蔡雨歆 程 琪

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院

一、 農(nóng)村宅基地存在的現(xiàn)實困境

2018 年中央一號文件中提出的宅基地“三權(quán)分置”，由于這是一項全新的政策，故對此項制度的落實有待完善。要想順利實施宅基地“三權(quán)分置”，要重點研究和關(guān)注以下幾方面：

（一） 制度設(shè)計有待完善

目前，我國實行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，而對于宅基地的轉(zhuǎn)讓追加了諸多的限制，不允許向本集體組織以外的成員進行轉(zhuǎn)讓，使宅基地“三權(quán)分置”改革的步伐變得舉步維艱。由于宅基地“三權(quán)分置”仍然屬于新興產(chǎn)物，正處于改革的關(guān)鍵階段，此項工作主導(dǎo)部門的相關(guān)職責(zé)還尚未明晰，因此從國家層面應(yīng)當(dāng)加強職責(zé)分工、明確實施機制、完善頂層設(shè)計。同時，對于同一塊宅基地如何清晰界定其所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，以及如何明確三個主體的權(quán)利范圍仍需進一步考量。

（二） 一戶多宅的處理問題

“一戶一宅”是我國宅基地制度的基本原則之一，但隨著農(nóng)村社會的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了“一戶多宅”的問題，部分農(nóng)民占有使用的宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其基本需求，存在宅基地閑置的情形，并且該現(xiàn)象愈演愈烈，嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至威脅農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此如何處理“一戶多宅”的問題成為了核心難題，而現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗并沒有從根本上解決該問題。因此，如何認(rèn)定合法的宅基地，對于非法的宅基地如何處置，保障合法權(quán)益者不受侵害將關(guān)系到該問題的徹底解決。

（一） 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題

依據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民對于宅基地享有使用權(quán)和部分收益權(quán)，處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制，因此宅基地使用權(quán)無法進入交易市場進行流轉(zhuǎn)。快速城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地，造成資源的浪費，農(nóng)民為了促進財產(chǎn)性利益的增加，私下流轉(zhuǎn)宅基地的情況屢見不鮮。因此，如何保障宅基地合理合法地流轉(zhuǎn)，相應(yīng)配套的法律法規(guī)需要及時跟進，保障使用權(quán)流轉(zhuǎn)中原有農(nóng)戶的利益。

（二） 農(nóng)戶自愿有償退出宅基地所占比例小

隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力涌向城鎮(zhèn)，但是其并未放棄原來農(nóng)村的宅基地，農(nóng)民選擇進城卻不落戶。雖然政府大力推進宅基地自愿有償退出，但是實踐中所占的比例卻比較小。一是因為中國傳統(tǒng)落葉歸根的思想，農(nóng)民始終認(rèn)為農(nóng)村才是真正的家，他們最后會選擇重新回到農(nóng)村，不愿意放棄原來的宅基地。二是退出宅基地所得到的補償，不足以使他們用來購買城鎮(zhèn)的房屋，退出宅基地所獲得的收益對農(nóng)民來說缺乏吸引力。三是籌集資金難，無論農(nóng)民自愿退出宅基地，還是政府主導(dǎo)的強制退出，補償款是一筆不小的開支，這筆費用的籌集存在一定的困難。

（五） 有待形成成熟經(jīng)驗

目前各地都在積極開展宅基地“三權(quán)分置”的改革，選取多地進行試點改革，形式多樣，各有特色，但是尚未形成成熟的經(jīng)驗便于進行大范圍的推廣，仍是處于探索的過程。例如，紹興市的改革重心放在放活宅基地的使用權(quán)，義烏市則更關(guān)注如何確認(rèn)宅基地的資格權(quán)，象山縣更是重點探索宅基地資格權(quán)登記，改革工作如火如荼地展開，但依然存在權(quán)屬不清，使用不規(guī)范，缺乏規(guī)范有序的措施等問題。

二、 宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑構(gòu)想

（一） 完善制度設(shè)計

1. 落實宅基地集體所有權(quán)

首先，完善宅基地制度要堅持其集體所有的性質(zhì)，明確宅基地為集體所有，進而確定“集體”的主體范圍并賦予其相應(yīng)的處分權(quán)。以改革試點余江村為例，在余江村的試點改革過程中，余江村結(jié)合本村實際情況設(shè)立了村民理事會作為協(xié)調(diào)解決余江村宅基地糾紛的機制，這一舉措發(fā)揮了農(nóng)村宅基地所有權(quán)行使的主體作用，村集體的所有權(quán)有明確的行使主體，通過這一方法提高村民參與感，有利于發(fā)揮集體的作用，從而促進農(nóng)村宅基地的盤活與利用。借鑒余江村的先例，可以通過立法組織并確認(rèn)類似的村民理事會，明晰宅基地的主體，并以此更好的調(diào)動和協(xié)調(diào)宅基地適用，充分調(diào)動農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟活力。

其次，在明確其所有權(quán)后，賦予村集體宅基地處分權(quán)則能更進一步的完善的村集體宅基地所有權(quán)。村集體享有處分權(quán)意味著村集體不僅有將宅基地分配給有相應(yīng)資格權(quán)的村民的權(quán)利，也享有著收回宅基地的權(quán)利。我國《土地管理法》第六十六條規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的或者因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。因此，明確賦予村集體對宅基地的回收和分配的權(quán)利，進一步落實宅基地集體所有的處分權(quán)，使得宅基地在閑置的時候村集體能夠更好的對宅基地進行回收利用和在分配，更利于宅基地的激活利用和促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2. 保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

宅基地使用權(quán)的細(xì)分，將其分為流動性更強的使用權(quán)和固定集體成員的資格權(quán)，以此解決宅基地的社會保障性質(zhì)和財產(chǎn)資產(chǎn)性質(zhì)的矛盾。通過確認(rèn)集體成員的資格作為取得和退出宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，進而在不影響宅基地社會福利性質(zhì)的情況下發(fā)揮宅基地財產(chǎn)權(quán)的作用。

通過確認(rèn)集體成員的資格權(quán)，使得成員能夠通過身份獲取相應(yīng)的宅基地。同時，因為宅基地的社會福利性質(zhì)和保障作用，不盲目鼓勵村民退出宅基地，在治理宅基地一戶多宅等亂象的同時，確保集體成員的基本居住權(quán)，不鼓勵低收入者退出宅基地。另外，通過宅基地資格權(quán)的確認(rèn)，可以設(shè)計一套重獲機制，為使得原先在集體當(dāng)中后轉(zhuǎn)去城市的有意向回村的人通過一定的機制能夠重新獲得土地，盤活宅基地適用。重獲機制不僅更全面的落實宅基地的社會保障福利性質(zhì)，也為盤活宅基地使用，減少宅基地閑置創(chuàng)造了一條途徑。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)

適度放活宅基地使用權(quán)，打破宅基地使用權(quán)的限制，允許土地以合法的方式進行流轉(zhuǎn)是使土地從純粹社會福利性質(zhì)轉(zhuǎn)為福利性質(zhì)與財產(chǎn)資產(chǎn)性質(zhì)并存的關(guān)鍵步驟。適度放活宅基地使用權(quán)的限制，合理設(shè)定使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、途徑、用途等，允許對宅基地享有資格權(quán)的人在宅基地空置時將其出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等，是宅基地能夠更好的物盡其用，擴大對宅基地有使用權(quán)的人員范圍，從而促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

宅基地使用權(quán)的改革主要包括兩個方面，使用權(quán)內(nèi)容的放寬和使用主體的多元化。使用權(quán)內(nèi)容的放寬即進一步放寬宅基地的使用范圍，如在滿足村民的居住權(quán)的情況下，對宅基地進行復(fù)墾以充分利用土地“增減掛鉤”政策，或者通過使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將原先的居住用房暫用為經(jīng)營用房等，積極調(diào)動宅基地使用的可能性。使用主體的放寬，即在原有的僅允許戶主用于居住，在土地合法流轉(zhuǎn)的情況下允許其他主體對宅基地進行利用，增加宅基地的土地收益和財產(chǎn)價值。

（二） “一戶多宅”處理的探索

宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定“一戶一宅”原則，由于對戶的概念界定不明確、申請宅基地時面積計算不合理、宅基地退出激勵機制不健全、相關(guān)主體繼受取得多處宅基地使用權(quán)等歷史原因出現(xiàn)了“一戶多宅”的現(xiàn)象，鑒于“一戶多宅”存在諸多危害，必須予以規(guī)制，對于違法占有的宅基地進行強制清理或者收回，對于合法占有的超過部分制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其自愿有償退出。

1. 界定“戶”的概念

宅基地使用權(quán)的保障性意味著農(nóng)民有所居，滿足農(nóng)民基本生活需求，這就決定了宅基地申請主體的要件和標(biāo)準(zhǔn)。只有在符合條件的情況下，以申請的方式才可無償獲得宅基地使用權(quán)，而條件則是農(nóng)村未成年子女達到法定結(jié)婚年齡后，為組建自己的家庭，有著分戶建房的基本生活需求。“戶”這個概念在不同地方有著不同的含義，例如戶口簿登記戶、農(nóng)村自然戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶，存在一詞多義的情形。因此，筆者認(rèn)為宅基地申請主體的“戶”應(yīng)當(dāng)與戶口簿登記戶屬于相同的含義，即因婚姻關(guān)系的建立繼而形成的全新的自然人組合，該全新的自然人組合因生活需要申請宅基地新建住房。對于該含義存在兩層內(nèi)容的解讀：其一，存在婚姻關(guān)系。正因為婚姻關(guān)系的建立，因而產(chǎn)生新建住房的現(xiàn)實需求；其二，申請宅基地新建住房。因無法依靠自身經(jīng)濟實力新建住房，政府考慮到為農(nóng)戶提供基本生活保障，由該新家庭成員進行申請以后，為其提供宅基地新建住房。而有些家庭的建立其經(jīng)濟實力足以支持其生活需要則無需申請宅基地，例如利用原有閑置的宅基地，自愿購買其他宅基地或者進城落戶等。

2. “一戶多宅”處理模式

以戶為單位落實宅基地資格權(quán)，將非法占用宅基地的情形予以分類，可歸為四類：合法“一戶一宅”、合法“一戶多宅”、非法“一戶一宅”、非法“一戶多宅”，根據(jù)不同種類分別施策。

1）合法“一戶一宅”：“一戶一宅”且面積不超過x 平方米（具體問題具體分析）；

2）合法“一戶多宅”：因歷史原因形成的超過標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”的，以及非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承或者其他方式占有和使用該宅基地；

3）非法“一戶一宅”：“一戶一宅”，其面積超過x 平方米；

4）非法“一戶多宅”：“一戶一宅”，以外多出的其他宅基地。

針對合法占有，出現(xiàn)“一戶多宅”的情形，通過制定合理的補償措施，引導(dǎo)其自愿有償退出，退出時還應(yīng)當(dāng)按照宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)對于多占的部分繳納有償使用費，如果積極主動退出的，可以在一定情形下減少或者免除該筆使用費。

針對非法占有，首先考慮在法律上不合法的占有，未確權(quán)登記，這部分非法占有的宅基地需要強制清理。其次超過標(biāo)準(zhǔn)的“一戶一宅”，其面積超過x 平方米，對于超過部分面積按照有償使用標(biāo)準(zhǔn)實行階梯式計費，繳納有償使用費；“一戶多宅”，其中一宅超過法定面積的，超出部分與多宅部分合計實行階梯式計費，一宅未超過法定面積的，多宅部分扣除不足面積部分，剩余部分實行階梯式計費。非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承的方式占有宅基地的，同樣需要繳納有償使用費。等到有一天時機成熟時，將對超出的部分一并收回。

（三） 完善宅基地有償退出機制

1. 堅持農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民的參與度

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中明確指出，宅基地制度改革中宅基地的退出實行自愿原則。因此，在宅基地退出制度建立的過程中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動性，積極參與到該項活動中，通過村集體的組織來給予農(nóng)民充分表達的權(quán)利，讓農(nóng)民能夠表達訴求，深入溝通交流，及時解決改革中出現(xiàn)的問題，只有這樣才能保障農(nóng)民的主體地位以及宅基地的用益物權(quán)。前期溝通到位后，在后續(xù)的退出過程中，能夠避免一些矛盾的出現(xiàn)。

2. 深入推進宅基地確權(quán)頒證工作

在宅基地“三權(quán)分置”改革工作不斷推進的當(dāng)下，宅基地的財產(chǎn)功能得以顯現(xiàn)。宅基地確權(quán)頒證，農(nóng)民能夠獲得土地和房屋所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)證，為宅基地的流轉(zhuǎn)提供了憑證，更有利于宅基地有償退出工作的展開。通過確權(quán)登記后，可以對宅基地進行全面排查，可以較好地規(guī)避農(nóng)村宅基地多占、面積超標(biāo)等情況，為后續(xù)宅基地的退出工作奠定基礎(chǔ)。

3. 確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和程序

制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出的關(guān)鍵步驟，因此需要通過法律和政策明確規(guī)定宅基地退出的標(biāo)準(zhǔn)，對于不同的宅基地實行的補償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對補償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)進行相應(yīng)的規(guī)范。針對不同類型的宅基地分別進行評估，按照宅基地本身的多樣性，構(gòu)建多樣化的地價評估方法，最終以評估結(jié)果和補償標(biāo)準(zhǔn)作為補償依據(jù)。

4. 提供相應(yīng)的社會保障機制

農(nóng)民退出宅基地后，大部分會選擇進入城鎮(zhèn)生活，首當(dāng)其沖應(yīng)該解決的是戶籍問題，享有和城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利，避免因戶籍的差異產(chǎn)生重新返鄉(xiāng)的問題，因此需要推動戶籍改革的法治化進程。還需要解決基本的社會保障問題，應(yīng)當(dāng)免費為農(nóng)民提供技術(shù)培訓(xùn)的機會，提供相應(yīng)的公益性崗位增加農(nóng)民的收入，處理好城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的銜接，為農(nóng)民的基本生活提供有效的保障。