模式

以檢察建議為抓手，將檢察監(jiān)督的整體觸角前伸，構(gòu)建事前檢察監(jiān)督制度，防患于未然、止損于訴前，有利于拓寬違法線索獲取渠道及降低獲取成本，實現(xiàn)精準監(jiān)督、及時監(jiān)督；有利于提升檢察監(jiān)督的質(zhì)效，推動檢察建議的落實，提升法治化水平，優(yōu)化社會治理。以往檢察監(jiān)督多以事后監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督為主，審判監(jiān)督主要是對生效的法律文書、侵害公共利益的調(diào)解書提出抗訴，對審判過程中的違法審判行為則監(jiān)督較少；對偵查行為的監(jiān)督主要依靠案卷，由于案卷存在選擇性記載、選擇性移送等現(xiàn)象，事后監(jiān)督不利于發(fā)現(xiàn)線索及調(diào)查取證，造成對違法偵查行為監(jiān)督制約不充分、對權(quán)利保護不及時。長期以來，檢察監(jiān)督規(guī)則相對籠統(tǒng)薄弱，以“辦事模式”辦理檢察監(jiān)督案件存在一定的隨意性、混亂性現(xiàn)象，造成檢察監(jiān)督權(quán)運行不暢，監(jiān)督難以產(chǎn)生實效。鑒于此，近幾年最高檢著力推動重大監(jiān)督事項案件化辦理模式，做實、做好檢察監(jiān)督工作，構(gòu)建“檢察建議”案件化工作模式：在形式上，健全程序規(guī)范，明晰線索受理、立案、調(diào)查核實、審查決定、制發(fā)、督促、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)，探索檢察建議內(nèi)部管理規(guī)范化；在實質(zhì)上，完善證據(jù)規(guī)則，使調(diào)查結(jié)論有據(jù)可查，使檢察建議做到于法有據(jù)、合情合理，把檢察建議作為一種“獨特的案件類型”辦理，以“案件化”推動檢察建議制度改革，以規(guī)范化的程序、精準化的內(nèi)容推動檢察建議工作的良性運行。

(二)著眼于不同辦案階段，確保具體工作流程規(guī)范化運轉(zhuǎn)

1.線索受理階段：提升監(jiān)督線索的獲取能力與研判能力

首先，進一步暢通檢察機關(guān)獲取監(jiān)督線索渠道，提升線索獲取能力，完善監(jiān)督線索管理機制。目前，檢察機關(guān)監(jiān)督線索主要來源于內(nèi)部履行職能中主動發(fā)現(xiàn)與外部匯入(受害人控告、申訴、舉報、信訪、其他機關(guān)移送)。提升訴訟監(jiān)督的質(zhì)量，應(yīng)向前延伸檢察監(jiān)督觸角，暢通現(xiàn)有的檢察監(jiān)督線索獲取渠道，充分利用“兩法銜接”等信息共享平臺，借助媒體報道與輿論監(jiān)督等手段，采用官方網(wǎng)站受理與線下受理相結(jié)合的方式，積極獲取監(jiān)督線索。構(gòu)建監(jiān)督線索規(guī)范管理機制。當(dāng)前監(jiān)督線索來源分散于檢察機關(guān)各部門，未能形成統(tǒng)一的線索收集、管理的工作機制[11]，多頭受理、線索分散，不利于類案風(fēng)險的分析研判與跟蹤反饋責(zé)任的落實。檢察機關(guān)應(yīng)積極履行監(jiān)督職責(zé)，明確監(jiān)督線索受理范圍、確定線索受理主體，構(gòu)建線索受理、分流/整合、調(diào)查核實、處理、跟蹤督促、綜合利用的一體化運行機制，有效提升線索利用率。

其次，把握檢察建議的適用范圍，有的放矢的尋找問題、分析線索?！稒z察建議規(guī)定》第5條明確了五種類型的檢察建議，第8條到第11條明確了檢察建議的適用范圍。提升檢察建議的剛性，需要精準把握檢察建議的適用范圍，在日常履職中注重尋找線索、發(fā)現(xiàn)問題、謹慎分析，篩選出有用線索并進行深挖細究，提高檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度、精準度，從而提升檢察建議的質(zhì)量。檢察機關(guān)辦案人員應(yīng)避免片面追求數(shù)量、對問題不加甄別濫發(fā)檢察建議的錯誤做法；避免“猛揪小問題、無視大問題”，導(dǎo)致檢察建議質(zhì)量低下，折損檢察建議的專業(yè)性與檢察監(jiān)督的權(quán)威性的不良習(xí)慣，對于司法領(lǐng)域、公益訴訟、社會治理中的頑疴痼疾更要做到敢提、會提、提好檢察建議，以凸顯檢察建議的剛性，提升檢察建議的質(zhì)效。

最后，提高線索研判能力。對于某些專業(yè)領(lǐng)域違法線索的識別查找、分析研判，通過咨詢相關(guān)專業(yè)人員，精準識別問題。檢察官在履行職責(zé)過程中對與自身專業(yè)知識相關(guān)度高的線索較為敏銳、易于發(fā)現(xiàn)，如偵查機關(guān)的非法取證行為；對其他專業(yè)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域的問題敏感度則相對較弱，難以精準把握關(guān)鍵問題。為提升檢察建議的質(zhì)量，在涉及公益訴訟與社會治理領(lǐng)域的案件中，可以邀請相關(guān)專業(yè)人員參與線索研判，以便找準問題、對癥下藥，提升檢察建議的精準度與可行性。

2.調(diào)查階段：有效行使調(diào)查核實權(quán)，強化證據(jù)意識

司法改革進程中，國家機關(guān)工作人員貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)案件的偵查職能轉(zhuǎn)隸紀監(jiān)委，檢察機關(guān)缺乏剛性有力的調(diào)查手段。雖然《人民檢察院組織法》第21條賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但并未授予檢察機關(guān)采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施的權(quán)力。調(diào)查核實權(quán)主要指通過調(diào)查取證、核實證據(jù)等方式，對相關(guān)違法情形進行審查，并就發(fā)現(xiàn)的問題提出糾正意見或移送相關(guān)部門進行處理。目前，由于法律對調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定相對分散、籠統(tǒng)，且未規(guī)定保障措施，調(diào)查核實權(quán)的行使很大程度上依賴于被調(diào)查單位的配合，而被調(diào)查單位出于保護私益的目的往往不愿配合，導(dǎo)致檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的能效大打折扣。如何促使有關(guān)單位配合檢察機關(guān)進行有效調(diào)查，從而查明違法事實，對檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、落實檢察建議至關(guān)重要。

其一，配備必要措施以保障調(diào)查核實權(quán)順利行使。被監(jiān)督對象不予配合，人民檢察院可采取必要措施強制被監(jiān)督對象履行配合調(diào)查義務(wù)。《人民檢察院組織法》雖未明確規(guī)定必要措施的類型，但在法的解釋上，可以將必要措施解釋為“調(diào)查核實權(quán)”的一種附隨效力，即為保障調(diào)查核實權(quán)順利實施而采取的一種必要手段。必要措施雖非強制措施，但不可避免帶有一定的物理強制力。如正在接受詢問的被調(diào)查對象想強行離去，檢察院辦案人員可以采用一定的強制力予以制止，以保障詢問得以順利進行[12]；經(jīng)風(fēng)險評估可能發(fā)生妨礙調(diào)查行為的案件，應(yīng)當(dāng)允許司法警察協(xié)助調(diào)查，允許邀請當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)、有關(guān)單位協(xié)助調(diào)查并保護辦案人員的人身安全。

其二，人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)需要注重策略與方式，必要時可以借助被監(jiān)督單位及其上級主管機關(guān)的力量，以“借力打力”“權(quán)力轉(zhuǎn)化”等方式強制義務(wù)主體履行配合調(diào)查義務(wù)[12]89。在具體案件的調(diào)查中，如果出現(xiàn)公安機關(guān)拒絕檢察院調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料的情況，檢察機關(guān)可與該公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)溝通，由其指令下屬移送相關(guān)材料，履行配合義務(wù)；必要時，可請求上級檢察院與該公安機關(guān)的上級主管機關(guān)溝通，指令下級公安機關(guān)履行配合調(diào)查義務(wù)。

其三，將配合人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)納入被監(jiān)督單位的考核系統(tǒng)中。對于妨礙人民檢察院調(diào)查核實工作的，可依據(jù)《人民檢察院組織法》第48條之規(guī)定依法追究法律責(zé)任(1)《人民檢察院組織法》第48條：“人民檢察院采取必要措施，維護辦案安全。對妨礙人民檢察院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任”。。由于該條文內(nèi)容過于籠統(tǒng)，是否(情節(jié)嚴重)構(gòu)成違法犯罪尺度難以界定，具體適用有一定難度。實踐中，將接受調(diào)查核實的義務(wù)納入被監(jiān)督單位的績效考核更具有實操性。對于被監(jiān)督單位工作人員拒不接受詢問、拒不說明相關(guān)情況、拒不履行配合調(diào)查義務(wù)的，可采取扣發(fā)責(zé)任人獎金、給予紀律處分等內(nèi)部懲戒措施；被監(jiān)督單位屬于國家公權(quán)力機關(guān)，應(yīng)將接受調(diào)查核實的相關(guān)情況以及配合程度寫入年度工作報告，向社會公開并接受人大質(zhì)詢。如此，有利于提升被監(jiān)督單位的配合意識，接受檢察監(jiān)督；有利于檢察機關(guān)依法行使調(diào)查核實權(quán)，順利查明違法事實，履行監(jiān)督職責(zé)。

3.建議書制發(fā)階段：提升質(zhì)量、規(guī)范形式

《檢察建議規(guī)定》第7條、第16條分別規(guī)定了檢察建議的形式要求與實質(zhì)要求：形式要求指制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進行，以院名義統(tǒng)一編號、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督；實質(zhì)要求指檢察建議書要闡明相關(guān)的事實和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔，具有操作性。同時，該《規(guī)定》要求人民檢察院將檢察建議的質(zhì)量和效果納入檢察官履職績效考核，說明提升檢察建議的剛性重在提升檢察建議質(zhì)量、規(guī)范檢察建議書格式、優(yōu)化檢察建議書內(nèi)容，做到所載違法事實有據(jù)可查，所提建議合法合理可行。

首先，重視并提升檢察建議書的質(zhì)量。檢察建議中所涉及的案件事實，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過依法認定或調(diào)查核實的；所要消除的問題隱患及需要整改的違法情形應(yīng)當(dāng)詳細列明；所提建議應(yīng)當(dāng)附有充分的法律依據(jù)與事實依據(jù)；對被建議對象的異議權(quán)、異議期限、回復(fù)期限等均應(yīng)明確告知。把住檢察建議的“質(zhì)量關(guān)”，對于提升檢察建議的“剛性”與被建議單位的接受度、配合度至關(guān)重要。

其次，針對個案的檢察建議應(yīng)注重具體可行，而對于類案問題、預(yù)防犯罪、社會治理等領(lǐng)域的檢察建議則不能一味強調(diào)具體性。制度性的檢察建議更能發(fā)揮“督促一案，影響一片”的作用。社會治理涉及方方面面，要求檢察機關(guān)對于所有領(lǐng)域存在的問題都提出具體可行的治理良策并不現(xiàn)實，更多的是應(yīng)當(dāng)做好理性分析、診斷弊病，指出被建議單位存在的違法行為，提示現(xiàn)存管理漏洞，促進被建議單位進行自我審視，督促其履行職責(zé)，完善管理機制。

最后，提升檢察建議的規(guī)范性、專業(yè)性、可行性。根據(jù)《檢察建議規(guī)定》第17條規(guī)定，檢察建議應(yīng)當(dāng)先報送本院負責(zé)法律政策研究的部門，對建議的必要性、合法性、說理性進行審核，再報請檢察長審核，制發(fā)程序應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范化、流程化。由于檢察官對某些專業(yè)領(lǐng)域的建議會受限于知識儲備量與固有思維，應(yīng)注重聽取被建議單位的意見，必要時可召開聽證會，邀請專家學(xué)者、行業(yè)精英、人大代表、政協(xié)委員、民意代表對檢察建議的專業(yè)度與可行性進行評估，進一步優(yōu)化檢察建議的內(nèi)容。

4.督促反饋階段：提升被建議單位的配合度與加強督促

檢察建議發(fā)揮作用的關(guān)鍵在落實，落實的關(guān)鍵在于確保檢察建議做成剛性、做到剛性、取得實效[10]。提升檢察建議剛性的著力點，在于提高檢察建議質(zhì)量，規(guī)范制發(fā)程序，提高被監(jiān)督對象的配合度。

首先，以宣告送達為常態(tài)，構(gòu)建檢察建議文書公開機制，將被建議單位的回復(fù)情況與整改情況納入公開范圍，以公開促整改。提升檢察建議的透明度，定期公示檢察建議內(nèi)容及其進展情況，包括相關(guān)單位的調(diào)查配合度、建議接納度、建議實現(xiàn)度等。其一，檢察機關(guān)應(yīng)盡可能現(xiàn)場宣告送達檢察建議?！稒z察建議規(guī)定》第18條規(guī)定，現(xiàn)場宣告送達需被建議單位同意，在一定程度上限制了宣告送達的使用。宣告送達可以“面對面擺事實、晰法理、提建議、聽異議”，有利于增強檢察建議的儀式感、透明度及權(quán)威性，提升被建議單位的配合度。其二，在檢察院官方網(wǎng)站或12309中國檢察網(wǎng)公開檢察建議書全文，并在文末附被建議單位的回復(fù)情況及函件、整改情況、結(jié)案情況。實踐中，對于檢察建議文書是否公開、公開多少做法不一。筆者查閱12309中國檢察網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，檢察建議主要存在“概要公開案件信息”以及“公開檢察建議書”兩種模式，其中以“概要公開案件信息”為主流，模式固定、內(nèi)容簡略，通常為“XX檢察機關(guān)因某事向XX機關(guān)/單位發(fā)送檢察建議”；部分地區(qū)在檢察院官方網(wǎng)站上公布檢察建議書全文，如江蘇省各檢察院都在本院官網(wǎng)“文書說理”欄目公開檢察建議文書全文，建議書形式規(guī)范、編號統(tǒng)一，內(nèi)容涵蓋已查明事實、法律依據(jù)及具體建議，并在文末附有被建議單位回復(fù)情況及回復(fù)文書，可謂檢察建議文書公開的典范。公開檢察建議文書內(nèi)容及進展情況，接受公眾評判和監(jiān)督，對提升檢察建議的質(zhì)量及被建議單位的配合度大有助益，可以促使被建議單位正視檢察機關(guān)的意見建議，坦然面對問題，扎實進行整改。

其次，調(diào)動檢察官積極性，加強后續(xù)督促工作，支持配合被建議單位進行整改。其一，進一步探索建立公正評判檢察官的工作成效、調(diào)動檢察官工作積極性的考核標(biāo)準?！稒z察建議規(guī)定》將檢察建議的質(zhì)量和效果納入績效考核，有效推動了檢察官履行督促職責(zé)。筆者認為，現(xiàn)行考核標(biāo)準仍偏于粗疏，應(yīng)進一步細化檢察院內(nèi)部考核標(biāo)準，避免將“采納率”“回復(fù)率”作為檢察建議質(zhì)量與效果的唯一評判標(biāo)準。由于檢察建議無強制效力及缺乏保障手段，即使盡心督促仍可能存在被建議單位不配合、不整改的情況，不兼顧現(xiàn)實情況單純依據(jù)“成效”給予檢察官否定評價，易打擊其工作積極性。其二，檢察官辦案業(yè)務(wù)繁重，往往需要兼顧審查逮捕、公訴、監(jiān)督等多種職能，履行法律監(jiān)督職責(zé)方面難免出現(xiàn)時間和精力不足的情況，影響建議效果。為此，可以考慮適當(dāng)擴充專業(yè)領(lǐng)域人才，協(xié)助檢察官發(fā)現(xiàn)違法線索、行使調(diào)查核實權(quán)，并完成后續(xù)督促落實工作。

最后，借助外部力量促進檢察建議的落實。利用《檢察建議規(guī)定》中的促進檢察建議落實的抄送制度、通報制度、報告制度，充分借助外部力量。其一，借助被建議單位上級機關(guān)、行政主管部門的內(nèi)部指令權(quán)。被建議單位在整改期限內(nèi)明確表示不予整改或怠于整改的，可經(jīng)檢察長決定，與被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門進行溝通，由其指令被建議單位進行整改。其二，借助人大力量。檢察院制發(fā)檢察建議應(yīng)向人大備案并定期報告落實情況，在被建議單位拒不整改或敷衍塞責(zé)時，可由人大進行專項執(zhí)法檢查，促使被建議單位落實整改。檢察建議的落實情況應(yīng)當(dāng)納入被建議單位的年度考核，被建議單位向人大述職時，應(yīng)專題報告檢察建議辦理落實情況并說明未落實原由及整改措施，接受人大質(zhì)詢[13]。其三，借助紀檢監(jiān)察部門的力量。被建議單位為公權(quán)力機關(guān)，可借助監(jiān)察機關(guān)對公務(wù)員的懲戒權(quán)、調(diào)查權(quán)，促使被建議單位進行整改。對于相關(guān)工作人員拒不整改的，檢察院可報告同級監(jiān)察機關(guān)，構(gòu)成違紀違法的，由監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分；若構(gòu)成瀆職，則由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。

結(jié)語

檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的重要方式，亦為法律賦予檢察機關(guān)的工作職責(zé)。必須轉(zhuǎn)變以往“重辦案、輕監(jiān)督”的錯誤思維，在具體工作中創(chuàng)新思路。為保障檢察建議制度的有效、良好運轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)以提高檢察建議質(zhì)量為基礎(chǔ)，著眼于具體階段，將工作規(guī)范化、細致化；明確建議對象不配合、不履行的責(zé)任與后果，加強必要的強制監(jiān)督手段，促使檢察建議剛性提升，更好地發(fā)揮檢察建議在國家和社會治理中的規(guī)范引領(lǐng)作用。