司明瑛

摘要：土地儲備制度是中國城市土地使用制度改革進(jìn)程中探索出的制度創(chuàng)新。制度建立初期主要是為了解決城市土地多頭供應(yīng)、毛地出讓等問題，逐步建立了基于“收儲-前期開發(fā)-供應(yīng)”的實(shí)施環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了地方政府掌控土地一級市場供應(yīng)，保障了招拍掛公開出讓制度的實(shí)施，促進(jìn)了城市土地市場發(fā)展和城市建設(shè)。在20多年的發(fā)展歷程中，土地儲備制度在提高供地能力、調(diào)控市場供求、防止土地資產(chǎn)流失、保障民生項(xiàng)目落地等方面均發(fā)揮了重要作用。本文對關(guān)于片區(qū)項(xiàng)目引導(dǎo)土地儲備高質(zhì)量發(fā)展的思考進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：片區(qū)項(xiàng)目;土地儲備;高質(zhì)量發(fā)展

引言

土地儲備制度最早是在歐洲發(fā)展起來的，英國和瑞典與法國都成立了土儲專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，國外的土儲制度也逐步完善，土儲儲備經(jīng)營機(jī)制的建立，更多是為了應(yīng)對城市內(nèi)人口數(shù)量激增，造成城市的住房供給壓力加大，及地價上漲等相關(guān)問題。還有一些部分國家的社會福利制度的推行，要開展相應(yīng)的土地儲備，從目前的政策來看，各國實(shí)行了土地儲備目標(biāo)，基本是定位在城市有計劃經(jīng)營的發(fā)展。

1當(dāng)前土地儲備面臨的主要問題

1.1土地儲備管理風(fēng)險

當(dāng)前，各地區(qū)積極推進(jìn)土地儲備工作，土地儲備項(xiàng)目不斷增加。如果有效的管理和控制得不好，土地儲備工作的效益就會受到影響。從土地儲備管理的角度來看，對這項(xiàng)工作缺乏動態(tài)控制，對土地儲備的準(zhǔn)備、實(shí)施和效益認(rèn)識不足，管理復(fù)蓋面不足和精細(xì)化，將影響土地儲備效益的實(shí)現(xiàn)，需要積極探索新的管理手段和方法。此外，土地服務(wù)器資源管理能力不強(qiáng)。從實(shí)際管理分析中產(chǎn)生了以下問題：（1）家庭背景不明。土地服務(wù)器資源管理能力不強(qiáng)，財政資源存在不明問題。（2）業(yè)務(wù)流程不完善。關(guān)于土地儲備的經(jīng)營管理，缺乏完善的管理技術(shù)和方法，許多企業(yè)的開發(fā)實(shí)施仍然面臨挑戰(zhàn)和問題，業(yè)務(wù)流程不完善，業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。（3）資金平衡不足。土地儲備資源管理需要保持市場穩(wěn)定，平衡轉(zhuǎn)讓和儲存，確保穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2土地儲備體系與規(guī)劃管理體系脫節(jié)

在國家空間規(guī)劃改革之前，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是土地管理的重要基礎(chǔ)。但是，在實(shí)踐中，實(shí)地儲備往往很難按計劃開始，因?yàn)橐?guī)劃正在進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)單一地塊的效益，并破壞城市規(guī)劃的完整性。主要有三個原因：第一，規(guī)劃、政府更迭、政府重返社會、空間利用質(zhì)量和效率受到限制等問題，導(dǎo)致規(guī)劃持續(xù)不足，對過去的土地利用狀況考慮不足;（b）解決土地管理和規(guī)劃問題，導(dǎo)致土地儲備規(guī)劃不足;規(guī)劃時較少考慮土地管理的實(shí)際方面，導(dǎo)致土地管理規(guī)劃指導(dǎo)不力。

2土地儲備高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

2.1實(shí)施以區(qū)片開發(fā)為主的土地儲備模式，建立分級、分時序的土地儲備項(xiàng)目管理制度

一是按照自然資源管理體系，將土地儲備轉(zhuǎn)向“留改拆并舉、三生融合、三產(chǎn)聯(lián)動”的自然資源儲備上來，按照全力支撐城市能級和品質(zhì)雙提升、增強(qiáng)城市功能、彰顯城市魅力的總目標(biāo)，從頂層規(guī)劃和制度設(shè)計完善城市建設(shè)的藍(lán)圖，形成以功能區(qū)為主體的項(xiàng)目庫，建立以片區(qū)為主的土地儲備項(xiàng)目庫。二是實(shí)施分級、分序的項(xiàng)目庫管理方式，按照“規(guī)劃—五年項(xiàng)目庫”“前期論證—三年滾動計劃”“實(shí)施方案—年度計劃”的“5-3-1”管理模式，推進(jìn)土地儲備工作滾動向前，以扎實(shí)的前期研究保證年度計劃執(zhí)行效率，促進(jìn)資金的快進(jìn)快出。三是強(qiáng)化土地儲備項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。年度計劃內(nèi)項(xiàng)目應(yīng)一年內(nèi)完成。項(xiàng)目確需跨年度的，應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施方案中將工作落實(shí)劃分到年度。年度計劃實(shí)施進(jìn)度要按照實(shí)施方案的節(jié)點(diǎn)推進(jìn)，并嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算。項(xiàng)目實(shí)施階段要執(zhí)行月報告制度和跟蹤審計，保證項(xiàng)目的整體進(jìn)度可控，資金的撥付和使用合法合規(guī)。

2.2建立以“全產(chǎn)業(yè)鏈、頭部企業(yè)”為主的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫，提升城市能級和品質(zhì)

以區(qū)片開發(fā)為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫為紐帶，對參與城市建設(shè)、運(yùn)營的多方主體利益進(jìn)行聚合。從實(shí)踐來看，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為核心的土地儲備，對區(qū)級經(jīng)濟(jì)的投資撬動比可高達(dá)5～8倍，還可帶來改善片區(qū)面貌、提升基礎(chǔ)和公服設(shè)施服務(wù)水平、提供就業(yè)崗位等積極影響。因此，按照高質(zhì)量發(fā)展和節(jié)約集約用地的要求，有必要對應(yīng)土地儲備項(xiàng)目庫，建立與之匹配的高能級產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫，通過功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)提升高端要素集聚，提升城市能級和品質(zhì)。

2.3強(qiáng)化政府土地儲備的公益性，鼓勵經(jīng)營性土地儲備市場化

自土地管理制度實(shí)施以來，運(yùn)營性質(zhì)和公共政策目標(biāo)之間始終存在沖突。業(yè)務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)是，土地儲備基本上是基于土地一級的發(fā)展，例如，必須購買和擴(kuò)大，必須基于土地、土壤（開采和平整、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展等）。），可用性（征聘、測試等）。）提供的資金不是經(jīng)濟(jì)活動的一部分，與經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)沖突、發(fā)展周期、投資風(fēng)險等有關(guān)的高額投資需要高度的運(yùn)營和運(yùn)作;土地管理制度從一開始就被用作政府調(diào)節(jié)土地市場的工具，稱為“供水服務(wù)”和“水處理”，用于調(diào)節(jié)市場。如果同意也沒問題，但在涉及業(yè)務(wù)問題時很難保證實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，例如b.當(dāng)儲備困難時難以抑制市場和控制供應(yīng)。因此，建議改革土地管理制度實(shí)施模式，加強(qiáng)政府儲備的公共目標(biāo)，將一些業(yè)務(wù)儲備投入市場，并允許社會資本在符合規(guī)定的情況下參與土地一級的發(fā)展實(shí)施。

2.4強(qiáng)化土地儲備作為落實(shí)城市規(guī)劃、改善城市功能職能

土地開墾措施實(shí)際上是城市土地開墾的過程，城市規(guī)劃是實(shí)施城市規(guī)劃的不可或缺的條件，因?yàn)樗峭ㄟ^科學(xué)分析預(yù)測和確定的。在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施土地征用儲備，確保城市規(guī)劃落到地面上，同時為土地征用奠定科學(xué)合理的基礎(chǔ)。因此，建議從根本上將土地儲備和收入納入城市規(guī)劃的實(shí)施階段，將其納入規(guī)劃、規(guī)劃和實(shí)施的組成部分，以提高土地儲備改造城市的法定職能。

2.5強(qiáng)化土地儲備規(guī)劃引導(dǎo)

第一，在制定國家總體規(guī)劃時，特別土地管理規(guī)劃的要求充分反映在最近的《中期計劃》、《三年滾動議程》和《年度土地管理計劃》中。在規(guī)劃階段，土地儲備被引導(dǎo)為最近城市的目標(biāo)區(qū)域布局，以促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)的改善，使礦產(chǎn)資源成為規(guī)劃實(shí)施的有效工具。第二個組成部分是制定土地儲備潛力路線圖、主要儲備單位圖表、近期土地使用計劃圖表，該圖表在整個空間規(guī)劃周期的催化劑信息平臺中標(biāo)示為“開”。三重是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共生活、山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、景觀的優(yōu)化擴(kuò)展，采用實(shí)施路線，提高儲量的一致性，建設(shè)全部可用儲量，加快和鞏固零散化，符合節(jié)約、效率、協(xié)調(diào)和動態(tài)平衡的原則。

結(jié)束語

城市土儲機(jī)制建立會幫助政府部門控制好地產(chǎn)市場房產(chǎn)供給，增強(qiáng)城市政府部門對于地產(chǎn)的調(diào)控力度，土儲制度會抑制房價過快增長。城市建筑物的建設(shè)時間長，建筑物壽命長，但是城市內(nèi)部的土地供給缺乏彈性，在土地供給條件改變條件下，土地價格市場化就成為了土地價格增長的決定因素，要對土地需求變化做好預(yù)測，才能夠加強(qiáng)土地儲備市場的鞏固。如果投資者預(yù)期的土地價格過快上漲，地產(chǎn)開發(fā)商就會以高于市場價格的資金購入投入的資源以后，在價格上漲之后，獲得更高的高收益回報，在這種正向反饋的效應(yīng)之下，投資者需要采取投機(jī)方式，就會造成土地市場只存在著買者，但是缺乏土地的賣者，這樣會打破土地供需的平衡。政府部門要逐步平衡土地資源供給，規(guī)范土地交易市場，健全土地市場交易制度，避免出現(xiàn)土地市場的投機(jī)，穩(wěn)定城市的土地市場。

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