李新倉　陳彩紅

摘 要：當(dāng)前，我國社會(huì)治理領(lǐng)域矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、突發(fā)易變，為新時(shí)代政府危機(jī)治理和社會(huì)治理帶來了新挑戰(zhàn)。如何有效治理危機(jī)是對政府危機(jī)治理能力的重要考驗(yàn)。政策工具是政府危機(jī)治理的手段和途徑，優(yōu)化選擇和精準(zhǔn)運(yùn)用政策工具是政府應(yīng)對危機(jī)治理的新場域。在危機(jī)治理中，為提高政府危機(jī)治理的整體效能，積極發(fā)揮政策工具的社會(huì)治理功能，并根據(jù)危機(jī)事件呈現(xiàn)的階段性特征和規(guī)律，在危機(jī)治理舒緩階段、準(zhǔn)備階段、回應(yīng)階段、恢復(fù)階段優(yōu)化組合政策工具，精準(zhǔn)應(yīng)對危機(jī)事件，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的共建共治共享。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理;常見政策工具;社會(huì)治理功能;運(yùn)用策略

中圖分類號(hào)：C936? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）01-0084-06

進(jìn)入新時(shí)代，我國仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，矛盾易變導(dǎo)致危機(jī)頻發(fā)。政策工具是政府危機(jī)治理的重要手段，如何選擇和運(yùn)用政策工具事關(guān)政府危機(jī)治理的效果，是政府有效治理危機(jī)的關(guān)鍵。常見政策工具具有多樣性，在推動(dòng)社會(huì)治理共建共治共享背景下，政府如何優(yōu)化組合政策工具，形成政府應(yīng)對危機(jī)治理的政策工具圖譜，成為新時(shí)代政府危機(jī)治理的重要課題。政策工具優(yōu)化組合有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新，在危機(jī)治理實(shí)踐中，要充分發(fā)揮政策工具的社會(huì)治理功能，并根據(jù)危機(jī)治理的特征和規(guī)律，以IEMS危機(jī)治理模型為理論框架，根據(jù)危機(jī)治理的四個(gè)階段分析政府政策工具的使用，探究政府“新型政策工具”的發(fā)展脈絡(luò)，優(yōu)化選擇和組合政府政策工具，科學(xué)治理、精準(zhǔn)施策，為新時(shí)代社會(huì)治理共同體建設(shè)提供方法論支持，打造新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化新格局。

一、危機(jī)治理中常見政策工具分析

政策工具的概念是由美國政治學(xué)家哈羅德·斯拉韋爾于1936年提出的。當(dāng)前，政策工具已被廣泛應(yīng)用于政府危機(jī)治理領(lǐng)域，增強(qiáng)了政府精準(zhǔn)應(yīng)對危機(jī)的效能。那么，何謂政策工具？有學(xué)者提出，政策工具是政府在實(shí)踐中將政策觀念轉(zhuǎn)化為政策效果的手段和機(jī)制。[1]還有學(xué)者提出，政策工具是政府以經(jīng)濟(jì)社會(huì)變量實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)的手段。[2]上述概念闡釋的共同性表現(xiàn)在：政府是政策工具實(shí)施的主體，政策目標(biāo)是政府運(yùn)用政策工具的結(jié)果。在上述基礎(chǔ)上，本文將政策工具引入危機(jī)治理中，提出政策工具是政府應(yīng)對公共危機(jī)、實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理目標(biāo)的所有治理工具總和。

政府應(yīng)對危機(jī)主要通過選擇和運(yùn)用政策工具來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)政府介入或干預(yù)強(qiáng)弱程度，有學(xué)者將常見政策工具分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性。表1描述了三種常見政策工具的基本情況，政府通過優(yōu)化組合可以實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)的深度融合和良性互動(dòng)，提高政府應(yīng)對危機(jī)的治理效能。

（一）強(qiáng)制性政策工具

強(qiáng)制性政策工具，即規(guī)制性工具，是指政府以強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最基本政策工具。如表1所示，強(qiáng)制性政策工具的主體是政府，具有高度強(qiáng)制性，由政府通過直接規(guī)制政策工具影響市場和社會(huì)并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。強(qiáng)制性政策工具是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，在性質(zhì)上屬于行政法管制范式，主要包括管制、法律規(guī)章、直接提供、命令和制裁，具有直接干預(yù)性，是政府直接介入的政策工具。作為政府最基本的政策工具，強(qiáng)制性工具具有政府直接性干預(yù)的特征，主要表現(xiàn)為政府對干預(yù)對象的直接規(guī)制，在短時(shí)期內(nèi)執(zhí)行效果明顯。在危機(jī)治理實(shí)踐中，強(qiáng)制性政策工具不可或缺，政府與其他各方主體地位平等，通過協(xié)商和資源互補(bǔ)推動(dòng)危機(jī)治理開展。

（二）混合性政策工具

混合性政策工具兼具強(qiáng)制性和自愿性工具的特征。[3]如表1所示，混合性政策工具的實(shí)施需要政府的介入和干預(yù)，但私人享有最終決策權(quán)，這是混合性政策工具區(qū)別于強(qiáng)制性政策工具最顯著的特征。在實(shí)踐中，混合性政策工具主要包括發(fā)布公告、信息和溝通、宣傳教育，對社會(huì)治理對象發(fā)揮調(diào)節(jié)和指導(dǎo)作用，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。如表1所示，混合性政策工具是政府和社會(huì)溝通的橋梁，具體是以政府引導(dǎo)為主，主要通過提供政策制度、環(huán)境、信息支持推動(dòng)政策工具實(shí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（三）自愿性政策工具

與強(qiáng)制性政策工具對立，自愿性政策工具是指家庭和社區(qū)、自愿性組織和市場基于自愿基礎(chǔ)，解決公共問題的方法。如表1所示，自愿性政策工具強(qiáng)調(diào)家庭和社區(qū)、自愿性組織、市場對公共問題解決的參與自愿性，政府在實(shí)踐中不介入或不干預(yù)公共問題的解決，主要由社會(huì)力量或市場解決。[4]（P80-83）以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出，政府、市場和社會(huì)具有邊界性，在危機(jī)治理中要合理劃清邊界，[5]建立共建共治共享的社會(huì)協(xié)同治理新模式。

二、危機(jī)治理中政策工具的社會(huì)治理功能

政策工具的選擇及應(yīng)用是有效進(jìn)行危機(jī)治理的關(guān)鍵變量。在危機(jī)治理中，政策工具的引入和發(fā)展有利于更新政府公共政策理念，為社會(huì)治理創(chuàng)新提供全新視角，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理手段的多元化，提高政策工具對危機(jī)治理的整體效能。

（一）危機(jī)治理的預(yù)警防范功能

預(yù)警防范是指政府通過預(yù)先發(fā)布警告，動(dòng)態(tài)監(jiān)測和分析突發(fā)公共危機(jī)，減輕危機(jī)給民眾帶來損失的程度。政策工具的預(yù)警防范功能是政府通過發(fā)布危機(jī)警示，促使人們從思想上重視和預(yù)防危機(jī)，樹立危機(jī)防范意識(shí)，預(yù)防和規(guī)避公共危機(jī)的發(fā)生，節(jié)約政府管理成本，防止社會(huì)秩序破壞并向無序化發(fā)展。

在危機(jī)治理中，政府政策工具的預(yù)警防范功能主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是提高認(rèn)知水平。政府開展危機(jī)事件專門性教育，讓公眾全面了解危機(jī)暴發(fā)全過程及特征，為人們預(yù)防和應(yīng)對危機(jī)提供必要的知識(shí)儲(chǔ)備，增強(qiáng)人們應(yīng)對突發(fā)危機(jī)的能力，規(guī)避因危機(jī)產(chǎn)生過激情緒和非理性行為。二是增強(qiáng)危機(jī)預(yù)警防范意識(shí)。政府以危機(jī)專門性教育為邏輯起點(diǎn)，拓寬了公眾的危機(jī)防范視野，全面認(rèn)知危機(jī)暴發(fā)規(guī)律，為人們防范危機(jī)提供必要的心理準(zhǔn)備。三是掌握危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理方法。危機(jī)預(yù)警防范管理屬于實(shí)踐性工作，政府政策工具在舒緩階段提升人們的實(shí)踐應(yīng)對水平，引導(dǎo)人們積極參與危機(jī)應(yīng)對實(shí)踐，推動(dòng)危機(jī)治理工作順利開展。

（二）危機(jī)治理的社會(huì)動(dòng)員功能

社會(huì)動(dòng)員功能是政府危機(jī)治理的重要職能。在危機(jī)治理實(shí)踐中，政府通過宣傳與勸誡，得到公眾的認(rèn)同和支持，引導(dǎo)社會(huì)力量參與危機(jī)治理活動(dòng)，在危機(jī)治理中將分散的個(gè)體整合成強(qiáng)大的力量，引導(dǎo)公眾與對口支援城市積極參與危機(jī)治理，實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)。

在危機(jī)治理中，政策工具的社會(huì)動(dòng)員功能主要通過以下方式實(shí)現(xiàn)：一是政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)模式是實(shí)現(xiàn)政策工具社會(huì)動(dòng)員功能的關(guān)鍵。危機(jī)暴發(fā)后，中央和地方各級人民政府通過層級行政命令進(jìn)行應(yīng)急處置，通過政府的積極組織和快速動(dòng)員提高政府危機(jī)治理的精準(zhǔn)度。例如，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，政府主導(dǎo)新建火神山、雷神山醫(yī)院，僅用數(shù)天就順利完工。二是對口支援動(dòng)員模式。[6]對口支援屬于針對性援助方式。例如，在武漢新冠肺炎疫情防控中，全國多個(gè)省份根據(jù)對口援助方案，精準(zhǔn)對接受援地市，聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同作戰(zhàn)，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了人力、財(cái)力和智力支持。三是國際組織動(dòng)員模式。動(dòng)員國際組織合作可以彌補(bǔ)我國應(yīng)對危機(jī)治理的不足，通過開展國際合作，提高危機(jī)治理速度，加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)合作。例如，武漢新冠肺炎疫情暴發(fā)后，截至2020年3月2日，相繼有62個(gè)國家和7個(gè)國際組織向中國捐贈(zèng)疫情防控物資[7]，為我國抗擊疫情提供了保障。四是社會(huì)力量動(dòng)員模式。社會(huì)力量是危機(jī)治理不可或缺的力量，要積極宣傳，動(dòng)員社會(huì)一切力量，引導(dǎo)公眾積極參與危機(jī)治理實(shí)踐，攜手共同抵御危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）危機(jī)治理的協(xié)調(diào)治理功能

政策工具的協(xié)調(diào)功能旨在通過協(xié)調(diào)解決資源的整體性安排和調(diào)配，為危機(jī)治理提供重要的保障。通過政策工具的協(xié)調(diào)功能，消除公眾、社會(huì)組織等對政策的質(zhì)疑，增進(jìn)政策各方對政策的認(rèn)同，有效調(diào)整和調(diào)配各種資源。

在危機(jī)治理中，政策工具的協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在：一是對人們思想認(rèn)知的協(xié)調(diào)。政策工具能夠幫助人們正確認(rèn)知其社會(huì)角色、社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，有效避免因認(rèn)知錯(cuò)誤引發(fā)非理性沖突，提高人們參與危機(jī)治理活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性。二是對危機(jī)組織的協(xié)調(diào)。組織協(xié)調(diào)是對參與危機(jī)治理的組織進(jìn)行整體性安排和調(diào)配。有序的組織協(xié)調(diào)是危機(jī)治理取勝的法寶。組織協(xié)調(diào)旨在發(fā)揮危機(jī)治理組織的整體功能。危機(jī)發(fā)生后，政府通過有效的組織協(xié)調(diào)可以高效組織危機(jī)治理，推動(dòng)危機(jī)治理工作的有序化開展。三是對防控資源的協(xié)調(diào)。防控資源的協(xié)調(diào)主要是對防控物資進(jìn)行調(diào)度和分配。有效的物資調(diào)度可以把危機(jī)治理物資及時(shí)順暢地運(yùn)輸?shù)轿C(jī)發(fā)生地，實(shí)現(xiàn)物資調(diào)度與危機(jī)治理地區(qū)需要的匹配性，推進(jìn)危機(jī)治理工作順利開展。同時(shí)，物資分配還包括危機(jī)治理物資在危機(jī)受災(zāi)人群中的公平和公正分配性[8]，滿足危機(jī)受災(zāi)人群對物資的需求，及時(shí)有效開展危機(jī)治理。

（四）危機(jī)治理的激勵(lì)導(dǎo)向功能

激勵(lì)是政府通過有效的方法調(diào)動(dòng)人們的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在實(shí)踐中，有效的激勵(lì)可以激發(fā)人們的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理目標(biāo)。政策工具具有激勵(lì)性，這是戰(zhàn)勝危機(jī)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，通過激勵(lì)形成頑強(qiáng)的危機(jī)戰(zhàn)斗作風(fēng)，減弱突發(fā)危機(jī)的破壞性[9]。

在危機(jī)治理實(shí)踐中，政策工具的激勵(lì)功能體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是激發(fā)民族精神。民族精神是凝聚民族向心力的精神紐帶。民族精神具有堅(jiān)不可摧的力量，在危機(jī)治理中，全國各民族緊密合作，展現(xiàn)出強(qiáng)烈的中華民族共同體意識(shí)，在危機(jī)治理中體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為戰(zhàn)勝突發(fā)性危機(jī)英勇戰(zhàn)斗，自覺維護(hù)民族利益和國家整體利益。二是激勵(lì)人們樹立戰(zhàn)勝危機(jī)的信念和信心。信念和信心對危機(jī)治理至關(guān)重要。危機(jī)治理的緊迫性和艱難性容易消磨人的意志，政策工具的激勵(lì)功能可以提高人們的意志力，形成戰(zhàn)勝危機(jī)的頑強(qiáng)作風(fēng)，引導(dǎo)人們自覺投入危機(jī)治理中，提高危機(jī)治理的整體效能。

三、危機(jī)治理中政策工具的具體運(yùn)用

政策工具運(yùn)用屬于政府決策過程，現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行過程往往需要混合使用多種政策工具，以最大限度地發(fā)揮政策工具的協(xié)同合力，獲得最優(yōu)的政策執(zhí)行效果。為提高危機(jī)治理效果，根據(jù)美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署提出的危機(jī)治理系統(tǒng)（IEMS）模型，結(jié)合危機(jī)治理的階段性特征，提出危機(jī)治理政策工具的具體運(yùn)用路徑。

（一）危機(jī)治理舒緩階段政策工具的具體運(yùn)用

舒緩階段是危機(jī)治理的預(yù)防階段。在舒緩階段，政策工具的運(yùn)用以預(yù)防為主，旨在消除和管控危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避危機(jī)的發(fā)生。[10]當(dāng)前，我國仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)發(fā)展中存在諸多不可控制的風(fēng)險(xiǎn)因素，呈現(xiàn)顯性與隱性交織、直接與間接共存特征，因此，舒緩階段如何運(yùn)用政策工具至關(guān)重要。

為了將風(fēng)險(xiǎn)因素在舒緩階段得到有效控制，需要構(gòu)建以政府為主，社會(huì)、市場為輔的多樣化政策工具，如表2所示，要優(yōu)化組合政策工具。第一，強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用。在舒緩階段，制定和完善相關(guān)法律規(guī)章是政府的職能，直接提供法律規(guī)章是政府的具體性政策工具，具體表現(xiàn)為政府通過立法、規(guī)制、條例等形式規(guī)范社會(huì)行為。例如，在“非典”疫情和汶川地震之后，我國重點(diǎn)強(qiáng)化了突發(fā)公共事件應(yīng)急治理的法治建設(shè)，構(gòu)建了以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本框架的危機(jī)治理法律制度框架。政府直接供給是政府為危機(jī)治理提供資金、物品及其他公共服務(wù)，為政府應(yīng)對危機(jī)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，混合性政策工具的運(yùn)用。在舒緩階段，混合性政策工具具有預(yù)防危機(jī)功能。政府通過采用發(fā)布公告、宣傳教育等政策工具，以理論教育形式開展危機(jī)知識(shí)進(jìn)校園、進(jìn)基層，宣傳、普及防范危機(jī)知識(shí)，讓公眾全面了解危機(jī)防范政策，了解危機(jī)預(yù)防途徑和有效防控措施，揭開危機(jī)“神秘的面紗”，做到有的放矢和精準(zhǔn)防控，提高社會(huì)主體危機(jī)預(yù)防意識(shí)。第三，自愿性政策工具的運(yùn)用?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六條規(guī)定，國家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。自愿性政策工具需要發(fā)揮家庭和社區(qū)、自愿性組織的作用。上述制度性規(guī)定充分說明自愿性政策工具對危機(jī)治理發(fā)揮的社會(huì)功能，反映了社會(huì)力量在舒緩階段參與危機(jī)治理的重要性。

（二）危機(jī)治理準(zhǔn)備階段政策工具的具體運(yùn)用

準(zhǔn)備階段是危機(jī)治理的初始階段。在準(zhǔn)備階段，政府危機(jī)治理旨在提高社會(huì)危機(jī)防范意識(shí)，做好危機(jī)預(yù)防措施，培育應(yīng)對危機(jī)的運(yùn)作能力。實(shí)踐證明，危機(jī)治理準(zhǔn)備充分，預(yù)防措施及時(shí)妥當(dāng)，就會(huì)增強(qiáng)社會(huì)主體的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)變能力，提高政府在回應(yīng)階段精準(zhǔn)決策的能力。

危機(jī)治理準(zhǔn)備階段重點(diǎn)在于培育政府應(yīng)對危機(jī)能力，如表2所示，優(yōu)化組合政策工具，提高政府應(yīng)對危機(jī)的治理能力。第一，強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用。危機(jī)具有突發(fā)性，在準(zhǔn)備階段，政府要制定完善的具有指導(dǎo)功能的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案、危機(jī)治理專項(xiàng)規(guī)劃，直接提供危機(jī)安全保障服務(wù)，健全危機(jī)應(yīng)急救援預(yù)案和演練，構(gòu)建完善的危機(jī)物資儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)危機(jī)“預(yù)測—預(yù)防—應(yīng)對”全過程應(yīng)急管理體系，及時(shí)有效回應(yīng)危機(jī)，全方位提升危機(jī)防范能力和實(shí)踐水平，有效規(guī)避危機(jī)發(fā)生，消除危機(jī)造成的社會(huì)危害和各種損失。第二，混合性政策工具的運(yùn)用。在準(zhǔn)備階段，政府要運(yùn)用發(fā)布公告、宣傳教育等政策工具，促使公眾全面認(rèn)知危機(jī)，掌控應(yīng)對危機(jī)的技能，增強(qiáng)危機(jī)防范意識(shí)，全面掌握危機(jī)防范知識(shí)，提升公眾危機(jī)防范和應(yīng)對能力。第三，自愿性政策工具的運(yùn)用。在準(zhǔn)備階段，民眾和社會(huì)對危機(jī)治理的作用不可或缺。家庭和社區(qū)、自愿性組織需要系統(tǒng)學(xué)習(xí)危機(jī)防范知識(shí)，提高危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對能力。

（三）危機(jī)治理回應(yīng)階段政策工具的具體運(yùn)用

回應(yīng)階段是危機(jī)治理的關(guān)鍵階段，也是政府應(yīng)對危機(jī)的中心環(huán)節(jié)。在危機(jī)治理回應(yīng)階段，政府要及時(shí)進(jìn)行危機(jī)治理，組合優(yōu)化多種政策工具，最大限度地激發(fā)公眾的積極性，舉全國之力致力于危機(jī)治理實(shí)踐，提升政府的危機(jī)治理能力。

危機(jī)治理回應(yīng)階段重點(diǎn)在于政府快速應(yīng)對危機(jī)，科學(xué)優(yōu)化政策工具，如表2所示，精準(zhǔn)防控危機(jī)拓展蔓延。第一，強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用。在回應(yīng)階段，以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性政策工具是主要選擇，強(qiáng)調(diào)政府的保護(hù)、管理、控制、協(xié)調(diào)等職責(zé)。在危機(jī)暴發(fā)后，政府要及時(shí)采取管制、直接提供、命令和制裁等政策性工具，利用公權(quán)力調(diào)動(dòng)和整合資源，在危機(jī)應(yīng)對中快速做出反應(yīng)，第一時(shí)間采取應(yīng)對措施，帶領(lǐng)全社會(huì)積極投入危機(jī)應(yīng)對，成立危機(jī)應(yīng)急指揮小組，充分調(diào)動(dòng)各類防控資源，及時(shí)組織和協(xié)調(diào)應(yīng)對資源，強(qiáng)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，保障危機(jī)防控物資得到及時(shí)供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的應(yīng)急協(xié)調(diào)管理。第二，混合性政策工具的運(yùn)用。在回應(yīng)階段，政府在危機(jī)治理中運(yùn)用發(fā)布公告和信息、溝通交流、宣傳教育等手段，及時(shí)準(zhǔn)確的信息發(fā)布和高效快捷的信息溝通是危機(jī)有效治理的重要保障。在危機(jī)治理中，政府信息公開及時(shí)透明，就可以科學(xué)規(guī)避謠言散布，緩解公眾恐慌，增強(qiáng)危機(jī)治理的凝聚力。同時(shí)，暢通的信息溝通還有利于政府作出理性判斷，這就要求媒體尊重危機(jī)事實(shí)，客觀、全面地報(bào)道危機(jī)現(xiàn)狀，做到尊重新聞規(guī)律，向社會(huì)傳遞真實(shí)的危機(jī)動(dòng)態(tài)信息，提高政府處置危機(jī)的治理能力。第三，自愿性政策工具的運(yùn)用。在回應(yīng)階段，家庭和社區(qū)、自愿性組織對危機(jī)治理發(fā)揮著重要作用，要鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民積極參與危機(jī)治理。以新冠肺炎疫情為例，家庭和社區(qū)、自愿性組織既是危機(jī)治理主體，又是危機(jī)治理的直接受眾。在新冠肺炎疫情防控中，家庭和社區(qū)、自愿性組織要協(xié)同防控，對疫情防控實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，為疫情防控提供公共服務(wù)。家庭和社區(qū)能夠深入居民家庭空間，彌補(bǔ)政府和市場危機(jī)治理的缺陷;自愿者組織作為自愿性政策工具，可以通過慈善捐助、精神慰藉、心理輔導(dǎo)等活動(dòng)集合社會(huì)資源參與危機(jī)治理，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的精準(zhǔn)防控。

（四）危機(jī)治理恢復(fù)階段政策工具的具體運(yùn)用

恢復(fù)階段是危機(jī)治理的最后階段。突發(fā)性危機(jī)給社會(huì)和個(gè)人帶來了嚴(yán)重的創(chuàng)傷，政府危機(jī)治理恢復(fù)階段的工作重心是有效配置社會(huì)資源，幫助受危機(jī)影響地區(qū)恢復(fù)重建，做好群眾的心理安撫、修復(fù)創(chuàng)傷，幫助受危機(jī)影響地區(qū)和群眾恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)恢復(fù)階段的政策行動(dòng)的基本目標(biāo)。

在危機(jī)治理恢復(fù)階段，政府要盡早恢復(fù)受影響地區(qū)群眾的日常生活，最關(guān)鍵的是需要優(yōu)化組合政策工具，如表2所示，建立政府干預(yù)與市場調(diào)配資源機(jī)制，調(diào)動(dòng)和有效配置恢復(fù)資源，實(shí)現(xiàn)危機(jī)恢復(fù)目標(biāo)。第一，強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用。在恢復(fù)階段，政府可以組合優(yōu)化管制、直接提供、法律規(guī)章和制裁等政策工具進(jìn)行恢復(fù)重建，具體體現(xiàn)在：政府可以通過出臺(tái)《危機(jī)恢復(fù)重建條例》等規(guī)章制度，加大對受影響地區(qū)和群眾實(shí)施財(cái)政扶持政策或直接提供相應(yīng)恢復(fù)物資，為企業(yè)制定復(fù)工復(fù)產(chǎn)指導(dǎo)意見，追責(zé)危機(jī)治理中的相關(guān)違法人員，從制度和物質(zhì)層面為地區(qū)重建提供保障。第二，混合性政策工具的運(yùn)用。在恢復(fù)階段，運(yùn)用發(fā)布公告、信息和勸誡、宣傳教育等政策工具，通過危機(jī)實(shí)踐反饋信息，及時(shí)優(yōu)化危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，規(guī)避同類危機(jī)事件的發(fā)生。同時(shí)，政府應(yīng)成立危機(jī)調(diào)查組調(diào)查危機(jī)原因和損失，通過召開新聞發(fā)布會(huì)及時(shí)公開相關(guān)信息，與民眾和媒體形成良好互動(dòng)，及時(shí)總結(jié)危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰方法對公眾進(jìn)行規(guī)范教育，強(qiáng)化危機(jī)治理的整體性和功能性[11]。第三，自愿性政策工具的運(yùn)用。危機(jī)恢復(fù)屬于全系統(tǒng)恢復(fù)，需要組合優(yōu)化自愿性政策工具，引導(dǎo)全社會(huì)力量參與危機(jī)恢復(fù)。針對危機(jī)事件給公眾造成的嚴(yán)重心理創(chuàng)傷，除政府予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，社區(qū)及相關(guān)自愿者組織通過組建專業(yè)的心理咨詢團(tuán)隊(duì)，搭建在線心理咨詢平臺(tái)，為受危機(jī)影響的公眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)，消除其心理影響和修復(fù)創(chuàng)傷，[12]促使公眾盡快恢復(fù)正常的生活狀態(tài)。

四、結(jié)? 語

政策執(zhí)行的核心是優(yōu)化選擇政策工具，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。[13]在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的因素導(dǎo)致公共危機(jī)頻發(fā)。在危機(jī)治理實(shí)踐中，單一政策工具已不能適應(yīng)危機(jī)治理的復(fù)雜性要求，政府需要組合設(shè)計(jì)、優(yōu)化創(chuàng)新政策工具，綜合發(fā)揮政策工具的社會(huì)治理功能，實(shí)現(xiàn)政府、市場、公民、社會(huì)等治理力量的聯(lián)動(dòng)和平衡，形成共建共治共享的危機(jī)治理格局，增強(qiáng)危機(jī)治理的整體功能，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理的多重性目標(biāo)。此外，如何優(yōu)化組合政策工具需要制定準(zhǔn)確的評判標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，自愿性政策工具將在危機(jī)治理中發(fā)揮極為重要的社會(huì)治理功能，應(yīng)強(qiáng)化自愿性政策工具的應(yīng)用，以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

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Research on Common Policy Tools and Application Strategies in Crisis

Management

LI Xin-cang，CHEN Cai-hong

（School of Marxism，Liaoning University of Petroleum and Chemical Technology，F(xiàn)ushun 113001，China）

Abstract：At present，the contradictions in the field of social governance in China are complex and changeable，which brings new challenges to modern government crisis management and social governance. How to effectively manage the crisis is an important test of the governments ability to manage crisis. Policy tools are the means and ways of government crisis management. Optimizing the selection and accurate use of policy tools is a new field for the government to deal with crisis management. In crisis management，in order to improve the overall efficiency of government crisis management，actively play the social governance function of policy tools. According to the characteristics and rules of the stages presented by crisis events，a combination of policy tools should be optimized in the stages of crisis management including easing，preparation，response and recovery，so as to accurately respond to crisis events and realize the joint construction，joint governance and shared benefits of crisis management.

Key Words：crisis management;common policy tools;social governance function;application strategy

收稿日期： 2020-11-05

基金項(xiàng)目： 國家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨與黨的執(zhí)政安全研究”（18BDJ006）;遼寧省社科基金項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代‘以人民為中心的國家治理現(xiàn)代化思想研究”（L18BLW025）;遼寧省社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代偉大抗疫精神研究”（L20BKS007）

作者簡介： 李新倉，遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槲C(jī)治理與應(yīng)對;陳彩紅，遼寧石油化工大學(xué)思想政治教育專業(yè)碩士，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>