楊華

內(nèi)容摘要：進入新時代以來，加快建設(shè)海洋強國被列為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署，依法治海勢在必行。我國應(yīng)盡快制定出臺海洋基本法，在立法原則上應(yīng)體現(xiàn)維護國家海洋主權(quán)、激勵海洋發(fā)展、保障海洋安全、實施海洋綜合管理，在立法框架上主要由確立海洋基本法在海洋法律體系中的地位、明確我國海洋主權(quán)范圍、建立海洋開發(fā)利用許可與激勵機制、設(shè)置海洋綜合管理機構(gòu)、保障海洋安全、維護海洋權(quán)益、和平解決海洋糾紛及法律責(zé)任和附則組成。發(fā)揮該法與其他海洋單行法的協(xié)調(diào)配套作用，在激勵海洋高質(zhì)量發(fā)展、加強海洋綜合管理職能、增強海洋法的域外效力、切實維護國家海洋權(quán)益、服務(wù)國家海洋強國戰(zhàn)略目標等方面起到法治保障作用。

關(guān)鍵詞：海洋強國戰(zhàn)略? 海洋基本法? 海洋立法? 海洋主權(quán)? 海洋權(quán)益? 海洋法治

中圖分類號：DF90 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2021）01-0114-127

“海洋強國”一詞最早出現(xiàn)在2003年《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》之中?！? 〕習(xí)近平總書記強調(diào)：“建設(shè)海洋強國是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。黨的十八大作出了建設(shè)海洋強國的重大部署。實施這一重大部署，對推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，對維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對實現(xiàn)全面建成小康社會目標、進而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重大而深遠的意義?！?〔2 〕黨的十九屆四中全會強調(diào)實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而實現(xiàn)現(xiàn)代化的依據(jù)是法律制度，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是國家治理法治現(xiàn)代化?！? 〕我國是海洋大國，為有效管轄我國1.8萬多公里海岸線、1.4萬多公里島嶼岸線、1.1萬余個海島， 〔4 〕以及內(nèi)水和領(lǐng)海主權(quán)海域面積38萬平方公里、主張管轄的海域面積300多萬平方公里，亟需海洋法治作保障。進入21世紀，海洋在資源供給、國家安全保障、戰(zhàn)略高地爭奪等方面的重要性日趨顯現(xiàn)，海洋戰(zhàn)略已成為國家重大戰(zhàn)略。然而，我國海洋法治建設(shè)相對滯后，涉海立法單一、分散，管理體制尚未統(tǒng)一，海洋權(quán)益時常遭到侵犯，海洋強國戰(zhàn)略受到嚴重挑戰(zhàn)。近年來，國家海洋管理機構(gòu)改革加快、海洋執(zhí)法隊伍整合提速，海洋安全的國內(nèi)外環(huán)境和海洋生態(tài)環(huán)境保護亟待進一步改善，我國參與全球海洋治理逐漸增多，客觀上需制定一部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的海洋立法，提升國家海洋治理能力，為實現(xiàn)海洋強國建設(shè)目標提供法律保障。2011年3月第十一屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付外事委員會審議的代表議案提出盡快制定《中華人民共和國海洋基本法》（以下簡稱海洋基本法），這一立法需求歷經(jīng)近十年的醞釀，但始終未能出臺。

2014年起，海洋基本法進入國務(wù)院立法規(guī)劃。2018年起，進入全國人大立法規(guī)劃。在學(xué)術(shù)研究方面，學(xué)界較為系統(tǒng)地介紹了國外主要國家的海洋立法情況，對我國制定海洋基本法的重大意義、重要問題進行了論證。當(dāng)前，對海洋基本法的研究應(yīng)當(dāng)集中到立法體系及其具體內(nèi)容上來。

一、海洋基本法的性質(zhì)定位

海洋基本法是實現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化的基本保障。海洋治理是一個內(nèi)涵不斷豐富的過程。在新中國成立初期，海洋治理體現(xiàn)為強化國家主權(quán)，收回在帝國主義控制下的海洋主權(quán)、航運主權(quán)、建立海軍、防范外敵入侵等方面?！? 〕改革開放后，我國海洋治理主要是為保障海洋發(fā)展，爭取和平安全的海洋環(huán)境，采取“擱置爭議、共同開發(fā)”策略，著力發(fā)展海洋經(jīng)濟?！? 〕我國在維護國家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)上，進一步注重海洋科技、發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)、振興海洋經(jīng)濟。〔7 〕進入21世紀，我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)，保護海洋生態(tài)環(huán)境。黨的十八大報告第八部分“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”明確提出“建設(shè)海洋強國”。在新時代，我國更加重視海洋戰(zhàn)略問題，黨的十九大報告指出，“要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”?！? 〕海洋治理的內(nèi)涵包括海洋經(jīng)濟、海洋生態(tài)、海洋科技、海洋法治與海洋維權(quán)等方面。推進海洋強國建設(shè)通過海洋發(fā)展的四個轉(zhuǎn)變予以實施，即推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變、海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變、海洋科技向創(chuàng)新引領(lǐng)型轉(zhuǎn)變、海洋維權(quán)向統(tǒng)籌兼顧型轉(zhuǎn)變?！? 〕黨的十九屆四中全會決定推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)通過制度實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，給海洋治理法治化建設(shè)提出了方向和目標。國家治理現(xiàn)代化必須依靠制度，國家治理現(xiàn)代化的核心是法治現(xiàn)代化?！?0 〕海洋基本法正是在新時代的背景下，實施海洋強國戰(zhàn)略、擔(dān)負海洋強國使命，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護、保障海洋安全與推進科技創(chuàng)新、維護海洋權(quán)益與開展海洋合作的國家基本法律。

用“基本法”來定位該部國家海洋立法，其原因在于，一是該法應(yīng)具有統(tǒng)領(lǐng)我國已有的海洋立法的地位;二是該法關(guān)涉國家海洋根本利益;三是該法為各類海洋開發(fā)、利用、保護行為和爭議解決提供法律制度基礎(chǔ);四是因為該法特殊的法律地位需要嚴格的程序予以制定。

首先，海洋基本法起到統(tǒng)領(lǐng)我國海洋立法的作用。隨著我國海運能力、造船能力、海員數(shù)量躍居世界第一，海洋大國的地位日漸穩(wěn)固，需要完善的海洋立法保障國家海洋利益，統(tǒng)籌國內(nèi)國際海洋局勢。但是，我國現(xiàn)有海洋立法較為分散，領(lǐng)海與毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法等法律的調(diào)整范圍較為單一，無法統(tǒng)籌海洋國內(nèi)執(zhí)法與全球海洋權(quán)益維護、海洋經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)保護、海洋科技創(chuàng)新與海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋綜合管理與地方治理、海洋法律國內(nèi)適用與域外效力等諸多法律關(guān)系?？陀^上需要一部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的海洋基本法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海法律關(guān)系、引領(lǐng)構(gòu)建科學(xué)合理的海洋立法體系。

其次，海洋基本法事關(guān)我國海洋根本利益。海洋根本利益是一個國家或民族在海洋生存與發(fā)展、海洋主權(quán)與安全等重大問題上的核心利益。我國海洋面臨西方國家實施的島鏈封鎖、航道圍堵，領(lǐng)海主權(quán)不斷遭到侵犯，島礁權(quán)益維護、海域劃界面臨嚴峻挑戰(zhàn)，海洋爭端解決面臨新的國際形勢，全球海洋合作面臨巨大壓力，這一切均需要一部綜合性、基礎(chǔ)性的海洋立法予以保障和應(yīng)對。“基本法”一詞，本身具有基礎(chǔ)性、根本性的含義，由于我國憲法并未規(guī)定海洋相關(guān)內(nèi)容，因此，制定一部海洋基本法對維護我國海洋根本利益具有重大意義。

再次，海洋基本法為各類海洋開發(fā)、利用、保護行為和爭議解決提供法律制度基礎(chǔ)。國家剛剛通過的民法典，作為市場經(jīng)濟的基本法，通過一套系統(tǒng)的市場交易規(guī)則奠定了市場經(jīng)濟運行的根基。〔11 〕海洋基本法可以為我國實施國家海洋戰(zhàn)略、發(fā)展海洋經(jīng)濟、加強海洋綜合管理、參與國際海洋規(guī)則和海洋秩序的構(gòu)建、維護海洋權(quán)益、處理海洋糾紛提供基本法律遵循。也就是說，海洋基本法是通過具體的海洋法律制度和法律關(guān)系構(gòu)建，實現(xiàn)國家海洋治理的宏偉目標，實現(xiàn)從形式海洋正義到實質(zhì)海洋正義的法律制度目標。

最后，海洋基本法因其特殊的法律地位和使命，需要嚴格的程序予以制定。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，法律可以分為基本法律和基本法律以外的法律。基本法律由全國人大制定和修改，比較全面地規(guī)定和調(diào)整國家及社會生活某一方面的基本社會關(guān)系，內(nèi)容直接涉及全國公民的切身利益并要求他們普遍和直接遵守，全國人大閉會期間，全國人大常委會有權(quán)對其進行部分修改，如刑法、民法、訴訟法等。基本法律以外的法律由全國人大常委會制定和修改，通常規(guī)定和調(diào)整基本法律調(diào)整問題以外的，關(guān)于國家和社會生活某一方面比較具體的社會關(guān)系的法律。在海洋領(lǐng)域的立法表現(xiàn)為中華人民共和國海洋環(huán)境保護法、中華人民共和國海上交通安全法、中華人民共和國海商法、中華人民共和國領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法、中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法、中華人民共和國漁業(yè)法、中華人民共和國港口法、中華人民共和國航道法、中華人民共和國海事訴訟特別法、中華人民共和國海域使用管理法、中華人民共和國海島保護法、中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法等，均由全國人大常委會制定，屬于基本法律以外的法律。但如此眾多的單行法之上，卻沒有一部統(tǒng)領(lǐng)全局的基本法，而憲法通篇無“?！保豢杀苊獾爻霈F(xiàn)單行法之間的不協(xié)調(diào)，甚至不乏有法律尚未覆蓋到的空白領(lǐng)域，沒有法律法規(guī)支撐，海洋管理沒有依據(jù)，與海洋強國的戰(zhàn)略目標明顯不相稱。努力制定海洋基本法，目的就在于制定一部擁有較高效力的法律，或是海洋領(lǐng)域的“小憲法”。

二、海洋基本法的立法工作與學(xué)術(shù)研究進程

我國海洋基本法立法進程可以通過立法議案、起草、立法規(guī)劃等方面予以闡述。首先，提出海洋基本法議案。2010年3月的全國“兩會”上，原國家海洋局局長孫志輝提出制定中華人民共和國海洋基本法?！?2 〕2011年3月，第十一屆全國人大四次會議總書記團交付外事委員會（以下簡稱外事委）審議人大代表提出的議案，外事委分別向有關(guān)部門和地方書面征求意見，先后召開各部門座談會、專家學(xué)者論證會，赴沿海沿邊省份開展調(diào)研，邀請議案領(lǐng)銜代表參加會議或調(diào)研，并于11月17日外事委員會第35次全體會議上對議案進行了審議?！?3 〕外事委指出，議案的議題非常集中，五件議案中，有四件是建議盡快制定海洋基本法。外事委審查后認為，制定該法有利于推進國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提高全民的海洋意識。建議進一步論證，待時機成熟時啟動立法工作?！?4 〕其次，將海洋基本法列入立法規(guī)劃。2013年，原國家海洋局開始牽頭研究起草海洋基本法立法工作，當(dāng)時尚未列入國家立法規(guī)劃。2014年，該法進入國務(wù)院立法規(guī)劃并確定由國家海洋局負責(zé)起草。2015年、2016年該法依然在國務(wù)院立法規(guī)劃中，位列“改善生態(tài)環(huán)境，節(jié)約能源資源”的立法項目之中，仍由國家海洋局負責(zé)起草。〔15 〕但由于立法的主要問題沒有達成共識，時機不夠成熟，一直沒能形成可以提交審議的草案。然后，2017年該法沒有出現(xiàn)在國務(wù)院立法規(guī)劃中，這可能與即將進行的國家機構(gòu)改革要撤銷國家海洋局有關(guān)。再次，海洋基本法起草部門升級。2018年，根據(jù)第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，海洋基本法為二類立法首部，由全國人大常委會委員長會議負責(zé)牽頭制定，中央外辦是本法起草的重要力量，該法的重要性進一步得到體現(xiàn)。

我國學(xué)者對制定海洋基本法的學(xué)術(shù)研究，可以作如下梳理：第一，在介紹國外海洋立法情況方面。吳恒岱介紹了美國1997年的海洋法案等海洋立法情況，介紹美國的海洋綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)海洋委員會。〔16 〕高之國、張海文對日本海洋基本法予以評價，指出該法對日本實施海洋綜合統(tǒng)一管理，推進海洋戰(zhàn)略邁出了堅實一步。〔17 〕金永明在對日本海洋法制與政策介紹后指出，為維護我國海洋權(quán)益，保障國家海洋安全，我國制定和完善相關(guān)海洋政策與法制已刻不容緩?！?8 〕李景光對英國海洋法進行了介紹與分析，指出了該法的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性作用?！?9 〕朱建庚介紹了加拿大海洋法及其對我國的借鑒意義?！?0 〕第二，在我國制定海洋基本法的重要意義方面。高之國提出了制定我國海洋基本法的必要性及其可行性。〔21 〕于宜法等人就提出制定我國海洋基本法的重大意義并對立法框架進行了初步探討; 〔22 〕邢廣梅指出制定我國海洋基本法的必要性和緊迫性; 〔23 〕徐祥民認為在越南頒布了侵犯我國海洋主權(quán)和管轄權(quán)的海洋法之后，制定我國海洋基本法的需求迫在眉睫?！?4 〕第三，在我國，制定海洋基本法的學(xué)術(shù)研究逐漸具體化。一是海洋綜合管理體制方面。史春林探討了我國海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問題及對策?！?5 〕張海柱分析了我國海洋綜合管理體制變遷。〔26 〕董加偉探討了我國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的路徑。〔27 〕二是海洋基本法的立法定位方面。高之國認為立法定位是制定我國海洋基本法的首要問題?！?8 〕史書丞對海洋基本法的立法定位作了進一步論述。〔29 〕三是在海洋強國戰(zhàn)略的法治保障及海洋維權(quán)方面。王翰靈提出為推動落實國家海洋強國戰(zhàn)略需要制定海洋基本法?！?0 〕裴兆斌提出了海洋權(quán)益維護需要法治保障的建議。〔31 〕張茉楠提出我國要警惕臺海、南海、東海、黃海以及太平洋、印度洋“四海兩洋”危機?！?2 〕

總體而言，學(xué)界對制定海洋基本法的必要性、緊迫性及其重要價值的論述較多，對國家制定一部具有頂層設(shè)計功能的海洋基本法有較為一致的意見。但是，對該法立法體系的確定尚待深入。根據(jù)國家立法規(guī)劃和學(xué)者的研究現(xiàn)狀，可以看出，制定和出臺海洋基本法的時機逐步走向成熟，對海洋基本法的立法研究應(yīng)當(dāng)集中到立法體系及其具體內(nèi)容上來。

第五，注重海洋生態(tài)環(huán)境保護。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。〔49 〕海洋生態(tài)環(huán)境保護，事關(guān)我國生態(tài)文明建設(shè)的大局。中國政府強調(diào)，要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢，讓中國海洋生態(tài)環(huán)境有一個明顯改觀，讓人民群眾享受到碧海藍天、潔凈沙灘。〔50 〕黨的十九大報告指出：“堅持陸海統(tǒng)籌……實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。” 〔51 〕海洋經(jīng)濟要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，避免海洋生態(tài)環(huán)境污染，激勵海洋科技攻堅，高標準的海洋立法保障必不可少。近年來發(fā)生的“桑吉輪”爆燃、泉港碳九泄漏、海域圍填嚴重破壞海洋生態(tài)環(huán)境等事件，客觀上反映出實現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化要更加重視海洋生態(tài)環(huán)境保護。海洋生態(tài)環(huán)境治理的模式也需要從單中心管理模式轉(zhuǎn)向多中心治理模式，從單一管理模式轉(zhuǎn)向多元化治理模式?！?2 〕生態(tài)文明建設(shè)的順利進行顯然離不開以法治的手段和方式來保障， 〔53 〕在實現(xiàn)環(huán)境法治的進程中，有效的、科學(xué)的環(huán)境法律體系具有首要的、決定性的作用，它不僅為環(huán)境保護管理提供法律依據(jù)，而且決定環(huán)境法治秩序的穩(wěn)定性和持久性，影響環(huán)境法治的全部領(lǐng)域和整個過程。〔54 〕海洋生態(tài)環(huán)境保護問題顯然應(yīng)在海洋基本法中予以規(guī)定。

第六，堅決維護海洋權(quán)益。隨著我國經(jīng)濟實力和科技實力的增強，海洋和極地是我國發(fā)展的戰(zhàn)略新空間，我國在海洋和極地范圍內(nèi)逐漸擁有廣泛的利益。例如，中國在深海有五塊勘探開發(fā)礦區(qū)，海上通道攸關(guān)我國海洋利益，我國參與極地治理也逐漸常態(tài)化。因此，維護國家海洋權(quán)益勢在必行。世界各國的海洋立法都把海洋權(quán)益維護作為重要內(nèi)容，我國也不應(yīng)例外。習(xí)近平總書記指出，中華民族愿意同世界各國人民和睦相處、和諧發(fā)展、共謀和平、共護和平、共享和平， 〔55 〕表達了我國維護海洋和平的立場。〔56 〕然而，我國海洋權(quán)益卻時常遭受侵害，美國把我國維護南海主權(quán)之舉誤讀為挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)?！?7 〕因此，我國有必要通過立法的形式明確我國維護海洋權(quán)益的立場和界限。我國可以通過海洋基本法把管轄海域范圍、海上執(zhí)法機構(gòu)、海洋維權(quán)方式等問題予以明確，全面維護國家海上權(quán)益。我國現(xiàn)行的海洋維權(quán)法律法規(guī)大多形成于20世紀80年代，許多內(nèi)容較為滯后，不能適應(yīng)海洋時代的要求，而且其內(nèi)容不能涵蓋聯(lián)合國海洋法公約賦予成員國的權(quán)利和義務(wù)?！?8 〕所以，我國應(yīng)該在制定海洋基本法的過程中，充分考慮國家長期處理海洋事務(wù)和解決海洋爭端的法律和政策實踐，包括我國政府發(fā)布的白皮書、政府公告、外交部新聞發(fā)布會等政治和外交途徑所表明的立場和原則，并把這些合理的立場和原則及時吸納到海洋基本法中。

第七，和平解決海洋糾紛。和平解決海洋糾紛是我國政府的一貫立場，我國已與韓國、日本、越南及南海周邊國家、東盟國家開展多起海洋協(xié)商談判。例如，中韓海洋劃界談判、中日釣魚島主權(quán)爭議談判、中越北部灣劃界談判、東盟南海行為準則會談等。我國解決海洋爭議的總體思路是在遵循現(xiàn)有國際法的框架下通過協(xié)商談判途徑友好解決直接當(dāng)事方的爭議，反對將爭議問題泛國際化?！半p軌制”解決南海爭議的實踐就是例證，我國已對國際法院等爭端解決機構(gòu)的強制管轄權(quán)提出了保留，這些法律實踐宜在海洋基本法中予以重申和明確。

最后，一部法律無法缺少法律責(zé)任和附則的規(guī)定。例如，違反本法所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，有關(guān)單位所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任的社會化問題，法律生效或?qū)嵤﹩栴}，等等?？傊?，海洋基本法作為一部統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性、基礎(chǔ)性的海洋立法，其立法體系應(yīng)相對完整，能夠作為其他海洋單行法制定、修改和完善的依據(jù)，為服務(wù)國家海洋強國提供法律支撐。

（二）海洋基本法與其他單行法之間的體系結(jié)構(gòu)

海洋基本法的目的是服務(wù)海洋強國戰(zhàn)略目標的總?cè)蝿?wù)、統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)其他涉海立法的具體規(guī)定、有效發(fā)揮海洋綜合管理職能的方式方法、注重海洋法域外效力、切實維護國家海洋權(quán)益的執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法程序和保障力量、激勵海洋高質(zhì)量發(fā)展，要實現(xiàn)這些目的，需要協(xié)調(diào)好海洋基本法與其他海洋單行法之間的邏輯關(guān)系，共同為建設(shè)海洋強國保駕護航。海洋基本法與其他海洋單行法之間的邏輯體系可通過圖1來表示。

圖1表所示的海洋法律體系中，待制定的法律意味著需要近期列入計劃的法律。當(dāng)然，上述海洋法律體系中，不包含海洋基本法所規(guī)定的本法的宗旨和統(tǒng)領(lǐng)性地位、和平解決海洋糾紛、法律責(zé)任及其附則規(guī)定的內(nèi)容。

（三）與海洋基本法有關(guān)的其他問題

第一，確定海洋基本法的立法指導(dǎo)理論。一部體系化的立法，應(yīng)當(dāng)有自己的法學(xué)理論主線。就像民事、刑事、行政立法一樣，有“民事權(quán)”“刑事權(quán)”“行政權(quán)”的特色理論。多年來，海洋法的學(xué)科建設(shè)穩(wěn)步前進、研究生招生規(guī)模擴大、研究團體逐漸壯大，但是海洋法的基礎(chǔ)理論仍比較薄弱。致使海洋立法缺少海洋基本權(quán)利構(gòu)建和理論指導(dǎo)，海洋立法水平無法跟上海洋事業(yè)發(fā)展的步伐。我國海洋基本法的制定，應(yīng)當(dāng)以海洋法權(quán)為主線。海洋法權(quán)是國際海洋法主體在其主權(quán)范圍內(nèi)及國際公共海域依據(jù)國內(nèi)立法、國際公約或國際慣例，享有的開發(fā)利用海洋的權(quán)利并承擔(dān)保護海洋和尊重他國權(quán)益的義務(wù)，以構(gòu)建和平與安全、自由與公平、符合全人類共同利益的國際海洋秩序為宗旨，是規(guī)范各國海洋權(quán)利和權(quán)力，調(diào)整各國海洋利益沖突，協(xié)調(diào)各國海洋利益需求，平衡國家之間海洋權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理論?！?9 〕如果海洋基本法由海洋法權(quán)理論作支撐，該部法律的邏輯性、完整性、系統(tǒng)性就會得到提升，形成具有中國特色社會主義的海洋基本法，會與西方國家的海洋法有所區(qū)別。西方國家的海洋法是受馬漢的海權(quán)理論影響而形成的。馬漢的“海權(quán)論”雖然對海洋秩序產(chǎn)生深遠影響，但海權(quán)論無疑在推進海洋霸權(quán)，引發(fā)海洋軍備競賽，給世界安全帶來隱患?！?0 〕“海洋法權(quán)論”或許引領(lǐng)海洋秩序的選擇理論。在海洋基本法立法宗旨引入海洋法權(quán)理論后，還會對海洋法治理論、國內(nèi)法治與國際法治的互動理論以及海洋法學(xué)科發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

第二，做好涉海法律法規(guī)的清理與編纂。我國現(xiàn)有涉海法律繁雜，涉及眾多法律、法規(guī)和規(guī)章，需要做好及時的清理與編纂。其一，法律類。中國現(xiàn)有涉海法律涵蓋領(lǐng)海及毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架、國防、海上交通安全、港口、航道、海域使用管理、海島保護、海洋環(huán)保、漁業(yè)、礦產(chǎn)資源，以及我國批準加入聯(lián)合國海洋法公約等國際公約的決定，等等。這些法律的清理編纂，有利于海洋法律體系之間的協(xié)調(diào)，比如關(guān)于海洋綜合管理的問題，國防與交通安全、資源開發(fā)與環(huán)境保護等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。還比如，關(guān)于海洋維權(quán)的問題，領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內(nèi)的權(quán)益維護執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)如何確定。再比如，在2018年國家機構(gòu)改革后，相應(yīng)法律的主管部門和執(zhí)法機關(guān)發(fā)生哪些變動、整合等，均需要通過法律的清理、編纂工作來完成。其二，行政法規(guī)類。行政法規(guī)的規(guī)定更加復(fù)雜多樣，有些法規(guī)已經(jīng)廢棄不用，但沒有及時清理，有些法規(guī)的執(zhí)法部門發(fā)生變化，也沒有及時調(diào)整。國家機構(gòu)改革后，涉及海洋管理的職能分別劃歸自然資源部或生態(tài)環(huán)境部，以前以國家海洋局為實施機構(gòu)的法規(guī)亟需清理、編纂。例如，國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令、關(guān)于實施《清理、取締“三無”船舶通告》有關(guān)事項的通知、對《關(guān)于外國侵漁船舶和我漁船違反國際條約處罰問題的請示》的復(fù)函、中央軍委批轉(zhuǎn)國家水產(chǎn)總局《關(guān)于劃定南海區(qū)和福建沿海機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線的意見》，等等， 〔61 〕亟待梳理。其三，部門規(guī)章及其他規(guī)范文件。部門規(guī)章涉及的內(nèi)容更多， 〔62 〕與國家海洋管理的關(guān)系更加密切，多數(shù)部門規(guī)章都是原國家海洋局制定的，這些規(guī)章立、改、廢的工作需求更加突出，因為原國家海洋局的職能劃歸屬發(fā)生重大變化，部門規(guī)章及其他規(guī)范文件的清理、編纂工作任務(wù)更加繁瑣。要樹立整體法治觀念，在強調(diào)法律繼承、法律移植的同時，進行更高層次的法律整合，就是通過自身的消化吸收，將本國的傳統(tǒng)法律與國外先進的適合自己國家的法律制度有機地整合為自己國家的法律。法律清理是法律整合過程中的內(nèi)部整理，是法律整合的一部分?，F(xiàn)階段法律整合對我國的法制建設(shè)具有特別重要的意義?！?3 〕

總之，理順海洋基本法的體系結(jié)構(gòu)，對提升我國海洋立法質(zhì)量、完善我國海洋立法體系具有重大且積極的意義。

結(jié)語

海洋治理作為國家治理的重要組成部分，海洋法治建設(shè)是實現(xiàn)海洋治理的重要保障。當(dāng)前，我國國家海洋治理的能力和基礎(chǔ)顯著提高，表現(xiàn)在如下幾個方面：一是海洋經(jīng)濟發(fā)展強勁，2018年海洋經(jīng)濟GDP達83415億元，占全國GDP的9.3%， 〔64 〕2019年海洋GDP達89415億元; 〔65 〕二是海洋科技不斷創(chuàng)新，蛟龍?zhí)?、潛龍?zhí)?、海龍?zhí)?、龍宮號等深海大洋開發(fā)技術(shù)取得長足進展;三是海洋生態(tài)備受關(guān)注，海洋高質(zhì)量發(fā)展成為新常態(tài);四是海洋管理進一步集約化，海洋資源開發(fā)與利用的功能與原國土、測繪等部門整合組建了自然資源部，生態(tài)環(huán)境保護的功能與原環(huán)保部等部門整合組建生態(tài)環(huán)境部;五是海洋合作進一步拓展，我國與世界諸多國家和地區(qū)建立了海洋藍色伙伴關(guān)系?？梢哉f，我國海洋經(jīng)濟、科技、管理、資源開發(fā)、生態(tài)保護、國際合作等各項海洋事業(yè)蓬勃發(fā)展，客觀上需要依法規(guī)范、引導(dǎo)與保障海洋發(fā)展的良好勢頭。

健全的海洋法律體系需要由層次分明、效力高低有序的涉海法律法規(guī)構(gòu)成。目前我國海洋法律體系還存在諸多的問題。首先，海洋法律體系缺乏完整性。基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性海洋立法暫付闕如，導(dǎo)致國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略、海洋政策、海洋管理體制機制等事項未在法律中予以規(guī)定，海洋管理的指導(dǎo)思想和基本原則也未在海洋法律法規(guī)中合理體現(xiàn)。其次，涉海法律法規(guī)的位階不高。當(dāng)前，海洋既沒有入憲，又沒有一部統(tǒng)領(lǐng)性的海洋立法，與國家海洋權(quán)益維護的現(xiàn)實需求和建設(shè)海洋強國的目標并不相稱，也不利于提高國民的海洋意識。最后，海洋法律體系缺乏協(xié)調(diào)性。〔66 〕我國現(xiàn)行海洋法律體系立法層次和立法部門繁多，且大多是針對某一領(lǐng)域或某一行業(yè)制定的專項立法，法律、法規(guī)和規(guī)章互不協(xié)調(diào)，缺少一個統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)的基礎(chǔ)性立法。

我國應(yīng)盡快出臺處于海洋法律體系統(tǒng)領(lǐng)地位的海洋基本法，規(guī)定國家海洋強國戰(zhàn)略總體規(guī)劃和目標任務(wù)，設(shè)立綜合性海洋管理機構(gòu)，推動國家海洋政策落實，確立海洋基本原則、基本制度和體系框架，并與其他單行法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，形成健全、合理、完善的現(xiàn)代海洋法律體系，切實維護國家海洋權(quán)益。

立法原則主要體現(xiàn)維護國家海洋主權(quán)、激勵海洋發(fā)展、保障海洋安全、實施海洋綜合管理，這些原則的精神實質(zhì)綜合體現(xiàn)在海洋基本法的具體制度中的同時，也為制定和修改其他海洋單行法律法規(guī)提供基礎(chǔ)。立法框架主要包括確立海洋基本法在海洋法律體系中的地位、明確我國海洋主權(quán)范圍、建立海洋開發(fā)利用許可與激勵機制、設(shè)置海洋綜合管理機構(gòu)、保障海洋安全、維護海洋權(quán)益、和平解決海洋糾紛及法律責(zé)任和附則。這個框架體系既是海洋基本法基本原則的體現(xiàn)，又是制定海洋基本法的主體內(nèi)容，也是以發(fā)揮海洋基本法與其他海洋單行法的協(xié)調(diào)體系和框架。