呂萍 邱駿

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口大規(guī)模的流動(dòng)，人口凈流入城市的住房問(wèn)題愈發(fā)突出。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》中多種措施的提出，將有利于完善當(dāng)前的住房保障體系，緩解人口凈流入城市的住房矛盾。其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、存量國(guó)有劃撥用地、國(guó)有產(chǎn)業(yè)用地、低效與閑置國(guó)有建設(shè)用地等多種供地方式創(chuàng)新，為保障性住房保質(zhì)保量的建設(shè)和落地提供了土地支持，使緩解大城市住房供求矛盾得到保證。

關(guān)鍵詞：保障性租賃住房;新市民;集體土地;存量用地

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）11-0008-12 收稿日期：2021-10-08

作者簡(jiǎn)介：呂萍，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，教授、博士生導(dǎo)師。

邱駿，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生。

上世紀(jì)90年代中后期的住房制度改革，特別是黨的十八大、十九大以來(lái)“房子是用來(lái)住的”指導(dǎo)思想的提出，國(guó)家各項(xiàng)住房保障政策不斷落地，城市居民“住有所居”的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。然而，城鎮(zhèn)化推進(jìn)、城鄉(xiāng)關(guān)系的巨大變化帶來(lái)的人口城鄉(xiāng)、城城間大規(guī)模移動(dòng)，在滿(mǎn)足城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力需求的同時(shí)，也帶來(lái)了新的住房矛盾和問(wèn)題。即難以在市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的以新就業(yè)學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員為主的新市民和青年群體，對(duì)住房保障和住房市場(chǎng)形成新的巨大壓力。

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕22號(hào)），明確了保障性租賃住房基礎(chǔ)制度和支持政策，特別強(qiáng)調(diào)了土地等多項(xiàng)支持政策配套實(shí)施，這一舉措不僅有利于完善當(dāng)前的住房保障體系，突出住房的民生屬性，有效緩解人口凈流入城市的住房矛盾，而且有利于發(fā)揮市場(chǎng)有效配置土地要素的作用，盤(pán)活存量建設(shè)用地，改善和提升土地利用效率。

1 人口凈流入大城市突出的住房問(wèn)題

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，全國(guó)流動(dòng)人口總規(guī)模達(dá)到3.76億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.04%，與2010年的第六次全國(guó)人口普查相比，流動(dòng)人口增長(zhǎng)了69.73%。根據(jù)《2019年度中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合報(bào)告》，流動(dòng)人口的住房性質(zhì)仍以個(gè)人租住私人住房為主，獲得公共性住房的比例較低。隨著城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進(jìn)，人口凈流入城市的住房問(wèn)題愈發(fā)突出，已經(jīng)成為大城市住房的新問(wèn)題。

一是流入人口規(guī)模大，新市民基本住房需求難以保障。北京、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市以及南京、蘇州、杭州、成都等二線(xiàn)城市均處于人口持續(xù)流入的態(tài)勢(shì)。大量的人口流入必然帶來(lái)大量的住房需求，而大部分流入人口收入不高，難以通過(guò)住房市場(chǎng)解決住房問(wèn)題，許多流動(dòng)人口不得不居住在城中村、群租房等居住環(huán)境惡劣、安全隱患較大的建筑里。

二是城市房?jī)r(jià)、租金高漲，流入人口住房支付壓力大。從房?jī)r(jià)收入比看，按每個(gè)家庭平均2.5人，住房面積60平方米計(jì)算，結(jié)果顯示，一線(xiàn)城市中深圳的房?jī)r(jià)收入比最高，達(dá)到了21.41，北京和上海均超過(guò)了10 （見(jiàn)表1）。從流動(dòng)人口住房支出情況看，根據(jù)2018年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，北京、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市流動(dòng)人口的月均住房支出約為1705元，約有43%的家庭住房支出超過(guò)家庭總支出的三成。天津、南京、蘇州、杭州、武漢、重慶、成都等強(qiáng)二線(xiàn)城市流動(dòng)人口的月均住房支出約為1047元，約有39%的家庭住房支出超過(guò)家庭總支出的三成。住房支出占比過(guò)高，流入人口住房支付壓力過(guò)大，將影響流動(dòng)人口及其家庭的生活質(zhì)量。

三是租賃房源總量不足，市場(chǎng)不穩(wěn)定、且缺乏供給動(dòng)力。以新就業(yè)學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員為主的新市民和青年群體，其住房需求以剛性住房需求和改善性住房需求為主。租賃住房是解決基本住房需求的重要渠道，市場(chǎng)需求旺盛，但目前租賃市場(chǎng)缺乏有效供給，且存在結(jié)構(gòu)性供給不足的問(wèn)題，大戶(hù)型住房供大于求，符合新市民、青年人居住需求的小戶(hù)型住房供不應(yīng)求。由于租賃住房開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)效益較低，市場(chǎng)供給主體缺乏動(dòng)力，導(dǎo)致供給缺口加大。

2 增加保障性租賃住房是大城市住房解困的有效路徑

以經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、共有產(chǎn)權(quán)住房等為主的產(chǎn)權(quán)式保障性住房，以及以公租房、廉租房為主的非產(chǎn)權(quán)式保障性住房是當(dāng)前城市保障住房的主要形式。兩類(lèi)保障性住房政策施行多年、不斷得到完善，取得很大成效，但也不斷暴露出一些問(wèn)題。

其一，保障房政策包容性低，流動(dòng)人口獲取難。雖然大多數(shù)城市的保障性住房政策并沒(méi)有排斥流動(dòng)人口，但流動(dòng)人口申請(qǐng)的門(mén)檻較高，包括長(zhǎng)期穩(wěn)定居住和就業(yè)、繳納一定年限社保等，有的城市針對(duì)外來(lái)人口的住房保障政策僅限于人才安居重點(diǎn)企事業(yè)單位職工，對(duì)于普通流入的勞動(dòng)者缺乏基本的保障。根據(jù)2017年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，一線(xiàn)和強(qiáng)二線(xiàn)城市中，自行租住私房仍然是流動(dòng)人口最主要的住房形式。因此，流入人口獲取保障性住房較難，多數(shù)人口需自行解決住房問(wèn)題（見(jiàn)表2）。

其二，現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)式和非產(chǎn)權(quán)式保障房均存在不同問(wèn)題。一方面，產(chǎn)權(quán)式保障性住房面臨建設(shè)成本高、供地緊張、監(jiān)管困難等問(wèn)題，對(duì)地方財(cái)政和政府管理提出較大的挑戰(zhàn);另一方面，租賃式保障性住房存在穩(wěn)定性差、難以提供長(zhǎng)期保障等問(wèn)題，如公租房政策明確5年重新簽訂合同等，不利于租住人形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房預(yù)期。即對(duì)于不斷流入大城市的新市民，特別是缺少財(cái)富積累的年輕人以及進(jìn)城務(wù)工人員，相對(duì)不斷高企的房?jī)r(jià)和租金，其收入仍然難以形成有效住房支付，并成為新的城市住房困難的群體。因此，加大保障性租賃住房的建設(shè)，通過(guò)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障性租賃住房，解決這部分人群的城市住房問(wèn)題，不僅利于吸引人才、穩(wěn)定就業(yè)群體，也可助其實(shí)現(xiàn)“安居樂(lè)業(yè)”的城市夢(mèng)。

3 多種供地方式滿(mǎn)足保障性租賃住房建設(shè)的重要意義

3.1 打破國(guó)有用地獨(dú)家壟斷，集體建設(shè)用地可建租賃住房

其一，首批13個(gè)城市試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。繼北京、上海最先試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房之后，2017年國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)和建設(shè)部又正式確定了北京、上海、沈陽(yáng)、南京等13個(gè)城市為第一批開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)。國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案〉的通知》（國(guó)土資發(fā)

〔2017〕100號(hào)）明確規(guī)定：按照地方自愿原則，在超大、特大城市和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委批準(zhǔn)的發(fā)展住房租賃市場(chǎng)試點(diǎn)城市中，確定租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織有建設(shè)意愿、有資金來(lái)源，政府監(jiān)管和服務(wù)能力較強(qiáng)的城市，開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

這一重大舉措在緩解人口凈流入大城市住房供需矛盾的同時(shí)，也打破了一直以來(lái)住房開(kāi)發(fā)建設(shè)獨(dú)家國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷局面，使集體土地也能夠參與到住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)中。

其二，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》進(jìn)一步確定：人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，在尊重農(nóng)民集體意愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)城市人民政府同意，可探索利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房;應(yīng)支持利用城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)自建或聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)保障性租賃住房;建設(shè)保障性租賃住房的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。

此規(guī)定明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可建設(shè)保障性租賃住房，具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。其一，延續(xù)了2017年利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的政策精神，并將該項(xiàng)政策范圍由試點(diǎn)城市擴(kuò)大到全國(guó);其二，突破了2019年《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和用途的規(guī)定，使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不僅能夠用于產(chǎn)業(yè)和商服等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也可以用于住房的建設(shè)，為推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化建設(shè)和集體土地住房開(kāi)發(fā)建設(shè)都提供了政策支持。

3.2 破解存量國(guó)有劃撥用地調(diào)整困境，用于建設(shè)保障性租賃住房

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于企事業(yè)單位的劃撥用地使用和流轉(zhuǎn)管理都是難題，其主要原因是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地價(jià)格的提升，使得劃撥土地取得者私下轉(zhuǎn)用或者轉(zhuǎn)租土地能夠獲得巨大的利益。不論是通過(guò)劃撥土地補(bǔ)交土地出讓金轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，還是通過(guò)土地收儲(chǔ)收回土地使用權(quán)等正規(guī)途徑，由于土地使用者獲得的效益都相對(duì)有限而影響其處置的積極性，最終使得難以徹底解決私下流轉(zhuǎn)問(wèn)題。其結(jié)果是形成大量劃撥用地或者被私下轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)用或者被閑置和低效利用，成為土地管理的一個(gè)難題。2021年《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》的出臺(tái)，可謂破解這一難題的創(chuàng)新之舉。

其一，簡(jiǎn)化國(guó)有劃撥用地轉(zhuǎn)化程序，建設(shè)租賃住房。按照2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》明確：人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，對(duì)企事業(yè)單位依法取得使用權(quán)的土地，經(jīng)城市人民政府同意，在符合規(guī)劃、權(quán)屬不變、滿(mǎn)足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許用于建設(shè)保障性租賃住房，并變更土地用途，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，原劃撥的土地可繼續(xù)保留劃撥方式;允許土地使用權(quán)人自建或與其他市場(chǎng)主體合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)保障性租賃住房。

其二，放開(kāi)國(guó)有產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整，建設(shè)租賃住房。為了解決部分地區(qū)長(zhǎng)期存在的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模過(guò)大、沒(méi)有充分利用的問(wèn)題，國(guó)家和地方出臺(tái)了多項(xiàng)舉措。其中2017年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)

〔2017〕7號(hào)）力度較大，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活利用提出了解決路徑。該意見(jiàn)明確提出可以轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)用地的用途為商業(yè)和服務(wù)業(yè)，并在一定期限內(nèi)無(wú)需辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。規(guī)定：利用存量工業(yè)房產(chǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工場(chǎng)等眾創(chuàng)空間的，可在5年內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類(lèi)型使用土地，5年期滿(mǎn)或涉及轉(zhuǎn)讓需辦理相關(guān)用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利類(lèi)型、市場(chǎng)價(jià)，以協(xié)議方式辦理。允許工業(yè)用地使用權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，可采取規(guī)定方式辦理并按照市場(chǎng)價(jià)繳納土地出讓價(jià)款。

2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》的出臺(tái)，則在2017年相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，給予土地使用者更大的政策紅利，明確了：提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)的生活設(shè)施配建比例，可以用于建設(shè)保障性租賃住房。對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地，經(jīng)城市人民政府同意，在確保安全的前提下，可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)中工業(yè)項(xiàng)目配套建設(shè)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地面積占項(xiàng)目總用地面積的比例上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限相應(yīng)提高，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房。這一規(guī)定的意義在于，在政策上對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地利用調(diào)整明確了從以前的商業(yè)用途、擴(kuò)大到了住宅用途。

其三，允許利用低效和閑置的國(guó)有建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，允許轉(zhuǎn)變土地用途用于租賃住房建設(shè)。明確了：對(duì)閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉(cāng)儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋，經(jīng)城市人民政府同意，在符合規(guī)劃原則、權(quán)屬不變、滿(mǎn)足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房;用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款。

鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房的政策，不僅增加了住房用地的供給，緩解了大城市住房供求矛盾的問(wèn)題，也為盤(pán)活國(guó)有劃撥用地、轉(zhuǎn)變國(guó)有建設(shè)用地用途、提升國(guó)有建設(shè)用地利用效率探索了一條新路。

3.3 增加新增供地比例，用于建設(shè)保障性租賃住房

對(duì)于利用新增建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》規(guī)定：提高住宅用地中保障性租賃住房用地供應(yīng)比例，在編制年度住宅用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，單列租賃住房用地計(jì)劃、優(yōu)先安排、應(yīng)保盡保，主要在產(chǎn)業(yè)園區(qū)及周邊、軌道交通站點(diǎn)附近和城市建設(shè)重點(diǎn)片區(qū)等區(qū)域，引導(dǎo)產(chǎn)城人融合、人地房聯(lián)動(dòng);保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，其中以出讓或租賃方式供應(yīng)的，可將保障性租賃住房租賃價(jià)格及調(diào)整方式作為出讓或租賃的前置條件，允許出讓價(jià)款分期收取。新建普通商品住房項(xiàng)目，可配建一定比例的保障性租賃住房，具體配建比例和管理方式由市縣人民政府確定。鼓勵(lì)在地鐵上蓋物業(yè)中建設(shè)一定比例的保障性租賃住房。

新辦法的出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)了要提高供地計(jì)劃比例，明確了供地位置，規(guī)定了供地方式，也約束了價(jià)格，為保障性租賃住房保質(zhì)保量地建設(shè)和落地提供了土地支持。

總之，大城市不斷出現(xiàn)的新就業(yè)學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員為主的新市民和青年群體的住房問(wèn)題，不僅影響到城市住房市場(chǎng)供求和價(jià)格的穩(wěn)定，也影響到這部分在城市就業(yè)者的居住權(quán)保障和生活的穩(wěn)定。為了彌補(bǔ)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系的不足，加大保障性租賃住房的建設(shè)和供應(yīng)，整體來(lái)看是一個(gè)可以快速緩解住房矛盾的有效對(duì)策。其一，打破住房用地國(guó)有用地獨(dú)家壟斷的局面，推動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的建設(shè)，也增加了住房的土地供應(yīng)，緩解了租賃住房的供求矛盾;其二，有效破解了國(guó)有劃撥用地的調(diào)整和轉(zhuǎn)變程序，促進(jìn)了土地市場(chǎng)公開(kāi)和高效運(yùn)行，且遵循充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則，能夠充分調(diào)動(dòng)原劃撥土地使用者的積極性，利用好這一政策，在解決本單位員工住房問(wèn)題的同時(shí)，也為社會(huì)提供了穩(wěn)定和有保障的租賃住房;其三，成功破解了產(chǎn)業(yè)用地、國(guó)有低效和閑置用地的調(diào)整和利用，促進(jìn)了土地要素市場(chǎng)化配置，提升了土地的利用效率，同時(shí)簡(jiǎn)化了土地利用調(diào)整手續(xù)，增加了租賃住房用地的供應(yīng)，也緩解住房供求矛盾。然而，由于與現(xiàn)行政策相比，存在諸多創(chuàng)新，還需要對(duì)于政策施行風(fēng)險(xiǎn)加大跟進(jìn)和防范，對(duì)于與現(xiàn)行政策的關(guān)系和相關(guān)配套措施關(guān)聯(lián)等進(jìn)行進(jìn)一步的研究和確定。

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