方書卉

關(guān)鍵字：跨區(qū)域；損害賠償；環(huán)境污染糾紛；解決機制；區(qū)域合作；聯(lián)合獎懲

一、 跨區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)存的表現(xiàn)

（一） 現(xiàn)狀

1. 實踐性跨區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀

我國作為一個人口大國，基于人口與環(huán)境的密切聯(lián)系，環(huán)境問題就顯得尤為突出。然而我國并非對于這些問題視而不見，針對目前空氣污染越來越嚴重的事實，我國加強了對于城市空氣數(shù)據(jù)的監(jiān)測，同時也對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的類型進行了必要的豐富。相關(guān)部門會對于每天的空氣質(zhì)量形成一份綜合報告，并根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》對于空氣質(zhì)量進行等級評定反饋給公民，這在一定程度上是對于信息公開制度的貫徹落實。

二、 跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生原因

（一） 跨區(qū)域環(huán)境污染認定標準模糊

1. 定義尚不明確

在學理上，就跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的定義本身就還沒有得到根本的、強制性的確定。

環(huán)境糾紛是指由于污染或者破壞環(huán)境而引起的加害者與受害者之間的矛盾和爭議?？鐓^(qū)域環(huán)境污染糾紛也屬于其中之一。對于跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的定義，我國學者還存在許多不同的觀點。目前存在的幾種跨區(qū)域環(huán)境污染定義的觀點分別為：（1）環(huán)境污染發(fā)生在兩個或兩個以上行政區(qū)域的糾紛；（2）產(chǎn)生環(huán)境污染的主體為一個行政區(qū)域內(nèi)不同的兩個或者兩個以上主體；（3）環(huán)境污染產(chǎn)生的主體和環(huán)境污染結(jié)果發(fā)生的地區(qū)不在同一個行政區(qū)域內(nèi)。就我個人觀點來看，我比較認同第一種觀點。因為第二種觀點和普通的環(huán)境糾紛沒有太大的異同點，沒有突出跨區(qū)域的這一特點。而第三種觀點則是環(huán)境污染所普遍存在的特點，環(huán)境污染結(jié)果的發(fā)生普遍具有潛在性、持久性、突發(fā)性等特點，具有了環(huán)境污染糾紛的共性而不具有跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的特性。

2. 跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)責任認定標準尚未統(tǒng)一

跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛定義的確定突出了一個問題，即跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)的責任設(shè)定難的問題。如若此糾紛所跨區(qū)域沒有一個較為完善的區(qū)域合作模式，就會在責任認定上存在很大的不確定性。那如何認定跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)的責任，總體來說還是應該存在跨及幾個行政區(qū)域而能共同適用的地方環(huán)境法規(guī)。

懲罰過后，又會面臨一個問題就是對于權(quán)力的救濟問題，我國現(xiàn)存的跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)糾紛處理方式不夠完善，還不存在專門的環(huán)境仲裁機構(gòu)和專門的環(huán)境仲裁法規(guī)。我國應建立起全面的環(huán)境仲裁制度，設(shè)立專門的環(huán)境仲裁庭，因為仲裁不實行地域管轄和級別管轄，任何區(qū)域發(fā)生的環(huán)境問題都可以到雙方約定的本地或者外地的仲裁機構(gòu)進行仲裁，這是一種實際可行的且較為便捷的解決方式。且專門的環(huán)境仲裁機構(gòu)會有具有較強的專業(yè)性等特點，相比如果讓其他仲裁機構(gòu)擴大仲裁范圍，包括環(huán)境案件進行仲裁，會更加專業(yè)。

3. 跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛舉證困難

因為跨區(qū)域環(huán)境污染的根本性問題，無法避免地會涉及多地因素，如何舉證也就成了一個難題。現(xiàn)實實踐過程中舉證難對應的解決方法我認為在跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的舉證過程中應該強化舉證責任倒置，減輕原告負擔。所謂的舉證責任倒置，是指由侵權(quán)人負責舉證，證明與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系或受害人有過錯或者單三人有過錯承擔舉證責任。著就能很好的規(guī)避權(quán)利大小不對等的情況。有過錯的主體可以運用它所擁有的科學技術(shù)證明自己是否確實存在過錯，與原告所提出的情況是否相符。這就大大減輕了原告的壓力，減輕舉證難度。

（二） 跨區(qū)域環(huán)境污染責任主體難以確定

1. 責任主體認定方式

責任主體是指因違反法律、約定或法律規(guī)定的事由而承擔法律責任的人，包括自然人、法人和其他社會組織。目前我國通說的環(huán)境污染糾紛有三種類型，分別是：政府責任型、企業(yè)責任型以及混合型責任。

政府責任型環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的根源主要是政府，是因為政府在社會管理中存在失職或者過失等不當行為而導致污染危害由間接轉(zhuǎn)化為直接或者導致污染滋生和蔓延。企業(yè)責任型環(huán)境污染糾紛的直接責任人是企業(yè)，是由于企業(yè)排污行為的存在才會直接導致污染糾紛的產(chǎn)生。混合型責任則是由于相關(guān)法律缺失或者政府濫用權(quán)力審批通過不合格的企業(yè)，也由于企業(yè)的生產(chǎn)等造成的環(huán)境責任。這種認定方式則更像是前面兩種方式的結(jié)合，是一種不那么絕對的認定方式。

2. 責任主體責任承擔方式

環(huán)境污染責任主體的單一性和多元性不定的問題自然就會進一步造成責任承擔方式不明的現(xiàn)象。究竟是單一侵權(quán)責任還是共同侵權(quán)責任，承擔方式是按份承擔還是連帶承擔都是還需要進一步討論的問題。

依據(jù)現(xiàn)實情況，位于接近區(qū)域的幾家企業(yè)之間有很大的可能性是互不相關(guān)，不是以一個利益共同體的形式存在的，因此連帶責任的承擔形式會導致諸多的實踐性問題，會出現(xiàn)互相推諉，互相僵持的局面，難以高效的完成任務(wù)。更有效率的實行方式我認為應該是在實行區(qū)域合作的同時，完善相關(guān)法律法規(guī)，對于可能造成污染的企業(yè)進行事前約定，自行約定承擔的比例份額，在追究責任時按照約定好的份額承擔責任，這種事前預防的方式較為便捷高效，也充分體現(xiàn)了意思自治的原則。

（三） 損害賠償范圍認定缺乏對應技術(shù)支持

1. 損害賠償范圍具有極大的不定性

環(huán)境污染損害賠償?shù)姆秶鷷驗榈赜虿顒e、城鄉(xiāng)差異而各有不同。在跨區(qū)域的環(huán)境污染糾紛中必然是一個實際存在并且不可避免的問題。

結(jié)合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，我認為一般的環(huán)境污染損害賠償主要包括以下幾個方面：人身損害賠償、財產(chǎn)損害賠償和精神損害賠償。

其中較難認定的應該是間接財產(chǎn)損害，因為這種損害往往會具有未知性所以在實際判斷中會存在爭議。但我認為間接財產(chǎn)的確定一定應該具有以下幾個特點。即在正常情況下如若不是因為這個環(huán)境污染一定能夠獲得的、這個利益的取得應該是在未來一定的時間范圍內(nèi)、可得的利益一定是合理的。我認為只有具有以上幾個特點才能說是可以認定的間接財產(chǎn)損害。

2. 所需監(jiān)測技術(shù)不夠到位

如何才能讓環(huán)境污染問題被扼殺在“初生”階段呢，這就顯示出了環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的重要性。

目前傳統(tǒng)的大氣環(huán)境污染的監(jiān)測工作主要是由環(huán)境監(jiān)測部門負責，一直以來都是以政府監(jiān)測作為權(quán)威，為了實現(xiàn)政府的社會職能，為大眾提供全面準確的大氣環(huán)境報告，并為環(huán)境管理相關(guān)部門提供參考數(shù)據(jù)，確定工作走向，如此這種的工作目的只有用政府這種權(quán)威機構(gòu)作為施行者才顯得比較可靠。但是近幾年，出現(xiàn)了一種除政府主導外的民間自發(fā)性質(zhì)的監(jiān)測工作，這種民間性質(zhì)的大氣監(jiān)測主要存在于畜牧養(yǎng)殖農(nóng)場、生態(tài)旅游區(qū)等，目的是為了滿足對于食品產(chǎn)地或者生態(tài)旅行地的環(huán)境評估的需要，是當前消費者對自己合法權(quán)益保障的一種體現(xiàn)。但是畢竟這類的大氣環(huán)境污染監(jiān)測是自發(fā)性的，不存在相對應的監(jiān)管機構(gòu)，很難對于監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測設(shè)備、監(jiān)測結(jié)果進行統(tǒng)一的要求和管理，加之大氣環(huán)境的瞬息萬變，不固定性非常突出，會出現(xiàn)同地不同結(jié)果等的現(xiàn)象發(fā)生，進而導致了這類監(jiān)測數(shù)據(jù)市場的混亂，使公民降低對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的信賴。

三、 構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛解決機制

（一） 成立跨區(qū)域的環(huán)境管理權(quán)利機構(gòu)

跨區(qū)域環(huán)境污染的跨區(qū)域性質(zhì)決定了不能把環(huán)境問題當作完全幾個割裂的主體來進行治理。我國還沒有一部詳細的、有權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境污染管理法規(guī)，即使以后出臺了相關(guān)法規(guī)也必然要有一個權(quán)威機構(gòu)對其進行執(zhí)行工作，落實法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定?？鐓^(qū)域的環(huán)境管理權(quán)利機構(gòu)應擁有獨立決策權(quán)的必要性就在于能根據(jù)所包含區(qū)域的特性作出最為恰當?shù)臎Q策。在以往的環(huán)境監(jiān)管中政府總是作為主體享有主導地位，即使政府會根據(jù)所收集的信息因地制宜，但仍不可能有身處實際地點的當?shù)貦?quán)力機關(guān)了解當?shù)厍闆r，就是這種地理位置的優(yōu)越性決定了當?shù)貦C關(guān)的決策可能會更加符合實情。但是適時的與政府之間的匯報、溝通也是必不可少的，在作出重大決策之前與政府的溝通、報備也是必不可少的，或者政府可以派專員參與決策的討論會議發(fā)表自身觀點供地方權(quán)利機構(gòu)采納。同時，還應設(shè)置針對特定問題進行監(jiān)督檢者的制約機構(gòu)，以防地方權(quán)利機構(gòu)的權(quán)力過大化，妨礙了公民權(quán)利的行使和保障。

（二） 區(qū)域合作

1. 完善區(qū)域環(huán)境信息歸集

環(huán)境信息歸集共享機制的客體應當是多樣化的，應當滿足各個主體對于環(huán)境信息的需要，應當在誠信原則的原則的基礎(chǔ)上建立多樣化的、多角度的信息客體。在保障環(huán)境信息主體參與度的基礎(chǔ)上提高客體的可信度是我們今后努力的方向。

而環(huán)境信息歸集內(nèi)容則與行政、信用信息等都密切相關(guān)。歸集內(nèi)容不全，沒有覆蓋履職過程中形成的應該歸集全部信息；歸集的行政許可信息標準不統(tǒng)一，準確性、完整性欠缺；歸集的行政處罰信息格式不統(tǒng)一規(guī)范，不利于數(shù)據(jù)的定向篩選。[1]且信息質(zhì)量不夠高，廣泛存在重復數(shù)據(jù)、不一致數(shù)據(jù)、非關(guān)聯(lián)無效數(shù)據(jù)等等，不利于解決實際存在的問題。[2]

2. 建立并完善區(qū)域聯(lián)合獎懲機制

現(xiàn)目前根據(jù)國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部等31 個部門印發(fā)的《關(guān)于對環(huán)境保護領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》顯示，已有25 種懲戒措施，聯(lián)合懲戒對象為在環(huán)境保護領(lǐng)域存在嚴重失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其法定代表人、主要負責人和負有直接責任的有關(guān)人員，且可以對懲戒對象采取一種或多種懲戒措施。

3. 地方政府聯(lián)動

政府在當前的環(huán)境監(jiān)管中起主導地位，擁有較大的話語權(quán)。地方政府聯(lián)動機制，對于合作的區(qū)域?qū)嵭忻鞔_的政府權(quán)利劃分，對于不同類別的具體的環(huán)境案件設(shè)有明確的政府管轄。加強各區(qū)域政府之間的交流溝通，對跨區(qū)域環(huán)境問題互相交流意見，在保證各地區(qū)自身的利益上，得出最佳解決方案。政府同時作為環(huán)境保護的主體對環(huán)境的保護的協(xié)調(diào)和解決都有較大的權(quán)利。如若存在了跨區(qū)域環(huán)境管理權(quán)利機構(gòu)，地方政府還應在重大決策等方面對權(quán)利機構(gòu)作出相應的監(jiān)督制約。

4. 借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域聯(lián)合獎懲措施

我認為跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)闹黧w與環(huán)境信用的主體存在很大的相似之處，因此對于跨區(qū)域主體的聯(lián)合獎懲措施也有非常多的相似點。結(jié)合浙江省環(huán)境違法黑名單和相關(guān)法律法規(guī)的研究，我認為借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域信用制度運行方式，加大與金融機構(gòu)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的聯(lián)動，即凍結(jié)現(xiàn)有的銀行賬戶、限制出行方式的等等。和聯(lián)動的行業(yè)實行信息共享，對于共享的信息的范圍和方式可以進行進一步的溝通確定。

5. 積極鼓勵公眾參與

借鑒美國成功治理跨界大氣污染的經(jīng)驗，提高公眾參與度可以不只在問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，還可以在措施決定環(huán)節(jié)給環(huán)境管理權(quán)利機構(gòu)和政府提出寶貴的意見，公眾作為環(huán)境的親臨者必然會有一番不同的看法和見解。還有在最后的決策實施環(huán)節(jié)，公眾作為措施的監(jiān)督者必然會從保障自身利益的角度出發(fā)監(jiān)督環(huán)境污染問題的解決，給權(quán)力機構(gòu)和政府節(jié)省了很多的心力。并且公眾參與環(huán)境管理師法律賦予的權(quán)利，是不容剝奪的。