王麗娜

審前羈押率偏高是中國司法實(shí)踐中的痼疾，但過去20年，其降幅足夠明顯。3月8日，最高人民檢察院（下稱“最高檢察院”）檢察長張軍作工作報(bào)告時(shí)稱，審前羈押率從2000年占96.8%降至2020年的53%。

審前羈押是在有罪判決生效之前剝奪嫌疑人或被告人人身自由的一種強(qiáng)制措施。

張軍在闡述2021年工作安排時(shí)，提出深化落實(shí)“少捕慎訴慎押”司法理念，提升“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”案件辦理質(zhì)效，推動非羈押強(qiáng)制措施多用、用好。此前，最高檢察院曾表示，將積極推行“以非羈押為原則，羈押為例外”的刑事訴訟新格局。

中國的審前羈押率一度居高不下。2012年，《刑事訴訟法》修正，增加羈押必要性審查制度，意在降低長期存在的審前羈押率過高問題。2018年以來，隨著“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度的落實(shí)，降低審前羈押率成效顯現(xiàn)。2019年，審前羈押率占比為65.91%。今年全國“兩會”期間，多名全國人大代表建議，進(jìn)一步降低審前羈押率。

備受司法界關(guān)注的是，如何進(jìn)一步降低審前羈押率，讓不該羈押、不必羈押的犯罪嫌疑人免受“牢獄之苦”？

圖1：20年來全國檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的人數(shù)

資料來源：《財(cái)經(jīng)》記者根據(jù)歷年最高檢察院工作報(bào)告中的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。制圖：顏斌

犯罪輕型化趨勢明顯

“進(jìn)一步降低羈押率，正當(dāng)其時(shí)?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東對《財(cái)經(jīng)》記者表示。陳衛(wèi)東認(rèn)為，這與當(dāng)前中國犯罪結(jié)構(gòu)的變化態(tài)勢有關(guān)，近20年來，重罪在刑事案件中的比重持續(xù)下滑，犯罪輕刑化趨勢明顯。公開數(shù)據(jù)顯示，2019年殺人、搶劫等嚴(yán)重的暴力犯罪不足5%。“對于一些輕微犯罪、社會危害性小的嫌疑人，沒有必要羈押?！标愋l(wèi)東說。

最高檢察院3月8日公布的數(shù)據(jù)顯示，被判處不滿三年有期徒刑及以下刑罰案件，從2000年占53.9%升至2020年的77.4%。同時(shí)，張軍在工作報(bào)告中還提到，2020年，對依法可不批捕和犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰的，不批捕8.8萬人、不起訴20.2萬人;捕后認(rèn)罪認(rèn)罰可不繼續(xù)羈押的，建議釋放或變更強(qiáng)制措施2.5萬人。

上述數(shù)字或可說明，2020年全國檢察機(jī)關(guān)在全面貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策，促進(jìn)“認(rèn)罪認(rèn)罰、少捕慎訴慎押”方面的成效初步顯現(xiàn)。2020年全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕各類犯罪嫌疑人77萬余人，這一數(shù)據(jù)為20年來新低。前溯3年，檢察機(jī)關(guān)每年批捕嫌疑人均超過百萬人。

當(dāng)前，犯罪圈的擴(kuò)大引發(fā)學(xué)界關(guān)注。中國社會科學(xué)院法學(xué)所刑法研究室主任劉仁文接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，盡管中央提出實(shí)行“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，但總體上刑事立法非犯罪化的占少數(shù)，犯罪化的占大多數(shù);降低或減輕懲罰的占少數(shù)，提高刑罰的占多數(shù)。中國刑法修正中不斷增設(shè)罪名，犯罪圈的擴(kuò)大成為一種不可避免的趨勢。雖然犯罪圈越來越大，但從刑罰嚴(yán)厲性看總體趨勢是在下降，目前判處重刑的越來越少，輕刑化的比例越來越大。因此，“輕罪入刑越來越多，司法實(shí)踐中判處有期徒刑三年以下的越來越多?！眲⑷饰恼f。

中國的犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，犯罪輕型化趨勢明顯，這給司法機(jī)關(guān)和社會治理提出新的挑戰(zhàn)，該如何適應(yīng)這個(gè)變化？對嫌疑人審前羈押，雖然有利于預(yù)防犯罪和保障刑事司法活動順利進(jìn)行，但也帶來一些社會問題，諸如看守所內(nèi)的“交叉感染”、嫌疑人如何回歸社會等。

近幾年來，廣東晟典律師事務(wù)所律師劉輝一直在向深圳市有關(guān)部門呼吁，轉(zhuǎn)變司法理念，逐步降低審前羈押率。

劉輝指出，《刑事訴訟法》規(guī)定，未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪，這一規(guī)定為“無罪推定”原則。根據(jù)這一原則，嫌疑人在未經(jīng)判決之前，都被視為無罪。除了罪行嚴(yán)重可能判處無期徒刑以上刑罰的嫌疑人，或者具有現(xiàn)實(shí)社會危害性的可能判處徒刑的嫌疑人需要先行羈押，絕大部分嫌疑人不應(yīng)該羈押在看守所。

因此，對最高檢察院等有關(guān)方面進(jìn)一步降低審前羈押率的表態(tài)，劉輝認(rèn)為，“這是回歸立法的基本原則?！?h3>審前羈押率逐年下降

隨著輕刑案件的增多，從21世紀(jì)初開始，非羈押訴訟制度逐漸引起司法部門的關(guān)注。2012年，《刑事訴訟法》新增“尊重和保障人權(quán)”的原則，細(xì)化逮捕條件，增加捕后羈押必要性審查制度。

在此前后，一些地方司法機(jī)關(guān)開始探索建立輕微刑事案件非羈押訴訟制度。北京市京師律師事務(wù)所律師金琳此前有多年的基層檢察院工作經(jīng)歷，曾就這項(xiàng)制度做過基層調(diào)研。

2011年，金琳所在的省出臺在刑事案件中實(shí)行非羈押訴訟的相關(guān)規(guī)定，其適用對象是罪行較輕，可能判處三年以下有期徒刑、拘役（均含緩刑）、管制、單處附加刑或免予刑事處罰的犯罪嫌疑人、被告人。彼時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有一項(xiàng)考評指標(biāo)為“捕后輕刑率”，即對犯罪嫌疑人進(jìn)行逮捕后，法院判處緩刑、拘役、管制、單處附加刑、免予刑事處罰的人數(shù)的比率?！霸O(shè)置‘捕后輕刑率是防止錯(cuò)捕和濫用逮捕手段，強(qiáng)調(diào)慎捕，當(dāng)時(shí)已經(jīng)在倡導(dǎo)非羈押訴訟的方向。”金琳介紹。

圖2：20年來判處三年有期徒刑以上刑罰比例變化圖

資料來源：2020年最高檢察院工作報(bào)告

起初的探索存在各種挑戰(zhàn)。金琳在2013年調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)她所在的基層檢察院，嫌疑人逮捕后判處三年以上有期徒刑的比例在20%-30%，但基層院偵辦的大多是交通肇事、盜竊、故意傷害、詐騙類案件，這類案子多數(shù)存在被害人。金琳表示，基層的普通公眾，有著樸素的正義感，他們認(rèn)為惡有惡報(bào)，“如果你把嫌疑人放出去，那就是放縱了嫌疑人”。金琳稱，很多嫌疑人害怕刑罰，“不怕罰款和罰金”。如果嫌疑人、被告人沒有賠償受害人并取得諒解，檢察機(jī)關(guān)作出不逮捕決定，更會引起被害人不滿。

另外，當(dāng)時(shí)基層的警力、基層治理和社區(qū)管理手段有限，這些都給實(shí)行非羈押訴訟帶來難題?！霸诋?dāng)時(shí)的情況下，突然把一個(gè)傳統(tǒng)的刑事措施，作出質(zhì)的改變，勢必會有阻力?！?/p>

非羈押訴訟在外來人員集中的地方則面臨更多挑戰(zhàn)。劉輝是深圳市人民檢察院人民監(jiān)督員，也是深圳市人大代表。2017年，在深圳市人大會議期間，劉輝提出貫徹刑事訴訟法基本原則，減少嫌疑人羈押量的建議。深圳市委政法委在給劉輝的答復(fù)意見中表示：公安機(jī)關(guān)辦理的取保候?qū)彵壤噬仙厔?，但?dāng)前取保候?qū)彽倪m用比率仍然較低。一方面與社會整體處于轉(zhuǎn)型、犯罪數(shù)量多、人口流動性大等因素有關(guān);另一方面，也與取保候?qū)徶贫群退痉▽?shí)踐操作方式的不完善有關(guān)，如現(xiàn)行法律賦予公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行取保候?qū)彽臋?quán)限有限，深圳流動人口多，取保往往意味著脫保，案件無法繼續(xù)辦理，嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源。

前述答復(fù)意見表示，已就偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)對于提高取保候?qū)彵壤?，減少羈押量基本達(dá)成一致意見，普遍認(rèn)為應(yīng)加大對取保候?qū)彂?yīng)用，但應(yīng)改進(jìn)、完善取保候?qū)徶贫取１热?，探索推動“電子手銬”運(yùn)用，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對非羈押強(qiáng)制措施情況下的監(jiān)管，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)的運(yùn)用，探索充分發(fā)揮非羈押強(qiáng)制措施的制度功效等，需要各級有關(guān)部門不斷探索共同努力。

在加強(qiáng)逮捕必要性和羈押必要性審查方面，答復(fù)意見稱，檢察機(jī)關(guān)將積極采取措施，其中之一是推進(jìn)“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”試點(diǎn)工作。

近幾年，深圳在降低審前羈押率方面逐年改善。劉輝告訴《財(cái)經(jīng)》記者，深圳的審前羈押率2015年至2018年逐年下降，但仍超過80%。在近幾年的刑事辯護(hù)中，甚至曾有嫌疑人告訴他看守所里太擠，有時(shí)睡覺翻身都困難。

2019年深圳市“兩會”期間，劉輝再次建議，降低批捕率和加大羈押必要性審查力度，并提出研究解決刑事警情逐年下降、但看守所羈押人數(shù)居高不下的矛盾問題。2019年6月，深圳市委政法委給劉輝的答復(fù)中，對羈押人數(shù)多的情況予以解釋：一是，團(tuán)伙型犯罪呈上升趨勢，單人或者少數(shù)人結(jié)伙的傳統(tǒng)型犯罪正在大幅減少，這是刑事警情下降的主要原因。如電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、“套路貸”等涉黑涉惡案件、涉金融類犯罪等，雖警情量不多，但涉及犯罪嫌疑人為數(shù)眾多;二是，破案率不斷提高;三是，深圳市外來流動人口的比重大，涉違法犯罪概率高，其中大多數(shù)在深圳無家屬、無固定資產(chǎn)、無經(jīng)常居住地，采取非羈押性強(qiáng)制措施后無法及時(shí)到案的風(fēng)險(xiǎn)較高，既浪費(fèi)司法資源又不利于及時(shí)維護(hù)受害者的權(quán)益。

“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度給非羈押訴訟帶來新的契機(jī)?！罢J(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度根據(jù)刑罰輕重、認(rèn)罪與否等情況，構(gòu)建中國的刑事案件分流機(jī)制，同時(shí)探索非羈押訴訟。

“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度2016年開始試點(diǎn)，2018年寫入修改后的《刑事訴訟法》。2019年，“兩高三部”（最高檢察院、最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部）出臺有關(guān)規(guī)定，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為罪行較輕、沒有社會危險(xiǎn)性的，應(yīng)當(dāng)不再提請人民檢察院審查逮捕。對提請逮捕的，檢察院認(rèn)為沒有社會危險(xiǎn)性不需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)作出不批準(zhǔn)逮捕的決定。已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的，法院、檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查羈押的必要性，經(jīng)審查認(rèn)為沒有繼續(xù)羈押必要的，應(yīng)當(dāng)變更為取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。

推行刑事訴訟新格局

“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度成效顯現(xiàn)。最高檢察院的工作報(bào)告稱，重罪須從嚴(yán)追訴，輕罪則依法寬緩;促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰、少捕慎訴慎押，更利矛盾化解、社會治理。2020年“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度適用率超過85%;量刑建議采納率接近95%;一審服判率超過95%，高出其他刑事案件21.7個(gè)百分點(diǎn)。

1月14日，最高檢察院發(fā)布“推進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)”為主題的典型案例，同時(shí)表示，將認(rèn)真落實(shí)“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度，對輕刑犯罪、過失犯罪、未成年犯罪等案件，積極推行“以非羈押為原則，羈押為例外”的刑事訴訟新格局。

2月28日，最高檢察院第一檢察廳（普通犯罪檢察廳）廳長苗生明在接受媒體采訪時(shí)表示，為減少不必要的逮捕，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步推動落實(shí)“少捕慎押”的刑事司法理念。接下來，還要進(jìn)一步完善并擴(kuò)大適用取保候?qū)徶贫?，改變嫌疑人脫保違法成本低的問題，推廣“電子手環(huán)”、“非羈碼”等監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用等措施，讓不該羈押、不必羈押的嫌疑人免受“牢獄之苦”，感受到“司法溫度”。

利用電子設(shè)備實(shí)施監(jiān)控的做法逐漸得到共識。2020年，杭州部分地區(qū)試點(diǎn)“非羈碼”App，2020年5月至10月，運(yùn)用“非羈碼”有效監(jiān)管非羈押人員1607人，無一人脫管失控。對此，《財(cái)經(jīng)》記者曾聯(lián)系杭州市檢察院采訪，但被婉拒。

苗生明透露，為進(jìn)一步完善羈押必要性審查，最高檢察院正在研究起草《人民檢察院羈押聽證辦法》，以聽證審查的方式，強(qiáng)化羈押審查的司法裁量屬性，健全規(guī)范逮捕審查、延押審查、羈押必要性審查公開聽證工作機(jī)制。

為觀察和推進(jìn)羈押必要性審查制度，2014年-2016年，中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心曾聯(lián)合中部一省市的檢察院，聯(lián)合開展羈押必要性審查制度的試點(diǎn)。參與試點(diǎn)的陳衛(wèi)東表示，此前的司法實(shí)踐中存在夠罪即捕、羈押率居高不下的情況，甚至出現(xiàn)一旦羈押時(shí)間超出應(yīng)判刑期就“關(guān)多長判多長”的情況，這是逮捕功能的異化，并且會侵犯嫌疑人、被告人免受不合理羈押的基本權(quán)利。

在上述試點(diǎn)中，為提高羈押必要性審查的公開性、公平性和公正性，建立了羈押必要性審查公開聽證制度。對存在意見分歧、案情復(fù)雜的案件或者提出審查申請的案件，以聽證形式充分聽取案件相關(guān)人員的意見。

陳衛(wèi)東表示，前述試點(diǎn)對外來人員犯罪案件關(guān)注不足，當(dāng)?shù)乜紤]到變更強(qiáng)制措施后可能面臨的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，外來人員犯罪的非羈押辦案機(jī)制、異地社區(qū)矯正機(jī)制存在缺失。不過，陳衛(wèi)東認(rèn)為，現(xiàn)在這些問題都可以逐漸克服，當(dāng)前應(yīng)該改變觀念，適當(dāng)創(chuàng)新工作方式，同時(shí)通過社會治理水平的提升，借助社會力量構(gòu)建治理體系。