楊華

內(nèi)容摘要：進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)被列為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署，依法治海勢(shì)在必行。我國(guó)應(yīng)盡快制定出臺(tái)海洋基本法，在立法原則上應(yīng)體現(xiàn)維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、激勵(lì)海洋發(fā)展、保障海洋安全、實(shí)施海洋綜合管理，在立法框架上主要由確立海洋基本法在海洋法律體系中的地位、明確我國(guó)海洋主權(quán)范圍、建立海洋開(kāi)發(fā)利用許可與激勵(lì)機(jī)制、設(shè)置海洋綜合管理機(jī)構(gòu)、保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益、和平解決海洋糾紛及法律責(zé)任和附則組成。發(fā)揮該法與其他海洋單行法的協(xié)調(diào)配套作用，在激勵(lì)海洋高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)海洋綜合管理職能、增強(qiáng)海洋法的域外效力、切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、服務(wù)國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)等方面起到法治保障作用。

關(guān)鍵詞：海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略? 海洋基本法? 海洋立法? 海洋主權(quán)? 海洋權(quán)益? 海洋法治

中圖分類號(hào)：DF90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2021）01-0114-127

“海洋強(qiáng)國(guó)”一詞最早出現(xiàn)在2003年《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》之中?！? 〕習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。黨的十八大作出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重大部署。實(shí)施這一重大部署，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重大而深遠(yuǎn)的意義?！?〔2 〕黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的依據(jù)是法律制度，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是國(guó)家治理法治現(xiàn)代化?！? 〕我國(guó)是海洋大國(guó)，為有效管轄我國(guó)1.8萬(wàn)多公里海岸線、1.4萬(wàn)多公里島嶼岸線、1.1萬(wàn)余個(gè)海島， 〔4 〕以及內(nèi)水和領(lǐng)海主權(quán)海域面積38萬(wàn)平方公里、主張管轄的海域面積300多萬(wàn)平方公里，亟需海洋法治作保障。進(jìn)入21世紀(jì)，海洋在資源供給、國(guó)家安全保障、戰(zhàn)略高地爭(zhēng)奪等方面的重要性日趨顯現(xiàn)，海洋戰(zhàn)略已成為國(guó)家重大戰(zhàn)略。然而，我國(guó)海洋法治建設(shè)相對(duì)滯后，涉海立法單一、分散，管理體制尚未統(tǒng)一，海洋權(quán)益時(shí)常遭到侵犯，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。近年來(lái)，國(guó)家海洋管理機(jī)構(gòu)改革加快、海洋執(zhí)法隊(duì)伍整合提速，海洋安全的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟待進(jìn)一步改善，我國(guó)參與全球海洋治理逐漸增多，客觀上需制定一部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的海洋立法，提升國(guó)家海洋治理能力，為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)提供法律保障。2011年3月第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)交付外事委員會(huì)審議的代表議案提出盡快制定《中華人民共和國(guó)海洋基本法》（以下簡(jiǎn)稱海洋基本法），這一立法需求歷經(jīng)近十年的醞釀，但始終未能出臺(tái)。

2014年起，海洋基本法進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃。2018年起，進(jìn)入全國(guó)人大立法規(guī)劃。在學(xué)術(shù)研究方面，學(xué)界較為系統(tǒng)地介紹了國(guó)外主要國(guó)家的海洋立法情況，對(duì)我國(guó)制定海洋基本法的重大意義、重要問(wèn)題進(jìn)行了論證。當(dāng)前，對(duì)海洋基本法的研究應(yīng)當(dāng)集中到立法體系及其具體內(nèi)容上來(lái)。

一、海洋基本法的性質(zhì)定位

海洋基本法是實(shí)現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化的基本保障。海洋治理是一個(gè)內(nèi)涵不斷豐富的過(guò)程。在新中國(guó)成立初期，海洋治理體現(xiàn)為強(qiáng)化國(guó)家主權(quán)，收回在帝國(guó)主義控制下的海洋主權(quán)、航運(yùn)主權(quán)、建立海軍、防范外敵入侵等方面?！? 〕改革開(kāi)放后，我國(guó)海洋治理主要是為保障海洋發(fā)展，爭(zhēng)取和平安全的海洋環(huán)境，采取“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”策略，著力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)?！? 〕我國(guó)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步注重海洋科技、發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)、振興海洋經(jīng)濟(jì)?！? 〕進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。黨的十八大報(bào)告第八部分“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。在新時(shí)代，我國(guó)更加重視海洋戰(zhàn)略問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”?！? 〕海洋治理的內(nèi)涵包括海洋經(jīng)濟(jì)、海洋生態(tài)、海洋科技、海洋法治與海洋維權(quán)等方面。推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)通過(guò)海洋發(fā)展的四個(gè)轉(zhuǎn)變予以實(shí)施，即推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變、海洋開(kāi)發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變、海洋科技向創(chuàng)新引領(lǐng)型轉(zhuǎn)變、海洋維權(quán)向統(tǒng)籌兼顧型轉(zhuǎn)變。〔9 〕黨的十九屆四中全會(huì)決定推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，給海洋治理法治化建設(shè)提出了方向和目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化必須依靠制度，國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是法治現(xiàn)代化。〔10 〕海洋基本法正是在新時(shí)代的背景下，實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、擔(dān)負(fù)海洋強(qiáng)國(guó)使命，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障海洋安全與推進(jìn)科技創(chuàng)新、維護(hù)海洋權(quán)益與開(kāi)展海洋合作的國(guó)家基本法律。

用“基本法”來(lái)定位該部國(guó)家海洋立法，其原因在于，一是該法應(yīng)具有統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)已有的海洋立法的地位;二是該法關(guān)涉國(guó)家海洋根本利益;三是該法為各類海洋開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)行為和爭(zhēng)議解決提供法律制度基礎(chǔ);四是因?yàn)樵摲ㄌ厥獾姆傻匚恍枰獓?yán)格的程序予以制定。

首先，海洋基本法起到統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)海洋立法的作用。隨著我國(guó)海運(yùn)能力、造船能力、海員數(shù)量躍居世界第一，海洋大國(guó)的地位日漸穩(wěn)固，需要完善的海洋立法保障國(guó)家海洋利益，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際海洋局勢(shì)。但是，我國(guó)現(xiàn)有海洋立法較為分散，領(lǐng)海與毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法等法律的調(diào)整范圍較為單一，無(wú)法統(tǒng)籌海洋國(guó)內(nèi)執(zhí)法與全球海洋權(quán)益維護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)、海洋科技創(chuàng)新與海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋綜合管理與地方治理、海洋法律國(guó)內(nèi)適用與域外效力等諸多法律關(guān)系?？陀^上需要一部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的海洋基本法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海法律關(guān)系、引領(lǐng)構(gòu)建科學(xué)合理的海洋立法體系。

其次，海洋基本法事關(guān)我國(guó)海洋根本利益。海洋根本利益是一個(gè)國(guó)家或民族在海洋生存與發(fā)展、海洋主權(quán)與安全等重大問(wèn)題上的核心利益。我國(guó)海洋面臨西方國(guó)家實(shí)施的島鏈封鎖、航道圍堵，領(lǐng)海主權(quán)不斷遭到侵犯，島礁權(quán)益維護(hù)、海域劃界面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，海洋爭(zhēng)端解決面臨新的國(guó)際形勢(shì)，全球海洋合作面臨巨大壓力，這一切均需要一部綜合性、基礎(chǔ)性的海洋立法予以保障和應(yīng)對(duì)?！盎痉ā币辉~，本身具有基礎(chǔ)性、根本性的含義，由于我國(guó)憲法并未規(guī)定海洋相關(guān)內(nèi)容，因此，制定一部海洋基本法對(duì)維護(hù)我國(guó)海洋根本利益具有重大意義。

再次，海洋基本法為各類海洋開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)行為和爭(zhēng)議解決提供法律制度基礎(chǔ)。國(guó)家剛剛通過(guò)的民法典，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，通過(guò)一套系統(tǒng)的市場(chǎng)交易規(guī)則奠定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根基?！?1 〕海洋基本法可以為我國(guó)實(shí)施國(guó)家海洋戰(zhàn)略、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋綜合管理、參與國(guó)際海洋規(guī)則和海洋秩序的構(gòu)建、維護(hù)海洋權(quán)益、處理海洋糾紛提供基本法律遵循。也就是說(shuō)，海洋基本法是通過(guò)具體的海洋法律制度和法律關(guān)系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋治理的宏偉目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從形式海洋正義到實(shí)質(zhì)海洋正義的法律制度目標(biāo)。

最后，海洋基本法因其特殊的法律地位和使命，需要嚴(yán)格的程序予以制定。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，法律可以分為基本法律和基本法律以外的法律。基本法律由全國(guó)人大制定和修改，比較全面地規(guī)定和調(diào)整國(guó)家及社會(huì)生活某一方面的基本社會(huì)關(guān)系，內(nèi)容直接涉及全國(guó)公民的切身利益并要求他們普遍和直接遵守，全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行部分修改，如刑法、民法、訴訟法等?；痉梢酝獾姆捎扇珖?guó)人大常委會(huì)制定和修改，通常規(guī)定和調(diào)整基本法律調(diào)整問(wèn)題以外的，關(guān)于國(guó)家和社會(huì)生活某一方面比較具體的社會(huì)關(guān)系的法律。在海洋領(lǐng)域的立法表現(xiàn)為中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國(guó)海上交通安全法、中華人民共和國(guó)海商法、中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法、中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法、中華人民共和國(guó)漁業(yè)法、中華人民共和國(guó)港口法、中華人民共和國(guó)航道法、中華人民共和國(guó)海事訴訟特別法、中華人民共和國(guó)海域使用管理法、中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法、中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法等，均由全國(guó)人大常委會(huì)制定，屬于基本法律以外的法律。但如此眾多的單行法之上，卻沒(méi)有一部統(tǒng)領(lǐng)全局的基本法，而憲法通篇無(wú)“?！?，不可避免地出現(xiàn)單行法之間的不協(xié)調(diào)，甚至不乏有法律尚未覆蓋到的空白領(lǐng)域，沒(méi)有法律法規(guī)支撐，海洋管理沒(méi)有依據(jù)，與海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)明顯不相稱。努力制定海洋基本法，目的就在于制定一部擁有較高效力的法律，或是海洋領(lǐng)域的“小憲法”。

二、海洋基本法的立法工作與學(xué)術(shù)研究進(jìn)程

我國(guó)海洋基本法立法進(jìn)程可以通過(guò)立法議案、起草、立法規(guī)劃等方面予以闡述。首先，提出海洋基本法議案。2010年3月的全國(guó)“兩會(huì)”上，原國(guó)家海洋局局長(zhǎng)孫志輝提出制定中華人民共和國(guó)海洋基本法?！?2 〕2011年3月，第十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議總書(shū)記團(tuán)交付外事委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱外事委）審議人大代表提出的議案，外事委分別向有關(guān)部門(mén)和地方書(shū)面征求意見(jiàn)，先后召開(kāi)各部門(mén)座談會(huì)、專家學(xué)者論證會(huì)，赴沿海沿邊省份開(kāi)展調(diào)研，邀請(qǐng)議案領(lǐng)銜代表參加會(huì)議或調(diào)研，并于11月17日外事委員會(huì)第35次全體會(huì)議上對(duì)議案進(jìn)行了審議?！?3 〕外事委指出，議案的議題非常集中，五件議案中，有四件是建議盡快制定海洋基本法。外事委審查后認(rèn)為，制定該法有利于推進(jìn)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提高全民的海洋意識(shí)。建議進(jìn)一步論證，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)啟動(dòng)立法工作。〔14 〕其次，將海洋基本法列入立法規(guī)劃。2013年，原國(guó)家海洋局開(kāi)始牽頭研究起草海洋基本法立法工作，當(dāng)時(shí)尚未列入國(guó)家立法規(guī)劃。2014年，該法進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃并確定由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)起草。2015年、2016年該法依然在國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃中，位列“改善生態(tài)環(huán)境，節(jié)約能源資源”的立法項(xiàng)目之中，仍由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)起草。〔15 〕但由于立法的主要問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，時(shí)機(jī)不夠成熟，一直沒(méi)能形成可以提交審議的草案。然后，2017年該法沒(méi)有出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃中，這可能與即將進(jìn)行的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要撤銷國(guó)家海洋局有關(guān)。再次，海洋基本法起草部門(mén)升級(jí)。2018年，根據(jù)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，海洋基本法為二類立法首部，由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議負(fù)責(zé)牽頭制定，中央外辦是本法起草的重要力量，該法的重要性進(jìn)一步得到體現(xiàn)。

我國(guó)學(xué)者對(duì)制定海洋基本法的學(xué)術(shù)研究，可以作如下梳理：第一，在介紹國(guó)外海洋立法情況方面。吳恒岱介紹了美國(guó)1997年的海洋法案等海洋立法情況，介紹美國(guó)的海洋綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)海洋委員會(huì)?！?6 〕高之國(guó)、張海文對(duì)日本海洋基本法予以評(píng)價(jià)，指出該法對(duì)日本實(shí)施海洋綜合統(tǒng)一管理，推進(jìn)海洋戰(zhàn)略邁出了堅(jiān)實(shí)一步。〔17 〕金永明在對(duì)日本海洋法制與政策介紹后指出，為維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，保障國(guó)家海洋安全，我國(guó)制定和完善相關(guān)海洋政策與法制已刻不容緩?！?8 〕李景光對(duì)英國(guó)海洋法進(jìn)行了介紹與分析，指出了該法的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性作用?！?9 〕朱建庚介紹了加拿大海洋法及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義?！?0 〕第二，在我國(guó)制定海洋基本法的重要意義方面。高之國(guó)提出了制定我國(guó)海洋基本法的必要性及其可行性?！?1 〕于宜法等人就提出制定我國(guó)海洋基本法的重大意義并對(duì)立法框架進(jìn)行了初步探討; 〔22 〕邢廣梅指出制定我國(guó)海洋基本法的必要性和緊迫性; 〔23 〕徐祥民認(rèn)為在越南頒布了侵犯我國(guó)海洋主權(quán)和管轄權(quán)的海洋法之后，制定我國(guó)海洋基本法的需求迫在眉睫?！?4 〕第三，在我國(guó)，制定海洋基本法的學(xué)術(shù)研究逐漸具體化。一是海洋綜合管理體制方面。史春林探討了我國(guó)海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問(wèn)題及對(duì)策?！?5 〕張海柱分析了我國(guó)海洋綜合管理體制變遷?！?6 〕董加偉探討了我國(guó)海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的路徑?！?7 〕二是海洋基本法的立法定位方面。高之國(guó)認(rèn)為立法定位是制定我國(guó)海洋基本法的首要問(wèn)題?！?8 〕史書(shū)丞對(duì)海洋基本法的立法定位作了進(jìn)一步論述?！?9 〕三是在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的法治保障及海洋維權(quán)方面。王翰靈提出為推動(dòng)落實(shí)國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略需要制定海洋基本法?！?0 〕裴兆斌提出了海洋權(quán)益維護(hù)需要法治保障的建議。〔31 〕張茉楠提出我國(guó)要警惕臺(tái)海、南海、東海、黃海以及太平洋、印度洋“四海兩洋”危機(jī)?！?2 〕

總體而言，學(xué)界對(duì)制定海洋基本法的必要性、緊迫性及其重要價(jià)值的論述較多，對(duì)國(guó)家制定一部具有頂層設(shè)計(jì)功能的海洋基本法有較為一致的意見(jiàn)。但是，對(duì)該法立法體系的確定尚待深入。根據(jù)國(guó)家立法規(guī)劃和學(xué)者的研究現(xiàn)狀，可以看出，制定和出臺(tái)海洋基本法的時(shí)機(jī)逐步走向成熟，對(duì)海洋基本法的立法研究應(yīng)當(dāng)集中到立法體系及其具體內(nèi)容上來(lái)。

第五，注重海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容?！?9 〕海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，事關(guān)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的大局。中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)，要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢(shì)，讓中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境有一個(gè)明顯改觀，讓人民群眾享受到碧海藍(lán)天、潔凈沙灘。〔50 〕黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌……實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理?！?〔51 〕海洋經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，避免海洋生態(tài)環(huán)境污染，激勵(lì)海洋科技攻堅(jiān)，高標(biāo)準(zhǔn)的海洋立法保障必不可少。近年來(lái)發(fā)生的“桑吉輪”爆燃、泉港碳九泄漏、海域圍填嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境等事件，客觀上反映出實(shí)現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化要更加重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。海洋生態(tài)環(huán)境治理的模式也需要從單中心管理模式轉(zhuǎn)向多中心治理模式，從單一管理模式轉(zhuǎn)向多元化治理模式?！?2 〕生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行顯然離不開(kāi)以法治的手段和方式來(lái)保障， 〔53 〕在實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的進(jìn)程中，有效的、科學(xué)的環(huán)境法律體系具有首要的、決定性的作用，它不僅為環(huán)境保護(hù)管理提供法律依據(jù)，而且決定環(huán)境法治秩序的穩(wěn)定性和持久性，影響環(huán)境法治的全部領(lǐng)域和整個(gè)過(guò)程?！?4 〕海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題顯然應(yīng)在海洋基本法中予以規(guī)定。

第六，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力的增強(qiáng)，海洋和極地是我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略新空間，我國(guó)在海洋和極地范圍內(nèi)逐漸擁有廣泛的利益。例如，中國(guó)在深海有五塊勘探開(kāi)發(fā)礦區(qū)，海上通道攸關(guān)我國(guó)海洋利益，我國(guó)參與極地治理也逐漸常態(tài)化。因此，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益勢(shì)在必行。世界各國(guó)的海洋立法都把海洋權(quán)益維護(hù)作為重要內(nèi)容，我國(guó)也不應(yīng)例外。習(xí)近平總書(shū)記指出，中華民族愿意同世界各國(guó)人民和睦相處、和諧發(fā)展、共謀和平、共護(hù)和平、共享和平， 〔55 〕表達(dá)了我國(guó)維護(hù)海洋和平的立場(chǎng)?！?6 〕然而，我國(guó)海洋權(quán)益卻時(shí)常遭受侵害，美國(guó)把我國(guó)維護(hù)南海主權(quán)之舉誤讀為挑戰(zhàn)美國(guó)的霸權(quán)?！?7 〕因此，我國(guó)有必要通過(guò)立法的形式明確我國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的立場(chǎng)和界限。我國(guó)可以通過(guò)海洋基本法把管轄海域范圍、海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)、海洋維權(quán)方式等問(wèn)題予以明確，全面維護(hù)國(guó)家海上權(quán)益。我國(guó)現(xiàn)行的海洋維權(quán)法律法規(guī)大多形成于20世紀(jì)80年代，許多內(nèi)容較為滯后，不能適應(yīng)海洋時(shí)代的要求，而且其內(nèi)容不能涵蓋聯(lián)合國(guó)海洋法公約賦予成員國(guó)的權(quán)利和義務(wù)?！?8 〕所以，我國(guó)應(yīng)該在制定海洋基本法的過(guò)程中，充分考慮國(guó)家長(zhǎng)期處理海洋事務(wù)和解決海洋爭(zhēng)端的法律和政策實(shí)踐，包括我國(guó)政府發(fā)布的白皮書(shū)、政府公告、外交部新聞發(fā)布會(huì)等政治和外交途徑所表明的立場(chǎng)和原則，并把這些合理的立場(chǎng)和原則及時(shí)吸納到海洋基本法中。

第七，和平解決海洋糾紛。和平解決海洋糾紛是我國(guó)政府的一貫立場(chǎng)，我國(guó)已與韓國(guó)、日本、越南及南海周邊國(guó)家、東盟國(guó)家開(kāi)展多起海洋協(xié)商談判。例如，中韓海洋劃界談判、中日釣魚(yú)島主權(quán)爭(zhēng)議談判、中越北部灣劃界談判、東盟南海行為準(zhǔn)則會(huì)談等。我國(guó)解決海洋爭(zhēng)議的總體思路是在遵循現(xiàn)有國(guó)際法的框架下通過(guò)協(xié)商談判途徑友好解決直接當(dāng)事方的爭(zhēng)議，反對(duì)將爭(zhēng)議問(wèn)題泛國(guó)際化?！半p軌制”解決南海爭(zhēng)議的實(shí)踐就是例證，我國(guó)已對(duì)國(guó)際法院等爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制管轄權(quán)提出了保留，這些法律實(shí)踐宜在海洋基本法中予以重申和明確。

最后，一部法律無(wú)法缺少法律責(zé)任和附則的規(guī)定。例如，違反本法所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，有關(guān)單位所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任的社會(huì)化問(wèn)題，法律生效或?qū)嵤﹩?wèn)題，等等。總之，海洋基本法作為一部統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性、基礎(chǔ)性的海洋立法，其立法體系應(yīng)相對(duì)完整，能夠作為其他海洋單行法制定、修改和完善的依據(jù)，為服務(wù)國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)提供法律支撐。

（二）海洋基本法與其他單行法之間的體系結(jié)構(gòu)

海洋基本法的目的是服務(wù)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的總?cè)蝿?wù)、統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)其他涉海立法的具體規(guī)定、有效發(fā)揮海洋綜合管理職能的方式方法、注重海洋法域外效力、切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法程序和保障力量、激勵(lì)海洋高質(zhì)量發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)這些目的，需要協(xié)調(diào)好海洋基本法與其他海洋單行法之間的邏輯關(guān)系，共同為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)保駕護(hù)航。海洋基本法與其他海洋單行法之間的邏輯體系可通過(guò)圖1來(lái)表示。

圖1表所示的海洋法律體系中，待制定的法律意味著需要近期列入計(jì)劃的法律。當(dāng)然，上述海洋法律體系中，不包含海洋基本法所規(guī)定的本法的宗旨和統(tǒng)領(lǐng)性地位、和平解決海洋糾紛、法律責(zé)任及其附則規(guī)定的內(nèi)容。

（三）與海洋基本法有關(guān)的其他問(wèn)題

第一，確定海洋基本法的立法指導(dǎo)理論。一部體系化的立法，應(yīng)當(dāng)有自己的法學(xué)理論主線。就像民事、刑事、行政立法一樣，有“民事權(quán)”“刑事權(quán)”“行政權(quán)”的特色理論。多年來(lái)，海洋法的學(xué)科建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)、研究生招生規(guī)模擴(kuò)大、研究團(tuán)體逐漸壯大，但是海洋法的基礎(chǔ)理論仍比較薄弱。致使海洋立法缺少海洋基本權(quán)利構(gòu)建和理論指導(dǎo)，海洋立法水平無(wú)法跟上海洋事業(yè)發(fā)展的步伐。我國(guó)海洋基本法的制定，應(yīng)當(dāng)以海洋法權(quán)為主線。海洋法權(quán)是國(guó)際海洋法主體在其主權(quán)范圍內(nèi)及國(guó)際公共海域依據(jù)國(guó)內(nèi)立法、國(guó)際公約或國(guó)際慣例，享有的開(kāi)發(fā)利用海洋的權(quán)利并承擔(dān)保護(hù)海洋和尊重他國(guó)權(quán)益的義務(wù)，以構(gòu)建和平與安全、自由與公平、符合全人類共同利益的國(guó)際海洋秩序?yàn)樽谥?，是?guī)范各國(guó)海洋權(quán)利和權(quán)力，調(diào)整各國(guó)海洋利益沖突，協(xié)調(diào)各國(guó)海洋利益需求，平衡國(guó)家之間海洋權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理論。〔59 〕如果海洋基本法由海洋法權(quán)理論作支撐，該部法律的邏輯性、完整性、系統(tǒng)性就會(huì)得到提升，形成具有中國(guó)特色社會(huì)主義的海洋基本法，會(huì)與西方國(guó)家的海洋法有所區(qū)別。西方國(guó)家的海洋法是受馬漢的海權(quán)理論影響而形成的。馬漢的“海權(quán)論”雖然對(duì)海洋秩序產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，但海權(quán)論無(wú)疑在推進(jìn)海洋霸權(quán)，引發(fā)海洋軍備競(jìng)賽，給世界安全帶來(lái)隱患?！?0 〕“海洋法權(quán)論”或許引領(lǐng)海洋秩序的選擇理論。在海洋基本法立法宗旨引入海洋法權(quán)理論后，還會(huì)對(duì)海洋法治理論、國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的互動(dòng)理論以及海洋法學(xué)科發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

第二，做好涉海法律法規(guī)的清理與編纂。我國(guó)現(xiàn)有涉海法律繁雜，涉及眾多法律、法規(guī)和規(guī)章，需要做好及時(shí)的清理與編纂。其一，法律類。中國(guó)現(xiàn)有涉海法律涵蓋領(lǐng)海及毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架、國(guó)防、海上交通安全、港口、航道、海域使用管理、海島保護(hù)、海洋環(huán)保、漁業(yè)、礦產(chǎn)資源，以及我國(guó)批準(zhǔn)加入聯(lián)合國(guó)海洋法公約等國(guó)際公約的決定，等等。這些法律的清理編纂，有利于海洋法律體系之間的協(xié)調(diào)，比如關(guān)于海洋綜合管理的問(wèn)題，國(guó)防與交通安全、資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。還比如，關(guān)于海洋維權(quán)的問(wèn)題，領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的權(quán)益維護(hù)執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)如何確定。再比如，在2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，相應(yīng)法律的主管部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)生哪些變動(dòng)、整合等，均需要通過(guò)法律的清理、編纂工作來(lái)完成。其二，行政法規(guī)類。行政法規(guī)的規(guī)定更加復(fù)雜多樣，有些法規(guī)已經(jīng)廢棄不用，但沒(méi)有及時(shí)清理，有些法規(guī)的執(zhí)法部門(mén)發(fā)生變化，也沒(méi)有及時(shí)調(diào)整。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，涉及海洋管理的職能分別劃歸自然資源部或生態(tài)環(huán)境部，以前以國(guó)家海洋局為實(shí)施機(jī)構(gòu)的法規(guī)亟需清理、編纂。例如，國(guó)務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令、關(guān)于實(shí)施《清理、取締“三無(wú)”船舶通告》有關(guān)事項(xiàng)的通知、對(duì)《關(guān)于外國(guó)侵漁船舶和我漁船違反國(guó)際條約處罰問(wèn)題的請(qǐng)示》的復(fù)函、中央軍委批轉(zhuǎn)國(guó)家水產(chǎn)總局《關(guān)于劃定南海區(qū)和福建沿海機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線的意見(jiàn)》，等等， 〔61 〕亟待梳理。其三，部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范文件。部門(mén)規(guī)章涉及的內(nèi)容更多， 〔62 〕與國(guó)家海洋管理的關(guān)系更加密切，多數(shù)部門(mén)規(guī)章都是原國(guó)家海洋局制定的，這些規(guī)章立、改、廢的工作需求更加突出，因?yàn)樵瓏?guó)家海洋局的職能劃歸屬發(fā)生重大變化，部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范文件的清理、編纂工作任務(wù)更加繁瑣。要樹(shù)立整體法治觀念，在強(qiáng)調(diào)法律繼承、法律移植的同時(shí)，進(jìn)行更高層次的法律整合，就是通過(guò)自身的消化吸收，將本國(guó)的傳統(tǒng)法律與國(guó)外先進(jìn)的適合自己國(guó)家的法律制度有機(jī)地整合為自己國(guó)家的法律。法律清理是法律整合過(guò)程中的內(nèi)部整理，是法律整合的一部分。現(xiàn)階段法律整合對(duì)我國(guó)的法制建設(shè)具有特別重要的意義?！?3 〕

總之，理順海洋基本法的體系結(jié)構(gòu)，對(duì)提升我國(guó)海洋立法質(zhì)量、完善我國(guó)海洋立法體系具有重大且積極的意義。

結(jié)語(yǔ)

海洋治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，海洋法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)海洋治理的重要保障。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家海洋治理的能力和基礎(chǔ)顯著提高，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，2018年海洋經(jīng)濟(jì)GDP達(dá)83415億元，占全國(guó)GDP的9.3%， 〔64 〕2019年海洋GDP達(dá)89415億元; 〔65 〕二是海洋科技不斷創(chuàng)新，蛟龍?zhí)枴擙執(zhí)枴⒑｝執(zhí)?、龍宮號(hào)等深海大洋開(kāi)發(fā)技術(shù)取得長(zhǎng)足進(jìn)展;三是海洋生態(tài)備受關(guān)注，海洋高質(zhì)量發(fā)展成為新常態(tài);四是海洋管理進(jìn)一步集約化，海洋資源開(kāi)發(fā)與利用的功能與原國(guó)土、測(cè)繪等部門(mén)整合組建了自然資源部，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能與原環(huán)保部等部門(mén)整合組建生態(tài)環(huán)境部;五是海洋合作進(jìn)一步拓展，我國(guó)與世界諸多國(guó)家和地區(qū)建立了海洋藍(lán)色伙伴關(guān)系。可以說(shuō)，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)、科技、管理、資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、國(guó)際合作等各項(xiàng)海洋事業(yè)蓬勃發(fā)展，客觀上需要依法規(guī)范、引導(dǎo)與保障海洋發(fā)展的良好勢(shì)頭。

健全的海洋法律體系需要由層次分明、效力高低有序的涉海法律法規(guī)構(gòu)成。目前我國(guó)海洋法律體系還存在諸多的問(wèn)題。首先，海洋法律體系缺乏完整性?；A(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性海洋立法暫付闕如，導(dǎo)致國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略、海洋政策、海洋管理體制機(jī)制等事項(xiàng)未在法律中予以規(guī)定，海洋管理的指導(dǎo)思想和基本原則也未在海洋法律法規(guī)中合理體現(xiàn)。其次，涉海法律法規(guī)的位階不高。當(dāng)前，海洋既沒(méi)有入憲，又沒(méi)有一部統(tǒng)領(lǐng)性的海洋立法，與國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)并不相稱，也不利于提高國(guó)民的海洋意識(shí)。最后，海洋法律體系缺乏協(xié)調(diào)性。〔66 〕我國(guó)現(xiàn)行海洋法律體系立法層次和立法部門(mén)繁多，且大多是針對(duì)某一領(lǐng)域或某一行業(yè)制定的專項(xiàng)立法，法律、法規(guī)和規(guī)章互不協(xié)調(diào)，缺少一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)的基礎(chǔ)性立法。

我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)處于海洋法律體系統(tǒng)領(lǐng)地位的海洋基本法，規(guī)定國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略總體規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù)，設(shè)立綜合性海洋管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)家海洋政策落實(shí)，確立海洋基本原則、基本制度和體系框架，并與其他單行法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，形成健全、合理、完善的現(xiàn)代海洋法律體系，切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。

立法原則主要體現(xiàn)維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、激勵(lì)海洋發(fā)展、保障海洋安全、實(shí)施海洋綜合管理，這些原則的精神實(shí)質(zhì)綜合體現(xiàn)在海洋基本法的具體制度中的同時(shí)，也為制定和修改其他海洋單行法律法規(guī)提供基礎(chǔ)。立法框架主要包括確立海洋基本法在海洋法律體系中的地位、明確我國(guó)海洋主權(quán)范圍、建立海洋開(kāi)發(fā)利用許可與激勵(lì)機(jī)制、設(shè)置海洋綜合管理機(jī)構(gòu)、保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益、和平解決海洋糾紛及法律責(zé)任和附則。這個(gè)框架體系既是海洋基本法基本原則的體現(xiàn)，又是制定海洋基本法的主體內(nèi)容，也是以發(fā)揮海洋基本法與其他海洋單行法的協(xié)調(diào)體系和框架。