葉夢

摘 要：國土空間規(guī)劃作為“多規(guī)合一”改革的重要成果，反映了生態(tài)文明建設(shè)的根本要求和轉(zhuǎn)變國土空間治理方式的現(xiàn)實需要，其中有大量理論和實踐問題需要深入研究?！岸嘁?guī)合一”體制下，必然會牽涉多方利益，如何協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者關(guān)系以共同推動國土空間規(guī)劃科學(xué)健康發(fā)展，對于實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化尤為重要?，F(xiàn)行國土空間規(guī)劃的編制、實施監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障體系與發(fā)展要求存在一定差距，通過中央與各級地方政府的立法、改制、保障，自然資源部的系統(tǒng)、規(guī)范、創(chuàng)新，相關(guān)社會團體與新聞媒體的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、宣傳，普通公眾的參與、配合、反饋，國土空間規(guī)劃利益相關(guān)者協(xié)同參與，為優(yōu)化國土空間規(guī)劃發(fā)展提供實踐路徑。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;利益相關(guān)者;優(yōu)化路徑

一、引言

我國改革開放40多年以來，各級各類空間規(guī)劃在促進國土空間有效保護與利用、推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。國土空間開發(fā)利用有限的自然資源支撐著經(jīng)濟社會的發(fā)展，但在發(fā)展進入新常態(tài)后，部分地區(qū)出現(xiàn)了國土空間開發(fā)失衡導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、規(guī)劃類型過多導(dǎo)致內(nèi)容重疊、規(guī)劃審批流程復(fù)雜周期長等問題，這在很大程度上是因為長期缺乏國土空間開發(fā)頂層設(shè)計[1]。為改變這一現(xiàn)狀，在黨中央部署下，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合開展了省級和市縣“多規(guī)合一”試點工作，取得了成功經(jīng)驗。之后，國家依據(jù)試點經(jīng)驗提出生態(tài)文明體系改革方案，組建起自然資源部統(tǒng)管國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是新時代要求下的全新規(guī)劃類型，規(guī)劃內(nèi)容方面繼承了主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點內(nèi)容，但在編制體系和運作體系方面有了較大的改變[2]。國土空間規(guī)劃編制體系分為三類五級，三類包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及專項規(guī)劃，五級即國家、省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級國土空間規(guī)劃[3]。運作體系包括編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個子體系，編制審批和實施監(jiān)督是規(guī)劃工作的流程，法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)劃工作的法理和技術(shù)依據(jù)[4]。

回顧我國國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程，十八屆三中全會首次提出“建立空間規(guī)劃體系”，2014年國家四部委聯(lián)合國內(nèi)多地推廣實踐“多規(guī)合一”工作，2018年3月十三屆全國人大一次會議通過了國家機構(gòu)改革方案，我國國家空間規(guī)劃體系的構(gòu)建逐漸從地方探索轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖缘暮陚ジ母锼{圖，2020年是基本建立國土空間規(guī)劃體系的決勝之年。此前一些學(xué)者從不同角度對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建提出了意見，尹稚（2018）著眼于分級規(guī)劃體系建構(gòu)[5]，伍江等（2019）著眼于國土空間規(guī)劃的總體框架[6]，梁鶴年（2019）著眼于思維范式與價值取向[7]，趙燕菁（2019）著眼于產(chǎn)權(quán)邊界[8]，林堅等（2019）著眼于區(qū)域要素統(tǒng)籌[9]，黃賢金（2019）著眼于用途管制機制[10]，吳唯佳（2019）著眼于中央與地方政府職能的協(xié)調(diào)與合理劃分[11]?？紤]到自然資源部統(tǒng)一編制實施國土空間規(guī)劃過程中，必然會牽涉各方利益，有學(xué)者經(jīng)研究后指出國土空間利用的沖突本質(zhì)上是利益相關(guān)者之間的利益沖突[12];還有學(xué)者指出公共領(lǐng)域中的問題與其他領(lǐng)域相比更具社會性和復(fù)雜性，運用利益相關(guān)者分析公共管理可以使問題變得清晰明了，并且協(xié)調(diào)各方利益，從而得到更加合理的解決方案[13]。因此本文從利益相關(guān)者理論視角來研究國土空間規(guī)劃編制及實施的優(yōu)化路徑具有一定的現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)行國土空間規(guī)劃存在的問題分析

中央18號文《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》是我國國土空間規(guī)劃相關(guān)的最高級別政策文件，其對國土空間規(guī)劃的定義是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的統(tǒng)一體。與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相比，國土空間規(guī)劃誕生于生態(tài)文明時代，以開發(fā)與保護協(xié)調(diào)為服務(wù)導(dǎo)向，多元復(fù)合的現(xiàn)代生態(tài)學(xué)是其理論基礎(chǔ)，具有多樣性、整體性和韌性，以人地和諧、天人合一為核心價值觀（表1）[14]。通過比較不難發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃是順應(yīng)時代發(fā)展，提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然選擇。

依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中對于國土空間規(guī)劃的要求，現(xiàn)行國土空間規(guī)劃在編制、實施監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障方面仍存在一定問題，要完善國土空間規(guī)劃，就必須分析這些問題并找到相應(yīng)的解決方法。

（一）國土空間規(guī)劃編制方面的問題

《意見》提出編制國土空間規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調(diào)性和注重操作性。但現(xiàn)階段存在規(guī)劃理念落后、缺乏公眾參與機制的問題，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃編制缺乏可操作性和科學(xué)性。

1. 規(guī)劃理念相對落后，國土空間規(guī)劃編制缺乏可操作性

從現(xiàn)有的實際情況看，我國的國土空間規(guī)劃理念和方法體系未能在新時代要求下與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等新理念相融合，落后于社會經(jīng)濟發(fā)展需要。具體來說，過去的規(guī)劃理念著重點在于經(jīng)濟增長，隨著社會進步，現(xiàn)如今的國土空間規(guī)劃以社會、文化和生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展為理念?，F(xiàn)行空間規(guī)劃制定了可行的經(jīng)濟增長目標(biāo)和具體措施，但對于生態(tài)環(huán)境保護和公共服務(wù)僅僅空談口號，并未采取實際可行的舉措[15]。一些空間開發(fā)利用規(guī)劃的理念、內(nèi)容和方法帶有計劃經(jīng)濟色彩，并不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，很多情況下規(guī)劃脫離了實際，導(dǎo)致許多規(guī)劃間隔一段時間就需要根據(jù)實際情況進行調(diào)整，缺乏穩(wěn)定性。缺乏科學(xué)理念還會導(dǎo)致一些問題，如土地利用規(guī)劃是自上而下開展編制的控制性規(guī)劃，注重政策性和實用性，如若缺乏系統(tǒng)謀劃和科學(xué)指導(dǎo)，極易與地區(qū)發(fā)展計劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生沖突而被要求更改，但更改規(guī)劃的時間長、程序多，導(dǎo)致規(guī)劃效率低下[16]。我國空間規(guī)劃的客觀需求和實際狀況亟須空間規(guī)劃理念與應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展，而科學(xué)理念創(chuàng)新又需要科研體制與科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的加速轉(zhuǎn)型[17]。

2. 缺乏公眾參與機制，國土空間規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定政府部門在制定控制性詳細(xì)規(guī)劃之前，必須召集與規(guī)劃地塊存在利益關(guān)系的公眾并征求其意見[18]。但實際上當(dāng)前我國各種規(guī)劃類型很多都是編制、實施與監(jiān)督三位一體，科學(xué)、民主的決策與制約機制并不完善，公眾參與存在不足[19]?？臻g規(guī)劃編制過程中主要有兩種情況會邀請公眾參與，一種情況是走訪、調(diào)研，政府相關(guān)部門和規(guī)劃設(shè)計研究人員需要通過走訪公眾并調(diào)查以獲取更多有價值的資料信息;另一種情況是專家學(xué)者的參與，政府相關(guān)部門通常會在空間規(guī)劃的審批階段邀請科研院所和知名高校的專家學(xué)者參與座談，對規(guī)劃草案進行討論和科學(xué)論證，提高規(guī)劃的科學(xué)性[20]。由此可見，真正能參與并發(fā)表意見的是具有極強專業(yè)知識的專家學(xué)者等特殊公眾，而普通公眾參與國土空間規(guī)劃的機會很少，即使受邀參與，也會因缺乏專業(yè)知識或信息不對稱等原因，無法對空間規(guī)劃草案提出實質(zhì)性的意見與建議[21]。公眾參與機制不足，國土空間規(guī)劃欠缺民意基礎(chǔ)，導(dǎo)致規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性易被質(zhì)疑[22]。國土空間規(guī)劃完全由相關(guān)部門制定實施，不僅公眾沒有參與，地方政府也基本沒有參與進來，直接導(dǎo)致日后推行各項建設(shè)計劃時得不到地方政府的理解與支持，計劃實施難度大大增加，甚至?xí)斐扇后w利益沖突。

（二）國土空間規(guī)劃實施與監(jiān)管方面的問題

《意見》要求國土空間規(guī)劃實施與監(jiān)管需強化規(guī)劃權(quán)威、改進規(guī)劃審批、健全用途管制制度、監(jiān)督規(guī)劃實施、推進“放管服”改革。但現(xiàn)行國土空間規(guī)劃存在府際關(guān)系不協(xié)調(diào)導(dǎo)致實施效率不高、部門職能分工不明確阻礙效用發(fā)揮、實施監(jiān)督需彌補舊規(guī)劃體系缺陷等問題。

1. 縱向府際關(guān)系不協(xié)調(diào)，國土空間規(guī)劃實施效率低下

新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革實行后，空間規(guī)劃職能被自然資源行政管理部門整合，這將會大大減少橫向部門間在空間規(guī)劃管理權(quán)限上的爭奪和博弈，但縱向上仍存在中央--地方、市--區(qū)等府際之間的問題[23]。一方面在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，上級規(guī)劃的不能為下級規(guī)劃提供有效指導(dǎo)，無法有力約束下級規(guī)劃;另一方面在土地利用規(guī)劃體系中，上級規(guī)劃雖然可以通過指標(biāo)分解的方法來約束下級規(guī)劃，但要為此付出較多經(jīng)濟及社會成本。

2. 職能分工不明確，國土空間規(guī)劃效用發(fā)揮受到阻礙

新的管理體制下，首先需要明確管理機構(gòu)的職能，以使空間規(guī)劃內(nèi)容更好地符合新體制要求[24]。在空間規(guī)劃這個大系統(tǒng)中，各部門的主要功能具有一定的差異性，并且由于各層級空間規(guī)劃的專業(yè)性相對較強，一般是由專門部門開展組織編制工作，所以各部門層級之間的協(xié)調(diào)合作水平較低[25]。綜上來看，若不明確劃分國土空間規(guī)劃職能，而將所有職能統(tǒng)歸到某一部門，這樣實施起來難度太大，并不具有現(xiàn)實性。目前來看，自然資源部僅負(fù)責(zé)規(guī)劃的管理和行政審批等職能，規(guī)劃其余的相關(guān)職能并未具體到各個部門，阻礙了國土空間規(guī)劃效用的有效發(fā)揮。從政府角度來看，考慮到現(xiàn)實需要，其重心更偏重于經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，對于空間發(fā)展規(guī)劃的參與度不高，也在一定程度上造成了國土空間規(guī)劃職能不清晰。

3. 舊規(guī)劃監(jiān)督體系缺陷，新規(guī)劃實施監(jiān)督需兼顧多方面

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體系一直存在規(guī)劃依據(jù)問題，中央政府并未掌握城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，所以國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門一直以城市總體規(guī)劃為依據(jù)對地方城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督，但城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的比例尺精度不一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督存在一定誤差。土地利用規(guī)劃監(jiān)督體系則存在隨意性的問題，一方面土地督察的關(guān)注點主要集中在農(nóng)村集體土地上，忽視了對城市土地的監(jiān)督;另一方面土地利用規(guī)劃修改頻繁，規(guī)劃審批存在隨意性[26]。因此，國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系需要重視先前城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃監(jiān)督體系存在的問題，實施監(jiān)督時既要注重掌握總體規(guī)劃，也要兼顧控制性詳細(xì)規(guī)劃;既要關(guān)注農(nóng)村集體土地，又要兼顧城市土地;既要保證規(guī)劃效率，又不能忽視規(guī)劃質(zhì)量。還要充分借鑒城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃監(jiān)督體系取得的成功經(jīng)驗。

（三）國土空間規(guī)劃法規(guī)政策與技術(shù)保障方面的問題

《意見》還提到了國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策與技術(shù)保障要求，完善法規(guī)政策體系、完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺。市場經(jīng)濟條件下的空間規(guī)劃是理性決策和利益博弈綜合作用的結(jié)果，融技術(shù)性與政策性于一體。近年來，一系列政策創(chuàng)新以及新理論和新技術(shù)的應(yīng)用，有力推動了空間規(guī)劃的編制和實施，提高了國土空間治理水平和治理能力?！岸嘁?guī)合一”體制，為規(guī)劃的政策創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提供了更大空間，也提出了更高要求[27]。

1. 法律制度體系不夠健全，國土空間規(guī)劃缺乏政策保障

我國現(xiàn)行國土空間規(guī)劃法律制度體系不夠完善，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃編制以及實施過程中的效率和利益得不到有效保障?！叭?guī)”中僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，對其內(nèi)容的修改程序作了明確規(guī)定，增強了城鄉(xiāng)規(guī)劃的穩(wěn)定性?！锻恋毓芾矸ā穼ν恋乩靡?guī)劃做了一些規(guī)定，但內(nèi)容較為分散，沒有具體細(xì)化土地規(guī)劃條例，土地利用規(guī)劃過程中缺乏明確的法律依據(jù)。此外，國土空間規(guī)劃中還存在法理地位不清晰的問題，如主體功能區(qū)規(guī)劃以中央文件為依據(jù)[28]，國土空間規(guī)劃過分依賴中央政府，也從側(cè)面體現(xiàn)出其法律制度體系不健全。

2. 基礎(chǔ)信息資料不一致，國土空間規(guī)劃信息平臺有待完善

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是編制規(guī)劃的基本條件，也是國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載能力評價等各項基礎(chǔ)性評價的保障[29]。各類空間規(guī)劃編制所依據(jù)的地理信息數(shù)據(jù)庫即規(guī)劃底圖，是基于不同的調(diào)查手段和空間精度編制而成的，所以各類規(guī)劃使用的是不同的規(guī)劃底圖。主體功能區(qū)劃是基于土地利用數(shù)據(jù)進行區(qū)劃編制;城市總體規(guī)劃是基于城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的審批、調(diào)查和統(tǒng)計資料，還有遙感影像數(shù)據(jù)進行編制;土地利用規(guī)劃是基于外業(yè)調(diào)查核實和土地利用變更獲取的資料，結(jié)合遙感數(shù)據(jù)進行編制;環(huán)境保護規(guī)劃是基于30m精度的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)進行編制。各類空間規(guī)劃底圖編制過程中存在兩方面的問題，一方面，各個底圖數(shù)據(jù)更新速度較慢并可能存在誤差;另一方面，各類規(guī)劃基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)的平面坐標(biāo)系統(tǒng)和高程基準(zhǔn)不一致，所以各類規(guī)劃難以在“一張圖”上進行嵌套、疊合。各類規(guī)劃需在反復(fù)比對核實后調(diào)整以達到統(tǒng)一，效率較低[30]。不同規(guī)劃所依據(jù)的基礎(chǔ)資料不一致是現(xiàn)行空間管控體系存在縱向和橫向矛盾的重要原因，完善空間管控亟須構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺。

3. 技術(shù)支撐力量明顯不足，國土空間規(guī)劃缺乏技術(shù)保障

國土空間規(guī)劃體系對促進我國國土空間治理具有劃時代的意義，國土空間規(guī)劃的發(fā)展離不開規(guī)劃專業(yè)人員與科研院所的技術(shù)支撐。但當(dāng)前國土空間規(guī)劃相關(guān)科研院所、技術(shù)部門及人員面對一個全新的規(guī)劃體系、內(nèi)容及要求，其在短期內(nèi)難以熟練把握全局，無法滿足較高的編制要求，仍需努力學(xué)習(xí)和鉆研以完善技術(shù)支撐體系。

三、國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者分析

（一）國土空間規(guī)劃利益相關(guān)者界定

20世紀(jì)60年代初，美國斯坦福研究院（Stanford Research Institute）提出利益相關(guān)者概念，企業(yè)與其利益相關(guān)者存在密切的關(guān)聯(lián)，若利益相關(guān)者拒絕與企業(yè)繼續(xù)合作或選擇直接退出企業(yè)，那么企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動就無法繼續(xù)正常運轉(zhuǎn)，這對企業(yè)來說無疑是毀滅性的打擊[31]。由于這一定義沒有全面考慮利益相關(guān)者與企業(yè)的雙向影響，所以并未被廣泛采用。不久，瑞安曼（E.Rhenman）在此基礎(chǔ)上對利益相關(guān)者做了更加全面的定義，他指出利益相關(guān)者通過企業(yè)來實現(xiàn)其目標(biāo)，企業(yè)的目標(biāo)也受到利益相關(guān)者的影響[32]。此后，諸多學(xué)者對利益相關(guān)者提出了見解，其中以弗里曼（R.E.Freeman）的觀點最具代表性。弗里曼在《戰(zhàn)略管理：一種利益相關(guān)者的方法》一書中指出：“利益相關(guān)者是能影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體及群體”[33]。這一定義成為了利益相關(guān)者界定的標(biāo)準(zhǔn)范式，為評估企業(yè)社會責(zé)任提供了理論框架[34]。

利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory）的核心思想是“企業(yè)為提高競爭力，應(yīng)關(guān)注多方利益相關(guān)者的要求”[35]。本文依據(jù)弗里曼的廣義定義將國土空間規(guī)劃利益相關(guān)者界定為任何能夠影響國土空間規(guī)劃的形成發(fā)展演化或被影響的個體或群體。按照利益相關(guān)者理論的核心思想，國土空間規(guī)劃應(yīng)多考慮利益相關(guān)者的要求，以求得長遠(yuǎn)發(fā)展?？紤]到不同類型利益相關(guān)者可能對組織管理決策的影響程度不同，20世紀(jì)90年代，一些學(xué)者對利益相關(guān)者分類展開了研究，其中美國學(xué)者米切爾（Michell）和伍德（Wood）的評分法（score based approach）最具代表性。評分法是根據(jù)利益相關(guān)者對組織事物所擁有的合法性（Legitimacy）、權(quán)力性（Power）和緊急性（Urgency），將利益相關(guān)者分為三類：一是確定型利益相關(guān)者（Definitive Stakeholders），擁有合法性、權(quán)力性和緊急性，對組織發(fā)展具有決定性影響;二是預(yù)期型利益相關(guān)者（Expectant Stakeholders），擁有三項屬性中的兩項，積極關(guān)心組織事務(wù)并對組織的發(fā)展有所影響;三是潛在型利益相關(guān)者（Latent Stakeholders），擁有三項屬性中的一項，其利益相關(guān)者特性與其他兩類相比不夠明顯，與組織管理層通常表現(xiàn)為一種潛在關(guān)系。

對國土空間規(guī)劃整個生命周期過程以及相關(guān)文獻進行分析，可以發(fā)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者主要包括[36][37]：（1）管理者——中央與各級地方政府;（2）運營者——自然資源部;（3）協(xié)調(diào)者——土地規(guī)劃師與評審專家、學(xué)術(shù)團體和科研機構(gòu);（4）監(jiān)督者——紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織、人事、審計等部門;（5）宣傳者——新聞媒體;（6）使用者——普通公眾。根據(jù)米切爾評分法可對國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者進行分類（表2）。

（二）國土空間規(guī)劃利益相關(guān)者分析

結(jié)合國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者分類（表2），運用利益相關(guān)者權(quán)力/利益矩陣圖分析國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者（圖1）。

A區(qū)域——重點關(guān)注的群體：（1）中央與各級地方政府，對國土空間規(guī)劃提供政策指導(dǎo)和行政準(zhǔn)入，具有較強的影響力和控制力，國土空間規(guī)劃的運行效果是其政績的體現(xiàn);（2）自然資源部，作為國土空間規(guī)劃的直接運營者，其決策質(zhì)量影響國土空間規(guī)劃的編制和實施效果。

B區(qū)域——盡量滿足訴求的群體：新聞媒體作為公眾信息傳播載體，可以傳播國土空間規(guī)劃理念，為國土空間規(guī)劃的發(fā)展?fàn)I造輿論氛圍，對國土空間規(guī)劃的發(fā)展具有較大的影響力，但其利益與國土空間規(guī)劃的發(fā)展沒有明顯聯(lián)系。

C區(qū)域——關(guān)注訴求的群體：（1）土地規(guī)劃師與評審專家、學(xué)術(shù)團體和科研機構(gòu)作為國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)者，為國土空間規(guī)劃編制提供意見對策和理論技術(shù)支持;（2）紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織、人事、審計等部門作為國土空間規(guī)劃的監(jiān)督者，監(jiān)督落實國土空間規(guī)劃的執(zhí)行情況并考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部，以確保國土空間規(guī)劃順利實施。這一群體的利益與國土空間規(guī)劃有聯(lián)系，但不易通過自身努力實現(xiàn)相關(guān)利益最大化。

D區(qū)域——較少關(guān)注的群體：普通公眾參與國土空間規(guī)劃的機會較少，從而容易受到忽視，但其作為國土空間規(guī)劃的直接使用者，可以最直觀地感受到國土空間規(guī)劃給社會帶來的變化。

四、利益相關(guān)者視角下的國土空間規(guī)劃優(yōu)化路徑

通過現(xiàn)行國土空間規(guī)劃存在的問題和不同類型利益相關(guān)者分析，再定位國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者角色，優(yōu)化國土空間規(guī)劃發(fā)展路徑。

（一）政府角色定位：立法、改制、保障

建立完善的國土規(guī)劃管理法律體系。政府首先應(yīng)該完善國土空間規(guī)劃管理一系列法律制度，使各地區(qū)有統(tǒng)一的空間規(guī)劃工作標(biāo)準(zhǔn)，進而提高國土空間規(guī)劃的質(zhì)量并提升工作效率;其次，應(yīng)該考慮到各個地區(qū)、各城市的不同發(fā)展情況，允許各級地方政府在法律規(guī)定范圍內(nèi)根據(jù)實際發(fā)展需要對國土規(guī)劃適度整改;最后，應(yīng)以促進各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為立法的基本原則。國家完善國土空間規(guī)劃相關(guān)法律，并對各地方政府適度放權(quán)的做法，不僅可以為各地區(qū)國土空間規(guī)劃提供法律依據(jù)，還可以為各地區(qū)規(guī)劃工作提供統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，提高整體國土空間規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

積極探索“上下協(xié)同”模式。國務(wù)院機構(gòu)大部制改革背景下，中央與地方政府在橫向上應(yīng)把握機會整頓各部門，明確規(guī)劃管理權(quán)限，避免銜接不暢的問題。在縱向上應(yīng)積極響應(yīng)體制機制改革工作，協(xié)調(diào)好府際關(guān)系，梳理自下而上工作流程，努力探索符合發(fā)展要求的國土空間規(guī)劃體系編制機制，以實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。就中央政府來說，可酌情將部分事權(quán)下放給地方政府，地方政府在把握底線和剛性管控的情況下，可將城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃布局的任務(wù)交給市級和區(qū)級政府完成，一來提高地方政府的積極性，二來避免發(fā)展意圖不同而導(dǎo)致的布局錯位問題。具體來說，中央政府負(fù)責(zé)制定國土空間規(guī)劃編制工作總則，明確各地區(qū)的大體功能導(dǎo)向、城市開發(fā)邊界以及生態(tài)底線;地方政府負(fù)責(zé)明確用地需求并推動重點項目實施，指導(dǎo)包括各類專項規(guī)劃在內(nèi)的地方空間利用規(guī)劃工作。這樣可以明確中央--政府之間的規(guī)劃管理尺度，上下協(xié)同、職責(zé)分工的府際合作模式可助推土地資源的合理、集約利用。

完善信息公開制度，保障公眾參與。從國家層面來說，公眾參與是民主和文明的象征。公眾參與可以直接實現(xiàn)政府與公眾的良性互動，使國土空間規(guī)劃決策更加貼近民意，進而可以最大限度地減少規(guī)劃實施工作中的阻礙。要促進國土空間規(guī)劃中的公眾參與，首先需要從當(dāng)前工作中的不足入手予以彌補，具體可從制度、技術(shù)以及工作人員等方面進行改進，全方位地提高國土空間規(guī)劃工作水平。其次，政府需要完善聽證、論證等公眾參與的制度形式，保障公眾可及時參與并發(fā)表意見。最后，總結(jié)原有公眾參與模式的經(jīng)驗與教訓(xùn)，開拓更多更好的方便公眾參與的渠道，如借助互聯(lián)網(wǎng)開展規(guī)劃意見征詢活動等。此外，針對公眾因缺乏專業(yè)性知識而無法有效參與國土空間規(guī)劃的問題，政府部門面向公眾發(fā)布空間規(guī)劃相關(guān)信息時，應(yīng)盡量將專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)換為通俗易懂的語言，還可將大數(shù)據(jù)和GIS、App等作為輔助工具，把國土空間規(guī)劃問題化繁為簡，促進公眾更好的理解與參與。

（二）自然資源部角色定位：系統(tǒng)、規(guī)范、創(chuàng)新

系統(tǒng)預(yù)估未來趨勢，建立統(tǒng)一基礎(chǔ)信息平臺。規(guī)劃的本質(zhì)是未來的發(fā)展計劃，國土空間規(guī)劃的期限是2020—2035年，將歷經(jīng)三個五年規(guī)劃，因此編制國土空間規(guī)劃時必須對未來趨勢有較為系統(tǒng)的預(yù)估。自然資源部首先應(yīng)具體考察各地區(qū)的實際情況，預(yù)估各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、人口變化、交通布局變化和國土空間格局變化等未來發(fā)展趨勢以系統(tǒng)地開展規(guī)劃工作。為提高行政效率，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該與地區(qū)發(fā)展意圖相一致，避免頻繁調(diào)整修改規(guī)劃。其次，要建立起統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，發(fā)揮平臺的系統(tǒng)集成和管理功能，支撐各類信息數(shù)據(jù)發(fā)揮作用。對基礎(chǔ)信息平臺中數(shù)據(jù)的管理、調(diào)度和對外服務(wù)進行嚴(yán)格把控，對比互聯(lián)網(wǎng)等媒體及時更新數(shù)據(jù)，推動各部門之間的數(shù)據(jù)共享和互換，對內(nèi)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對外提供自然資源和國土空間分類服務(wù)[38]。

建立部門協(xié)同工作機制，規(guī)范規(guī)劃編制技術(shù)章程。空間規(guī)劃體系建立的基礎(chǔ)條件是必須明確管理部門和相應(yīng)的管理職能。在當(dāng)前方向和目標(biāo)明確的情況下，合理界定各部門管理職能，建立各部門協(xié)同的工作機制，是空間規(guī)劃科學(xué)推進的前提。規(guī)范空間規(guī)劃編制的技術(shù)章程是空間規(guī)劃體系建立的另一個基礎(chǔ)條件。首先需要理順“多規(guī)”的關(guān)系，厘清“多規(guī)”的具體內(nèi)容并對重疊部分進行合并，以突出特色需求;其次，以適應(yīng)管理體制為目標(biāo)，對“多規(guī)”納入空間規(guī)劃中的內(nèi)容進行整合，明確主次關(guān)系，這樣構(gòu)建起既吸收原規(guī)劃科學(xué)內(nèi)容又順應(yīng)體制改革發(fā)展的規(guī)劃形式;最后，梳理有重要意義但空間規(guī)劃中未納入的“多規(guī)”內(nèi)容，構(gòu)成專項規(guī)劃體系來補充和延續(xù)空間規(guī)劃[24]。

探索編制創(chuàng)新，推進規(guī)劃現(xiàn)代化。自然資源部編制國土空間規(guī)劃時承擔(dān)著并不小的壓力，一方面內(nèi)部需要完成由上至下的一系列要求，另一方面外部還需調(diào)動社會和市場的積極性以共同推動地方發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。所以必須堅持創(chuàng)新理念與實踐，編制一個全新的、現(xiàn)代化的國土空間規(guī)劃。具體來說，國土空間規(guī)劃編制創(chuàng)新應(yīng)從以下幾方面入手：首先，在“三調(diào)”數(shù)據(jù)和“雙評價”結(jié)果的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析，為空間規(guī)劃編制做好底臺支撐;其次，探索規(guī)劃編制新機制，組建專業(yè)的規(guī)劃編制小組，明確工作制度，銜接好規(guī)劃的“編”與“寫”程序，提升空間規(guī)劃編制的科學(xué)性;第三，布局規(guī)劃編制新架構(gòu)，綜合考慮城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和海洋空間的現(xiàn)實情況，緊緊圍繞空間這一根本要素對國土空間規(guī)劃框架進行謀篇布局，搭建起區(qū)別于以往各類規(guī)劃結(jié)構(gòu)的空間規(guī)劃新架構(gòu);第四，研究規(guī)劃的新表現(xiàn)形式，對規(guī)劃的語言表達、圖表展示、附件添加等表現(xiàn)形式進行創(chuàng)新;最后，謀劃規(guī)劃的落腳點，在科學(xué)研判經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢的前提下，尋找能夠提供空間資源的可靠平臺和項目，為空間規(guī)劃實施提供充足的后備力量。

（三）相關(guān)社會團體與新聞媒體角色定位：協(xié)調(diào)、監(jiān)督、宣傳

提供意見對策，理論技術(shù)支持。土地規(guī)劃師與評審專家作為國土空間規(guī)劃最為重要的協(xié)調(diào)者，其提供的意見對策直接影響國土空間規(guī)劃的編制與實施。另一協(xié)調(diào)者學(xué)術(shù)團體與科研機構(gòu)的理論技術(shù)支持也不容忽視。在大數(shù)據(jù)的時代背景下，國土空間規(guī)劃相關(guān)人員的專業(yè)素質(zhì)也必須提高，不僅需要全面掌握專業(yè)理論知識，還需要具備獲取數(shù)據(jù)的現(xiàn)代信息技術(shù)。因此，相關(guān)機構(gòu)必須加大人才培養(yǎng)力度，多開展講座、研討會和實訓(xùn)等活動，強化規(guī)劃專業(yè)知識與技能，提升土地規(guī)劃師與評審專家的綜合技術(shù)能力，壯大學(xué)術(shù)團體與科研機構(gòu)的科研力量以掌握全新的規(guī)劃內(nèi)容，熟練運用地理信息大數(shù)據(jù)等手段，為國土空間規(guī)劃提供技術(shù)支持。

確定監(jiān)管原則，建立實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織、人事、審計等部門作為國土空間規(guī)劃主要的監(jiān)督者，應(yīng)注意避免舊規(guī)劃監(jiān)督體系的問題。首先，制定監(jiān)管原則。依據(jù)規(guī)劃權(quán)博弈中“誰審批，誰監(jiān)管”的原則，規(guī)劃編制審批和規(guī)劃監(jiān)督的主體應(yīng)統(tǒng)一，同時按照分級監(jiān)督、上下傳導(dǎo)的原則建立規(guī)劃監(jiān)督的政策法規(guī)體系。其次，建立監(jiān)管的技術(shù)和制度支撐。大數(shù)據(jù)時代背景下，國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系需要大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)提供技術(shù)支撐，各級國土空間規(guī)劃監(jiān)管部門在接下來的監(jiān)管工作中，應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)信息體系，助推全國“一張圖”底板形成，為相關(guān)部門開展規(guī)劃工作和實施城市管理提供基礎(chǔ)性、信息化底板。對規(guī)劃實施全過程、全方位監(jiān)督的年度評估制度，利用實施評估指標(biāo)體系來監(jiān)測評估預(yù)警規(guī)劃實施的效果。實時監(jiān)督各類約束性指標(biāo)和邊界等管控要求的落實情況，并制定相應(yīng)的限制性措施，實現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測并完善預(yù)警機制。最后，要嚴(yán)格監(jiān)督國土空間規(guī)劃實施。將國土空間規(guī)劃實施情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容，對各地落實中央國土空間規(guī)劃重大方針政策、決策部署和相關(guān)法律法規(guī)的情況仔細(xì)督察。加強規(guī)劃執(zhí)法隊伍素質(zhì)建設(shè)，嚴(yán)肅國土空間規(guī)劃執(zhí)法，對于國土空間規(guī)劃違法行為必須嚴(yán)厲打擊。推行國土空間規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)決策終身問責(zé)機制，國土空間規(guī)劃相關(guān)單位和人員因違法決策、執(zhí)行隨意、監(jiān)管不嚴(yán)并造成嚴(yán)重后果的，將被依規(guī)依紀(jì)依法問責(zé)。

宣傳“以人為本”，樹立新發(fā)展理念。新時代發(fā)展要求國土空間規(guī)劃編制必須堅持協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、開放、綠色、共享五大發(fā)展理念，建設(shè)人與自然和諧共生的國土空間。國土空間規(guī)劃編制應(yīng)以實現(xiàn)以人為中心的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅持“開門編規(guī)劃”[39]，始終堅持把人民的利益放在首位，科學(xué)的配置資源，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間，從而改善人民生活環(huán)境、提升人民生活品質(zhì)。新聞媒體在國土空間規(guī)劃工作中起到輿論宣傳的作用，既可幫助公眾提升對國土空間規(guī)劃的認(rèn)知，又可鞭策國土空間規(guī)劃當(dāng)局的工作，從而解決規(guī)劃理念落后導(dǎo)致國土空間規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性與可操作性的問題。同時要注意宣傳時應(yīng)盡量使用通俗易懂的語言，適當(dāng)減少專業(yè)術(shù)語的使用頻率，使得公眾更易理解和參與。

（四）普通公眾角色定位：參與、配合、反饋

提升國土空間規(guī)劃認(rèn)知，積極參與國土空間規(guī)劃編制。公眾廣泛參與并對國土空間規(guī)劃編制提出意見和建議，是提高國土空間規(guī)劃科學(xué)性的有力舉措。公眾參與國土空間規(guī)劃編制首先需要提升對國土空間規(guī)劃的認(rèn)知，明確國土空間規(guī)劃的概念及意義，了解國土空間規(guī)劃的相關(guān)知識，從而為空間規(guī)劃草案提出更具科學(xué)性的意見和建議。其次，公眾可運用互聯(lián)網(wǎng)獲取政府與自然資源部報告、國土空間規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)等，及時了解國土空間規(guī)劃工作動態(tài)，為國土空間規(guī)劃編制工作出謀劃策。

增強公民意識，積極配合國土空間規(guī)劃工作。有序的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)需要公眾的高度配合和支持。思想上，公眾應(yīng)意識到國土空間規(guī)劃工作的意義和必要性，對國土空間規(guī)劃工作給予一定的精神支持;行動上，應(yīng)主動維護和參與國土空間規(guī)劃工作，主動學(xué)習(xí)國土空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，遵守國土空間規(guī)劃相關(guān)制度要求，做強有力的后援力量。

主動參與決策，及時反饋意見建議。公眾在國土空間規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中最有發(fā)言權(quán)。首先，公眾應(yīng)積極發(fā)表意見，集思廣益發(fā)揮公眾參與的決策作用。其次，公眾應(yīng)及時反饋，通過正規(guī)渠道將感受到的空間規(guī)劃變化與問題反饋給政府或相關(guān)部門，為提升國土空間規(guī)劃質(zhì)量提供參考。最后，還要發(fā)揮公眾參與的監(jiān)督作用，對身邊破壞生態(tài)文明理念、不利于空間規(guī)劃的行為適時舉報，為國土空間規(guī)劃順利實施提供良好的社會環(huán)境。

五、結(jié)語與思考

利益相關(guān)者的參與效度是國土空間規(guī)劃的重要影響因素。依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中對國土空間規(guī)劃的要求，分析現(xiàn)行國土空間規(guī)劃在編制、實施監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障方面存在的問題，運用利益相關(guān)者理論對國土空間規(guī)劃的利益相關(guān)者進行分析并分類，以回應(yīng)多元主體參與國土空間規(guī)劃的價值判斷和角色定位，以此探尋國土空間規(guī)劃的優(yōu)化路徑。通過中央與各級地方政府的立法、改制、保障，自然資源部的系統(tǒng)、規(guī)范、創(chuàng)新，相關(guān)社會團體與新聞媒體的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、宣傳，普通公眾的參與、配合、反饋，為構(gòu)建國土空間規(guī)劃的協(xié)同治理框架提供實踐路徑。

未來的國土空間規(guī)劃體系以利益相關(guān)者理論視角為導(dǎo)向，積極探索滿足多方利益相關(guān)者要求的國土空間規(guī)劃模式，實現(xiàn)多元主體參與的社會治理模式，是實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化、建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。因此，基于利益相關(guān)者視角的國土空間規(guī)劃有待更進一步的理論與實務(wù)研究。

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