沈玉樓

摘? 要：環(huán)境管理工作在提出以及具體落實(shí)時(shí)，主要目的就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效保護(hù)，避免環(huán)境越來越惡劣。但是由于目前我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)有的法律對(duì)于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的規(guī)定仍然存在很多問題，導(dǎo)致環(huán)境管理體制的立法受到嚴(yán)重阻礙影響。因此，該文對(duì)此進(jìn)行分析，在這一基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的完善對(duì)策，將環(huán)境管理體制立法的作用和價(jià)值發(fā)揮出來。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理? 管理體制? 立法問題? 完善途徑

Abstract： When environmental management is proposed and implemented， the main purpose is to achieve effective protection of the environment and prevent the environment from getting worse. However， due to the current existing laws in our country， there are still many problems with the provisions of environmental administrative agencies not performing statutory duties， resulting in serious obstacles to the environmental management system legislation. Therefore， this article analyzes this and proposes targeted and perfect countermeasures to bring out the role and value of environmental management system legislation on this basis.

Key Words： Environmental management; Management system; Legislative issues; Ways to improve

近年來雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)普遍比較良好，但是不可否認(rèn)的一點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在某種程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的?，F(xiàn)如今環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，我國(guó)對(duì)于環(huán)境的管理力度也在不斷加大，環(huán)境管理體制逐漸完善。在這種形勢(shì)下，要想從根本上保證環(huán)境管理工作的有序開展，保證各管理職責(zé)在實(shí)踐中的有效落實(shí)，就必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，不斷提高環(huán)境管理工作的實(shí)施效果。因此，必須要針對(duì)當(dāng)前環(huán)境管理體制在立法中存在的諸多問題進(jìn)行分析，以此為基礎(chǔ)，提出有針對(duì)性的解決對(duì)策，為環(huán)境管理水平提升提供保證。

1? 環(huán)境管理體制立法現(xiàn)存問題

1.1 法定職責(zé)履行存在弊端

與環(huán)境管理體制立法現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，不難看出在實(shí)踐中仍然存在很多問題，導(dǎo)致環(huán)境管理體制立法效果并不是很理想。究其原因不難看出，其中最為嚴(yán)重的問題之一就是目前現(xiàn)有的法律對(duì)于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)而言，相關(guān)部門無法履行自己法定的基本職責(zé)。環(huán)境監(jiān)督管理人員在各項(xiàng)工作的具體開展中，常見的問題包括玩忽職守、徇私舞弊等，甚至還會(huì)出現(xiàn)不同程度的濫用職權(quán)等諸多問題。與實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，不難看出在實(shí)踐中由上級(jí)的主管機(jī)關(guān)或者是單位給予行政處分。如果在實(shí)踐中真正構(gòu)成了犯罪行為，必須要嚴(yán)格按照相關(guān)法律追究其自身的刑事責(zé)任[1]。但是與實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，不難看出在實(shí)踐中仍然有很多行為并沒有達(dá)到徇私舞弊等程度。因此，很難對(duì)這些問題進(jìn)行界定，同時(shí)也很難給予對(duì)應(yīng)的行政處分。

1.2 立法授權(quán)不符合科學(xué)管理的基本規(guī)律要求

環(huán)境管理體制立法在提出以及具體落實(shí)中，其主要的目的是為了從根本上保證各環(huán)節(jié)工作的有序開展，最大限度地保證環(huán)境管理的整體水平可以得到有效提升。但是與目前實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，不難看出在實(shí)踐中立法的授權(quán)根本無法滿足當(dāng)前科學(xué)合理的管理規(guī)律和標(biāo)準(zhǔn)要求。立法的管理必須要保證科學(xué)性、合理性，同時(shí)還要根據(jù)管理人員自身的不同責(zé)任進(jìn)行合理劃分，實(shí)現(xiàn)分工立法的有效管理。這樣做的根本目的是為了最大限度地保證各部門都可以承擔(dān)符合實(shí)際要求的管理目標(biāo)對(duì)應(yīng)的職能作用。需要注意的一點(diǎn)就是在實(shí)踐中，無法讓其承擔(dān)或者是與管理目標(biāo)之間存在嚴(yán)重矛盾沖突的職能。因此，針對(duì)這一現(xiàn)象，在實(shí)踐中必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)各部門的管理性質(zhì)進(jìn)行確定，比如在執(zhí)法監(jiān)督以及行業(yè)等各方面的管理上，同時(shí)還包括綜合性的決策管理方面等，這種形勢(shì)下，需要注意的一點(diǎn)就是要盡量避免力不從心等諸多情況。與我國(guó)目前現(xiàn)有的環(huán)境管理體制立法現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，對(duì)整個(gè)立法中各部門的職能進(jìn)行劃分后，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致現(xiàn)存問題出現(xiàn)的主要原因之一就是由于經(jīng)常忽視對(duì)各管理職能準(zhǔn)確合理地進(jìn)行劃分[2]。比如，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的問題就是政府行使其自身所屬部門的職權(quán)，同時(shí)綜合決策部門直接行使專業(yè)管理部門的職權(quán)等。由此可以看出，由于各部門自身職權(quán)的不確定，導(dǎo)致職權(quán)控制過于混亂，不僅達(dá)不到職能作用有效發(fā)揮的作用，而且還會(huì)造成嚴(yán)重的后果。

1.3 立法內(nèi)容存在嚴(yán)重的交叉和矛盾沖突

與我國(guó)環(huán)境管理體制立法現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合分析后，發(fā)現(xiàn)在立法中仍存在很多問題，尤其是在各種不同類型的法律文件中，這些法律文件相互之間在主管、分管部門的關(guān)系劃分方面不夠清晰，相互之間的職權(quán)交叉也過于嚴(yán)重。與此同時(shí)，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面存在嚴(yán)重的重復(fù)性問題，甚至與目前現(xiàn)有的諸多立法文件內(nèi)容進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，不難看出這些立法文件的內(nèi)容存在嚴(yán)重的矛盾沖突[3]。首先，各個(gè)不同部門以及級(jí)別、層次在立法方面，存在嚴(yán)重的矛盾沖突。其次，監(jiān)督管理部門與相對(duì)應(yīng)的分管部門相互之間的職能作用、責(zé)任關(guān)系劃分不夠清楚。除此之外，不同的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在職能作用落實(shí)方面存在嚴(yán)重的重復(fù)性、交叉性問題，尤其是在職能監(jiān)測(cè)以及規(guī)劃和保護(hù)等方面，無法將各自的職能作用充分發(fā)揮出來。

2? 針對(duì)環(huán)境管理體制立法現(xiàn)存問題的解決對(duì)策

2.1 確定統(tǒng)一管理、分管部門各自的職責(zé)、地位

要想從根本上保證環(huán)境管理體制立法工作的有序開展，就必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，積極采取有針對(duì)性的對(duì)策，對(duì)環(huán)境管理體制立法中存在的諸多問題進(jìn)行深入分析，以此為基礎(chǔ)提出更有針對(duì)性的解決對(duì)策。在解決環(huán)境管理體制立法現(xiàn)存問題時(shí)，必須要構(gòu)建具有高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)該機(jī)構(gòu)必須要跨地區(qū)、跨部門。與此同時(shí)，更為重要的一點(diǎn)就是要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，這樣才能夠?qū)y(tǒng)管、分管部門各自的職責(zé)、地位等進(jìn)行清楚的劃分和確定[4]。首先，在實(shí)踐中必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建。其次，要保證統(tǒng)管部門與分管部門相互之間可以建立良好的關(guān)系，將環(huán)境保護(hù)綜合部門的功能直接定位在“綜合協(xié)調(diào)”方面。也就是通過該部門在實(shí)踐中的應(yīng)用，有利于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)以及監(jiān)督和服務(wù)等各項(xiàng)職能作用的有效發(fā)揮。除此之外，在事權(quán)方面，必須要將政府在其中的職能作用發(fā)揮出來。在政府的環(huán)境管理部門安排以及具體設(shè)置中，必須要將職能作用比較接近或者是業(yè)務(wù)范圍具有重復(fù)性特征的事項(xiàng)進(jìn)行集中管理。這些事項(xiàng)全部都?xì)w納到一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這樣做的根本目的是為了最大限度地避免出現(xiàn)職能的嚴(yán)重交叉，同時(shí)還可以避免出現(xiàn)多頭管理的情況。通過這種方式在環(huán)境管理體制立法中的有效落實(shí)，不僅有利于保證行政辦事效率的有效提升，而且還可以從根本上保證行政成本的有效控制。

2.2 環(huán)境管理體制的改革和創(chuàng)新

環(huán)境管理體制立法中，要想從根本上保證環(huán)境管理體制在實(shí)際應(yīng)用中的作用充分發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效保護(hù)，避免環(huán)境進(jìn)一步的惡化，就必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)鉛油的環(huán)境管理體制進(jìn)行不斷的改革和創(chuàng)新。在改革中，必須要保證管理主體自身的權(quán)威性、獨(dú)立性特征可以得到有效發(fā)揮。首先，要將區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)作為基礎(chǔ)，構(gòu)建跨省區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過該機(jī)構(gòu)自身職能作用有效發(fā)揮，有利于對(duì)跨省區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理和控制。其次，還要對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有的隸屬關(guān)系、認(rèn)識(shí)慣例以及財(cái)政管理等相關(guān)體系、政策等進(jìn)行改革和創(chuàng)新。通過各方面政策的改革和創(chuàng)新，有利于逐漸幫助環(huán)保機(jī)構(gòu)脫離地方政府的嚴(yán)重干擾影響，最大限度地保證執(zhí)法的獨(dú)立性。除此之外，還要對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有的環(huán)境管理主體對(duì)應(yīng)的法律地位進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，這樣做才能夠最大限度地保證環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。

2.3 完善和優(yōu)化環(huán)境管理體制

針對(duì)環(huán)境管理體制立法現(xiàn)存的諸多問題，要想從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)這些問題的妥善處理，就必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，從“塊塊為主”逐漸轉(zhuǎn)變成為“條條為主”。首先，要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，在不斷完善和優(yōu)化環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)時(shí)，還要對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建和應(yīng)用。同時(shí)，還要適當(dāng)?shù)亟梃b西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家在管理方面提出的政策等[5-6]。其次，要由國(guó)務(wù)院來進(jìn)行統(tǒng)一的撥款，給予相對(duì)應(yīng)的財(cái)政支持。這樣做的根本目的是為了對(duì)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在辦公經(jīng)費(fèi)等各方面資金上存在的嚴(yán)重問題。最后，要逐漸將地方環(huán)保機(jī)構(gòu)自身的人事任免權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理，直接交給上級(jí)的環(huán)保主管部門進(jìn)行管控。

2.4 環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等相關(guān)體系制度的改革

環(huán)境管理體制立法中，其實(shí)會(huì)涉及的影響因素普遍比較多，同時(shí)涉及的領(lǐng)域也比較多。因此，在實(shí)踐中必須要結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求，積極采取有針對(duì)性的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)對(duì)各方面政策、體系以及體制的改革和創(chuàng)新，這樣才能夠?yàn)榄h(huán)境管理體制立法的可靠性、有效性提供保證。其中包括環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)稅制度等，通過對(duì)這些制度體系的改革和創(chuàng)新，有利于政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的積極性被有效地調(diào)動(dòng)起來。首先，要在實(shí)踐中對(duì)現(xiàn)有的有償使制度進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，同時(shí)還要完善和落實(shí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償補(bǔ)償機(jī)制，這樣做的根本目的是為了將地方政府在其中的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來。其次，還要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)稅制度進(jìn)行改革和調(diào)整。與環(huán)境管理體制立法實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，對(duì)環(huán)境保護(hù)專門的財(cái)稅制度進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建其落實(shí)，這樣有利于為環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作的有序開展提供可靠的資金支持。除此之外，對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有的地方政府考核評(píng)價(jià)制度進(jìn)行不斷的改革。以此為基礎(chǔ)，有利于對(duì)地方政府的環(huán)境管理績(jī)效評(píng)價(jià)以及對(duì)應(yīng)的考核機(jī)制建設(shè)、創(chuàng)新等各項(xiàng)工作的有序開展起到良好的推進(jìn)作用。與此同時(shí)，還可以直接將其納入地方考核評(píng)價(jià)體系的范圍內(nèi)，對(duì)整個(gè)環(huán)境管理體制立法的落實(shí)具有非常重要的意義。

2.5 完善中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境管理工作在具體開展中，其中涉及的內(nèi)容普遍比較多，比如科學(xué)、經(jīng)濟(jì)以及政治等，具有非常強(qiáng)的綜合性特征。因此，在這一前提條件下，必須要在實(shí)踐中對(duì)當(dāng)前中央與地方相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，對(duì)環(huán)保跨部門體制進(jìn)行科學(xué)合理的編制和落實(shí)。尤其是要保證相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度在實(shí)踐中的有效落實(shí)，以此為基礎(chǔ)有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境與自然資源管理的統(tǒng)一性、合理性。

2.6 環(huán)境管理體制改革的法制化

要想推動(dòng)環(huán)境管理體制的改革和創(chuàng)新，同時(shí)還要保證最終可以取得良好的結(jié)果，就必須要實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理體制改革的法制化。首先，在現(xiàn)有“環(huán)境行政組織法”的統(tǒng)一應(yīng)用背景下，可以將執(zhí)法監(jiān)督管理中的重點(diǎn)，逐漸從微觀管理轉(zhuǎn)變成為宏觀調(diào)控，這樣才能夠真正地為基層提供服務(wù)。保證地方與環(huán)保部門相互之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證行政運(yùn)行時(shí)的規(guī)范化、科學(xué)化水平可以得到有效提升。其次，要對(duì)具有綜合性特征的環(huán)境管理體制專門法律法規(guī)進(jìn)行合理的編制，對(duì)各機(jī)構(gòu)相互之間的隸屬關(guān)系進(jìn)行確定，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)相互之間的有效配合。

3? 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境管理體制立法工作具體開展中，其主要的目的就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前環(huán)境的保護(hù)，避免環(huán)境進(jìn)一步惡化。因此，對(duì)于臟錢環(huán)境管理體制立法以及相關(guān)規(guī)定中的不合理情況、不符合科學(xué)規(guī)律的法律內(nèi)容，必須要進(jìn)行及時(shí)的完善和優(yōu)化，同時(shí)還要在改革和創(chuàng)新中對(duì)其中涉及的法律內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。更為重要的一點(diǎn)就是要將環(huán)境管理各部門自身的工作職能進(jìn)行更加細(xì)化的處理，這也是我國(guó)環(huán)境管理體制立法可以逐漸朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展的重要體現(xiàn)。通過一系列改革和完善對(duì)策的有效落實(shí)，在保證環(huán)境管理體制立法綜合性有所提升的同時(shí)，有利于保證我國(guó)各地區(qū)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量的有效提升。

參考文獻(xiàn)

[1] 李倩.跨界環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行邏輯與治理績(jī)效——以京津冀大氣治理為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（4）：17-27.

[2] 陳海嵩.我國(guó)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的制度邏輯——以環(huán)境法實(shí)施為中心的考察[J].法商研究，2019，36（5）：3-13.

[3] 裴亮亮，楊銳，廖覓燕.四川“雙創(chuàng)”環(huán)境評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑探索[J].決策咨詢，2018（6）：53-57.

[4] 韓瑞波.基于文獻(xiàn)計(jì)量的霧霾治理研究現(xiàn)狀與路徑解讀——以WOS和CNKI文獻(xiàn)（2013—2017年）為樣本[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，17（4）：62-69.

[5] 王勝坤.立法前評(píng)估制度研究[D].華南理工大學(xué)，2019.

[6] 韓兆坤.協(xié)作性環(huán)境治理研究[D].吉林大學(xué)，2016.