喻少如 ，姜 文

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

作為一種重要的行政管理制度，行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政法律規(guī)范的行為予以懲罰和制裁以維護(hù)受損行政管理秩序和公共利益的手段。不言而喻，構(gòu)成要件是行政處罰不得不面對(duì)的首要問(wèn)題。反觀我國(guó)涉行政處罰相關(guān)法律法規(guī)，未見(jiàn)主觀要件的明晰規(guī)定，尤其是《行政處罰法》并未明確主觀過(guò)錯(cuò)是否系應(yīng)受行政違法行為的構(gòu)成要件，以至于理論上長(zhǎng)期為此而爭(zhēng)論不休，成為我國(guó)行政處罰領(lǐng)域懸而未決的幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題之一。為妥善處理當(dāng)前日益紛繁復(fù)雜的行政處罰法律關(guān)系，回應(yīng)理論和實(shí)務(wù)界要求明確行政處罰主觀要件的呼聲，2021年新修訂的《行政處罰法》第三十三條第二款明確規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@無(wú)疑是《行政處罰法》修訂的重大亮點(diǎn)和突破。然而，從解釋論上來(lái)看，行政處罰的主觀要件問(wèn)題仍然存在進(jìn)一步討論的空間，譬如“主觀要件”條款的價(jià)值取向、內(nèi)在邏輯和例外情形都有待進(jìn)一步探討。

一、主觀要件：一個(gè)有待正名的行政處罰法問(wèn)題

法諺有云“無(wú)犯意則無(wú)犯人”，即如果行為人在實(shí)施刑法所禁止的行為時(shí)不具有犯罪意圖，則其行為不構(gòu)成犯罪，對(duì)行為人也就不能適用刑罰。作為制裁屬性濃厚的刑事處罰以“責(zé)性”[1]為必要依據(jù)，堅(jiān)持把主觀過(guò)錯(cuò)（故意或過(guò)失）奉為處罰的圭臬之一，目的在于最大程度保護(hù)行為者的人權(quán)，減少冤假錯(cuò)案發(fā)生，維護(hù)實(shí)質(zhì)正義。也就是說(shuō)，任何公正合理的制裁都必須以被制裁的行為具有可非難性或可譴責(zé)性為基礎(chǔ)，“而行為的可譴責(zé)性無(wú)非表現(xiàn)為行為人在特定情況下的過(guò)錯(cuò)”[2]。同為“公法責(zé)任上的重要制裁形式”[3]，行政處罰是 “以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”①參見(jiàn)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)的《行政處罰法》第二條。，通過(guò)懲戒使行為人認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、吸取教訓(xùn)，不再重犯。如果在實(shí)施行政處罰之時(shí)不將行為人主觀過(guò)錯(cuò)納入考量范圍，則在很大程度上存在累及無(wú)辜的可能。一個(gè)無(wú)過(guò)錯(cuò)的行為在道義上無(wú)可指責(zé)，處罰這種行為除了產(chǎn)生被處罰人的怨恨之外，恐怕不會(huì)產(chǎn)生積極的效應(yīng)。有鑒于此，在1996年《行政處罰法》頒布之前就有學(xué)者提出，“違法必須是行為人具有主觀方面的過(guò)錯(cuò)……如果不是由于主觀上的過(guò)錯(cuò)而造成的客觀危害，不構(gòu)成違法?！盵4]然則，正如我們今天所看到的，1996年《行政處罰法》并未正面回答行為人主觀過(guò)錯(cuò)對(duì)于行為定性的問(wèn)題。究其原因可從當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景切入考察。20世紀(jì)90年代初期，正值中國(guó)改革開(kāi)放發(fā)生復(fù)雜變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，眾多新型、棘手的社會(huì)關(guān)系亟待法律調(diào)整，而行政處罰的設(shè)定、實(shí)施主體、執(zhí)法程序模糊不清，行政處罰制度體系供不應(yīng)求，難以滿足社會(huì)秩序管理之需要。我國(guó)《行政處罰法》也正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，其作為行政處罰領(lǐng)域下的總綱性規(guī)定， “治亂”[5]理所當(dāng)然成為這部法律關(guān)注的核心。依憑行政處罰權(quán)之強(qiáng)制性，當(dāng)出現(xiàn)違法現(xiàn)象，可以通過(guò)有效的行政處罰手段對(duì)違法行為人的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以限制和剝奪，使社會(huì)秩序迅即得以恢復(fù)。行政處罰任務(wù)重、案件數(shù)量大而涉及面廣，如果一概要求行政處罰機(jī)關(guān)確認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)，勢(shì)必會(huì)影響行政效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年有效的法律、行政法規(guī)有233件，其中有80%的法律、行政法規(guī)都貫徹結(jié)果導(dǎo)向，堅(jiān)持“客觀歸責(zé)理論”[6]，只要行為人實(shí)施了違法行為，就要受到懲罰。由此可見(jiàn)，1996年制定的《行政處罰法》，其既未肯定以往處罰的標(biāo)準(zhǔn)，也未明確否定客觀歸責(zé)的立場(chǎng)，而是將行政處罰的主觀要件與歸責(zé)問(wèn)題淪為次要地位，被暫擱一旁，這一模糊處理的立法方式與當(dāng)時(shí)背景下強(qiáng)調(diào)行政效能的立法考量不無(wú)關(guān)系。時(shí)勢(shì)所趨，當(dāng)時(shí)的行政處罰法為行政處罰的構(gòu)成要件是否需要主觀過(guò)錯(cuò)留下空白，而在其他單行法中也不盡統(tǒng)一，大部分沒(méi)有規(guī)定，即使有的規(guī)定了，但關(guān)于過(guò)失違法的規(guī)定也顯得過(guò)于粗糙，給法律的理解和適用帶來(lái)一定的困惑。在1996年《行政處罰法》頒布之后，有學(xué)者認(rèn)為行政違法責(zé)任實(shí)際上采用的就是“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，只是由于行為人某種行為的特殊性，“不排除個(gè)別情況下的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”。[7]這種表述并非空穴來(lái)風(fēng)，理由在于：縱使法條中沒(méi)有明文指出“行政處罰以主觀過(guò)錯(cuò)為條件”，但有“從輕處罰、減輕處罰、不予處罰”①參見(jiàn)1996年《行政處罰法》第二十七條。這些主觀過(guò)錯(cuò)映射詞。例如，在受脅迫違法或違法后有立功表現(xiàn)的情況下可以從輕或減輕處罰，從側(cè)面烘托“過(guò)錯(cuò)”在處罰中屬于應(yīng)予考量的因素。另外，也有學(xué)者認(rèn)為，雖然法律未明確主觀過(guò)錯(cuò)是否為處罰的必要條件，但不等于受處罰行為沒(méi)有或不要求主觀條件，相反，采取的是“過(guò)錯(cuò)推定原則”。不可否認(rèn)，1996年《行政處罰法》在一定程度上體現(xiàn)了“過(guò)罰相稱”的“平衡論”價(jià)值追求，對(duì)社會(huì)秩序管理起著不可或缺的重要作用，但缺失制定法的“正名”，理論界對(duì)行政處罰的主觀要件問(wèn)題仍莫衷一是，爭(zhēng)議不斷。

從后期的立法來(lái)看，《行政處罰法》經(jīng)過(guò)2009年和2017年兩次修正亦對(duì)“主觀要件”問(wèn)題未置可否，但其他單行法律或者行政法規(guī)中卻不乏對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)的規(guī)定。詳言之，有的條文明確規(guī)定處罰以行為人主觀上的“故意”為必要條件，如《治安管理處罰法》第六十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定了“損壞國(guó)家保護(hù)的文物、名勝古跡”必須以故意的心理態(tài)度所做刻劃、涂污或其他行為，進(jìn)而排除因意外刮擦或其他主觀過(guò)失對(duì)文物造成損壞的行為，也即行政機(jī)關(guān)對(duì)上述行為進(jìn)行懲處要滿足以下四個(gè)要件：其一，客觀上有損壞文物、歷史古跡的行為；其二，違法者有責(zé)任能力，足夠了解自己行為的性質(zhì)、意義和后果；其三，違法者在行為時(shí)主觀上具有破壞古文物的故意；其四，滿足法律規(guī)范的其他限制性要求，只有上述四要件缺一不可的情況下方可處罰。又如《道路交通安全法》中內(nèi)含“按過(guò)錯(cuò)比例分擔(dān)責(zé)任”②參見(jiàn)《道路交通安全法》第六十七條第（一）項(xiàng)“機(jī)動(dòng)車之間發(fā)生交通事故的，由有過(guò)錯(cuò)的一方承擔(dān)賠償責(zé)任；雙方都有過(guò)錯(cuò)的，按照各自過(guò)錯(cuò)的比例分擔(dān)責(zé)任?！钡囊?guī)定，沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的一方不必承擔(dān)責(zé)任，換言之，雙方責(zé)任的大小根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)程度比例劃分，充分體現(xiàn)了主觀過(guò)錯(cuò)在交通事故責(zé)任認(rèn)定中的地位。再者，也有少許的法條雖無(wú)故意、過(guò)失這樣直接表達(dá)行為者主觀狀態(tài)的闡述，但有涉及行為時(shí)的主觀目的或主觀過(guò)錯(cuò)傾向性的詞匯，如“明知”①如《食品安全法》第一百四十八條“經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”、《治安管理處罰法》第五十七條“房屋出租人明知承租人利用出租房屋進(jìn)行犯罪活動(dòng)”。“偷開(kāi)”②參見(jiàn)《治安管理處罰法》第六十四條第（一）項(xiàng)“偷開(kāi)他人機(jī)動(dòng)車的”?！盀椤康摹雹蹍⒁?jiàn)《專利法》第十一條“不得為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的制造、使用、許諾銷售、銷售、進(jìn)口其專利產(chǎn)品”。等等，明確行為人須有故意之過(guò)錯(cuò)。雖說(shuō)上述單行法律、行政法規(guī)中散見(jiàn)違法行為人主觀過(guò)錯(cuò)的規(guī)定，但鑒于這些規(guī)定僅相當(dāng)于行政處罰法的分則地位，缺乏總則性規(guī)定的統(tǒng)領(lǐng)，故而，實(shí)踐中不免出現(xiàn)類似“被動(dòng)吸毒案”④陜西省延安吳起縣周灣鎮(zhèn)村民劉居有，在某面皮店吃搟面皮后，因尿檢呈陽(yáng)性，被當(dāng)?shù)鼐秸J(rèn)定為“吸毒”并拘留15天。參見(jiàn)大眾網(wǎng)http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201410/t20141030_11280631.htm。最后瀏覽時(shí)間：2021年2月19日。這樣“無(wú)過(guò)而罰”的荒謬吊詭案例，嚴(yán)重影響行政處罰實(shí)施的整體效果和行政行為的可接受性。

從執(zhí)法實(shí)踐層面看，囿于立法上對(duì)行政處罰構(gòu)成要件規(guī)定的欠缺，導(dǎo)致行政處罰成立的標(biāo)準(zhǔn)模糊，造成實(shí)務(wù)操作與理論錯(cuò)位的次生問(wèn)題，進(jìn)而影響法治的系統(tǒng)性和權(quán)威性。例如，《禁止使用童工規(guī)定》第六條規(guī)定“用人單位使用童工的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)按照每使用一名童工每月處5000元罰款的標(biāo)準(zhǔn)給予處罰……”。從法條之字面含義切入不能明晰雇用童工行為究竟是結(jié)果導(dǎo)向的“客觀歸責(zé)”還是需要考慮違法雇用童工的行為人主觀過(guò)錯(cuò)狀態(tài)。法律的不明確性致使司法實(shí)踐中類似案例裁判不一致，在行政處罰是否需要主觀過(guò)錯(cuò)這一問(wèn)題上，始終存在“必要說(shuō)”和“不必要說(shuō)”兩種司法判斷。例如，在東莞啟威塑膠制品有限公司訴東莞市人力資源局一案⑤參見(jiàn)東莞市中級(jí)人民法院（2017）粵19行終219號(hào)行政判決書(shū)，來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。中，法院認(rèn)為，啟威塑膠公司在黃某入職時(shí)“沒(méi)有嚴(yán)格核實(shí)員工身份”，沒(méi)有完全盡到《禁止使用童工規(guī)定》中規(guī)定的充分核查被招用人員情況的義務(wù)。⑥參見(jiàn)《禁止使用童工規(guī)定》第四條：“用人單位用人員時(shí)，必須核查被招用人員的身份證；對(duì)不滿16周歲的未成年人，一律不得錄用。用人單位錄用人員的錄用登記、核查材料應(yīng)當(dāng)妥善保管?！焙?jiǎn)而言之，法院的判決理由潛藏了對(duì)違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)考量之意，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是結(jié)合相關(guān)證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)說(shuō)明單位在招錄員工時(shí)存在過(guò)失。同樣是違法雇傭童工的案件，在江門(mén)裕華皮革有限公司訴江門(mén)市蓬江區(qū)人力資源和社會(huì)保障局行政處罰一案⑦參見(jiàn)江門(mén)市中級(jí)人民法院（2014）江中法行終字第59號(hào)行政判決書(shū)，來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。中，法院認(rèn)為，“裕華皮革公司對(duì)于招用童工時(shí)的主觀認(rèn)識(shí)問(wèn)題并不影響其使用童工的事實(shí)認(rèn)定”。本案與前例裁判理由大相徑庭，恰恰相反，本案否認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)是雇用童工行為的構(gòu)成要件，處罰時(shí)也堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，只要客觀上存在雇用童工的行為即可處罰。由此可見(jiàn)，案件類似、法律依據(jù)相同，卻出現(xiàn)截然相反的判決理由，這不免會(huì)使司法自身難以自圓其說(shuō)，并會(huì)對(duì)法治的統(tǒng)一和權(quán)威造成負(fù)面影響。

二、責(zé)任主義：“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則的價(jià)值取向

新修訂的《行政處罰法》在第一章總則中也僅僅規(guī)定了“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，似乎沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的內(nèi)容。盡管如此，但經(jīng)體系解釋可知，新法通過(guò)第三十三條第二款“主觀過(guò)錯(cuò)”規(guī)定把“過(guò)”與“罰”捆綁在一起，突破了傳統(tǒng)“客觀歸責(zé)原則”的藩籬，將主觀過(guò)錯(cuò)納入行政處罰的構(gòu)成要件，蘊(yùn)含著理性主體對(duì)自己的決定負(fù)責(zé)的“責(zé)任主義”精神，可視為“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則在行政處罰法的總則性規(guī)定。這一原則所體現(xiàn)的價(jià)值取向，對(duì)促進(jìn)行政處罰公正合理、民眾知罰愿罰將起到重要作用。

（一）彰顯尊重人權(quán)執(zhí)法為民精神

從理論層面看，在“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則增加之前，關(guān)于行政處罰歸責(zé)原則的學(xué)說(shuō)紛繁，其中以“主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)說(shuō)”和“客觀行為歸責(zé)說(shuō)”的爭(zhēng)論尤甚?！爸饔^過(guò)錯(cuò)歸責(zé)說(shuō)”立足于“責(zé)任主義”[8]，意在指明如果行為人只有客觀行為違法，主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)，就不應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定行政處罰。誠(chéng)如學(xué)者所言，“如果對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)行為人實(shí)施懲罰，就失去了懲罰的基礎(chǔ)和意義”[9]?！翱陀^行為歸責(zé)說(shuō)”以客觀違法行為為本位，秉持主觀過(guò)錯(cuò)被客觀違法行為所吸收的觀點(diǎn)，認(rèn)為行為人的故意或過(guò)失“沒(méi)有獨(dú)立存在的意義”。①“對(duì)決大多數(shù)行政處罰的實(shí)施來(lái)說(shuō)，行為人的主觀因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中，故沒(méi)有獨(dú)立存在的意義?！眳⒁?jiàn)汪永清.行政處罰運(yùn)作原理[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994:22.兩者對(duì)比清晰明了，“主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)說(shuō)”充分體現(xiàn)了處罰以尊重和保障人權(quán)為本位，將在很大程度上克服“無(wú)過(guò)而誅”的亂象；而要適用“客觀行為歸責(zé)說(shuō)”，首先要肯定行為人具有意志能力，即由意志能力支配行為人實(shí)施違法行為，且需考慮阻卻事由對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定的影響，排除一切不相干因素以防“被動(dòng)受罰”，否則難以證成其合理性。例如，因消防救援的緊急需要，破壞通道的關(guān)卡以使消防車輛及時(shí)進(jìn)入救援場(chǎng)地，很顯然，若此時(shí)采取“客觀歸責(zé)論”則與行政處罰的初衷相背離。

雖說(shuō)客觀歸責(zé)理論在特定的歷史時(shí)期起到“息事平亂”的重要作用，但隨著“控權(quán)保民”思想的升溫，憑借客觀違法行為推導(dǎo)主觀必然存在過(guò)錯(cuò)或由違法事實(shí)直接決定行政處罰的“客觀行為歸責(zé)說(shuō)”已與時(shí)代嚴(yán)重脫節(jié)，以主觀過(guò)錯(cuò)為依據(jù)認(rèn)定行為違法才是尊重人權(quán)的正解，本次《行政處罰法》修訂彰顯了執(zhí)法為民的理念，切實(shí)踐行了立法向人權(quán)保障的縱深探索。

（二）健全行政處罰責(zé)任體系

法律的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于符合事物的本質(zhì)、彰顯法律原則、吻合司法經(jīng)驗(yàn)以及合乎社會(huì)常識(shí)，[10]上述四個(gè)維度共同證成了法律的可接受性。在新修訂的《行政處罰法》出臺(tái)之前，雖然客觀歸責(zé)原則占據(jù)主流，然而個(gè)別法律條文卻不乏將主觀歸責(zé)原則作為行政相對(duì)人違法的標(biāo)準(zhǔn)。譬如，在治安、道路交通、藥品監(jiān)督管理等領(lǐng)域已有關(guān)于行為人主觀狀態(tài)的表述，亦或?qū)⒅饔^方面隱含于行為之中，充分體現(xiàn)了“罰當(dāng)其過(guò)”的理念。如此看來(lái)，在作為行政處罰的總則《行政處罰法》對(duì)行政處罰主觀要件未明示的情況下，“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”理念在作為分則角色的單行法中早已嶄露頭角，事實(shí)上造成了下位法僭越上位法的適用困境，極易誘發(fā)執(zhí)法爭(zhēng)議，嚴(yán)重影響法律實(shí)質(zhì)正義。故而，若不在制定法中強(qiáng)調(diào)行政處罰主觀要件的地位，則可能化為行政責(zé)任體系的缺口，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過(guò)程中根據(jù)需要選擇和適用法律，不免助長(zhǎng)自由裁量權(quán)濫用。

新法增添“主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則”，明確將主觀過(guò)錯(cuò)納入違法行為的構(gòu)成要件，進(jìn)一步健全了行政處罰責(zé)任體系，夯實(shí)了行政處罰總則的統(tǒng)領(lǐng)性作用，將有效避免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和陷入實(shí)務(wù)與理論錯(cuò)位的漩渦，對(duì)促進(jìn)行政活動(dòng)合法公允起著關(guān)鍵作用。

（三）順應(yīng)行政處罰立法趨勢(shì)

關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)應(yīng)否成為行政違法行為的構(gòu)成要件，在各國(guó)立法例上并不相同，但從域外立法趨勢(shì)來(lái)看，許多大陸法系國(guó)家和地區(qū)都將“主觀要件”作為行政處罰的構(gòu)成要件。如德國(guó)的《違反秩序罰法》第10條②德國(guó)《違反秩序法》第10條：違反秩序罰之處罰，原則只以故意行為為限；過(guò)失行為之處罰，以法律有明文規(guī)定科處刑罰鍰者，從其規(guī)定。和第11條③德國(guó)《違反秩序法》第11條：實(shí)施行為時(shí)未意識(shí)到一種情形屬于法定事實(shí)構(gòu)成，不是故意行為，過(guò)失行為的可處罰性不受影響。確立了處罰應(yīng)當(dāng)“以處罰故意為原則，以處罰過(guò)失為例外”，并進(jìn)一步明確故意是以“行為時(shí)明知”為判定依據(jù)[11]，嚴(yán)格界定主觀過(guò)錯(cuò)的時(shí)間范圍，且只要法律沒(méi)有規(guī)定一行為應(yīng)受處罰，則任何機(jī)關(guān)都不能對(duì)該行為人予以制裁，否則，將以“侵犯公民權(quán)利而承擔(dān)法律責(zé)任”[12]。該原則成為了德國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的圭臬和紅線，在一定程度上限制行政處罰權(quán)濫用，對(duì)規(guī)范行政權(quán)公正行使、保護(hù)相對(duì)人權(quán)益起到十分重要的作用。又如《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第1條第5款規(guī)定“在該行政違法行為中確定了其過(guò)錯(cuò)的人”始有承擔(dān)責(zé)任之基礎(chǔ)。顯而易見(jiàn)，在俄羅斯只有當(dāng)行為人主觀存在過(guò)錯(cuò)且所作行為違法之時(shí)，法律才可以對(duì)其予以譴責(zé)性評(píng)價(jià)，并且在法律解釋上突出對(duì)相對(duì)人利益的保護(hù)，尤其是當(dāng)無(wú)法排除行為人主觀有過(guò)錯(cuò)的懷疑時(shí)，規(guī)定“應(yīng)當(dāng)作出有利于被追求行政責(zé)任者的解釋”[13]。除此之外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政處罰歸責(zé)制度的設(shè)計(jì)總體上是借鑒奧地利的立法經(jīng)驗(yàn)，于2005年頒行了《行政罰法》，其中第7條被視為違法行為主觀要件的規(guī)定：“違反行政法上義務(wù)之行為非出于故意或過(guò)失者，不予處罰?！泵魇拘姓`法行為由主觀要件與客觀要件共同聯(lián)結(jié)。

盡管上述所列國(guó)家和地區(qū)的歸責(zé)原則在具體適用時(shí)不盡相同，但皆以主觀歸責(zé)為重心，并未改變主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則的主流地位，彰顯了行政處罰發(fā)展的“控權(quán)保民”思路，表明調(diào)控重點(diǎn)由維護(hù)社會(huì)秩序、提高行政效率向保障個(gè)人權(quán)利、促進(jìn)執(zhí)法公平公正過(guò)渡。我國(guó)新修訂的《行政處罰法》第三十三條第二款結(jié)合行政法的立法初衷與價(jià)值取向，兼顧行政處罰社會(huì)效果與法律效果，規(guī)定了“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則及其例外，蘊(yùn)含了公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的尊重以及法律對(duì)行政權(quán)規(guī)制的價(jià)值所向，體現(xiàn)了新時(shí)代立法與時(shí)俱進(jìn)的鮮明特征。

三、適用前提：新修訂《行政處罰法》第三十三條第二款的內(nèi)在邏輯

細(xì)思此次新修訂的《行政處罰法》第三十三條第二款之表述，其包含三層含義：首先，通過(guò)允許行為人自行證明其主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)以避免責(zé)任追究；其次，肯定了行政機(jī)關(guān)享有依據(jù)違法行為人的客觀違法事實(shí)推定其有主觀過(guò)錯(cuò)的權(quán)力，但推定過(guò)錯(cuò)不可成為歸責(zé)主線；最后，規(guī)定“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則之例外，且限制于“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”的情形。不可否認(rèn)，法律本身有其模糊性，對(duì)條款隱藏的“差異性認(rèn)知”是爭(zhēng)議產(chǎn)生的源頭，對(duì)“主觀過(guò)錯(cuò)”條款的理解與適用問(wèn)題是新法頒布之后所要面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題。梳理第三十三條第二款的內(nèi)在邏輯首先需要明晰其所強(qiáng)調(diào)的“主觀過(guò)錯(cuò)”究竟是構(gòu)成要件還是裁量要件，其次要明確“過(guò)錯(cuò)推定”在認(rèn)定行政處罰行為時(shí)的角色定位。厘清上述問(wèn)題是適用第三十三條第二款的基礎(chǔ)。

（一）“主觀過(guò)錯(cuò)”作為構(gòu)成要件與裁量要件之辨

“要件”一詞從含義上講可闡釋為“構(gòu)成事物的必然要素”，有缺一不可之義，“主觀過(guò)錯(cuò)”究竟是行政處罰的構(gòu)成要件還是裁量要件關(guān)涉到行為的定性和量罰。一般來(lái)說(shuō)，行政處罰的定性是指行政處罰機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法對(duì)當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為予以確認(rèn)和評(píng)判的活動(dòng)，它重點(diǎn)關(guān)注是否構(gòu)成違法、構(gòu)成何種違法等構(gòu)成要件方面，遵循處罰法定、明確性等原則；而行政處罰的量罰則是指行政處罰主體在認(rèn)定當(dāng)事人違法的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為性質(zhì)、違法情節(jié)、社會(huì)危害性輕重等因素實(shí)施具體行政處罰的活動(dòng)，它重點(diǎn)關(guān)注是否處罰、處以何種處罰以及是否從輕減輕處罰等裁量要件問(wèn)題，遵循處罰適當(dāng)、公平公正、一事不再罰等原則。筆者認(rèn)為，縱使主觀過(guò)錯(cuò)的大小在一定程度上會(huì)影響責(zé)任的輕重，但不是裁量的決定性因素，說(shuō)“主觀過(guò)錯(cuò)”是裁量要件混淆了行政處罰的定性與量罰。相反，將“主觀過(guò)錯(cuò)”作為構(gòu)成要件更符合行政處罰法的基本立場(chǎng)和目的。

從行政法視域講，“裁量”是行政法的精髓亦是行政權(quán)的核心，是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自主作出行政決定的權(quán)力。進(jìn)一步延伸至行政處罰領(lǐng)域，“裁量”體現(xiàn)于在一定的處罰維度內(nèi)，行政機(jī)關(guān)需要考慮哪些因素、給予違法行為人怎樣的制裁。而“構(gòu)成要件”與“裁量要件”大相徑庭，“構(gòu)成要件”是一個(gè)違法行為成立與否的前提，倘若一個(gè)行為因缺乏“主觀要件”會(huì)導(dǎo)致違法行為不成立，相應(yīng)地法律不能對(duì)其進(jìn)行苛責(zé)；從邏輯順序來(lái)看，“裁量要件”在“構(gòu)成要件”之后，只有當(dāng)一個(gè)行為的構(gòu)成要件全部滿足，始有進(jìn)一步探討裁量要件的空間。從現(xiàn)有法律條文的表述中可尋“裁量”的意蘊(yùn)，如針對(duì)已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人、尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人以及智力殘疾人所為的違法行為，行政機(jī)關(guān)可對(duì)其從輕或減輕處罰，從輕或減輕的幅度則根據(jù)行為人違法行為對(duì)社會(huì)造成的危害大小、手段的惡劣程度、主觀惡性的深淺等因素綜合考量。雖然此處亦有“主觀惡性”，但其不同于構(gòu)成要件中的“主觀過(guò)錯(cuò)”，此處的“惡性”是在行為人具備了主觀故意或過(guò)失致使違法行為成立之后的“量罰”階段思考的問(wèn)題，其往往可以通過(guò)違法手段的惡劣程度、有無(wú)脅迫或教唆行為、有無(wú)違法前科、違法后有無(wú)悔過(guò)情節(jié)、是否積極配合調(diào)查等行為方式表現(xiàn)出來(lái)。

雖然第三十三條第二款的表述較為含蓄，但從新修訂的《行政處罰法》的規(guī)制目標(biāo)與價(jià)值取向來(lái)看，其旨在將“主觀過(guò)錯(cuò)”作為認(rèn)定違法行為的構(gòu)成要件，以最大程度保護(hù)行政相對(duì)人的利益，而若將“主觀過(guò)錯(cuò)”定性為裁量要件，則并未體現(xiàn)行政處罰的功能定位與新法的立法邏輯。

（二）“過(guò)錯(cuò)推定”適用范圍之考量

“過(guò)錯(cuò)推定”原則起初是民法中廣泛采用的概念，意為原告如果能證明自己所受的損害是由被告所致，而被告不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，法律就應(yīng)推定被告有過(guò)錯(cuò)。后來(lái)被應(yīng)用于其他法律部門(mén)以至行政處罰領(lǐng)域，系指代公民、法人或者其他組織一旦實(shí)施了違法行為，只要不能證明自己主觀上無(wú)故意或過(guò)失，法律就應(yīng)推定違法行為人有過(guò)錯(cuò)并對(duì)其懲處。對(duì)違法行為歸責(zé)時(shí)引入“過(guò)錯(cuò)推定”是高效行政的需要，但效率不是行政的唯一追求，如果將新修訂《行政處罰法》第三十三條第二款理解為以“過(guò)錯(cuò)推定”為主線的歸責(zé)原則，過(guò)度適用該原則易帶來(lái)以下問(wèn)題：

第一，在邏輯上不能自圓其說(shuō)。按照“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般舉證原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其作出的行政行為提供法律和事實(shí)依據(jù)以支持其主張，這在《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》中均有體現(xiàn)①《行政復(fù)議法》第二十三條第一款：“……被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書(shū)副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書(shū)面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料?！薄缎姓V訟法》第三十四條第一款：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任……”。那么，在行政處罰中如果將證明主觀過(guò)錯(cuò)的責(zé)任完全交由相對(duì)人一方承擔(dān)的法理依據(jù)和法律邏輯又何在呢？進(jìn)一步說(shuō)，若將主觀要件納入行政處罰的構(gòu)成要件，并采取舉證責(zé)任一分為二的模式，即把其它要件成立的證明責(zé)任交給行政機(jī)關(guān)，而僅就主觀過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任由相對(duì)人負(fù)擔(dān)，不免有“官大欺民”之疑?？梢?jiàn)，廣泛適用推定過(guò)錯(cuò)不符合行政法一以貫之的舉證責(zé)任體系，且在邏輯上難以回答為何同為構(gòu)成要件，客觀違法與主觀違法的證明責(zé)任卻分配有別的問(wèn)題。

第二，有違行政處罰之功能定位。行政處罰是行政機(jī)關(guān)通過(guò)制裁方式維護(hù)社會(huì)管理秩序的手段，堅(jiān)持罰教并行、寓教于罰，通過(guò)教育感化減少社會(huì)違法事件發(fā)生。從行政處罰的運(yùn)行機(jī)理來(lái)看，通過(guò)譴責(zé)違法行為人以促使其知錯(cuò)能改，不再重蹈覆轍。如果行為人在違法行為作出時(shí)沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)驅(qū)使，那么處罰這樣無(wú)辜的行為完全沒(méi)有必要。有學(xué)者認(rèn)為在執(zhí)法的過(guò)程中花大量的時(shí)間去證明行為人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)是一件費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事情，適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任推定原則能較好地解決行政執(zhí)法公平與效率的平衡問(wèn)題。[14]筆者認(rèn)為，過(guò)錯(cuò)推定確實(shí)在一定程度上能夠減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，畢竟過(guò)錯(cuò)涉及行為人自己的想法，由行為人舉證更接近客觀事實(shí)。但過(guò)度渲染“懲罰論”就會(huì)有失妥當(dāng)，畢竟該原則難以擺脫“有罪推定”之嫌，與保障人權(quán)的憲法精神有所背離，且與行政處罰的功能定位背道而馳。

第三，有違價(jià)值平衡理論。過(guò)錯(cuò)推定的運(yùn)用核心在于舉證責(zé)任的歸屬問(wèn)題，即把證明違法行為無(wú)過(guò)錯(cuò)的責(zé)任交給行為人。雖然近年來(lái)在“軟法之治”和“公私協(xié)作治理”的倡導(dǎo)之下，相對(duì)人行政參與度提高。但不可否認(rèn)，在行政管理法律關(guān)系中，行政相對(duì)人仍然處于被管理者角色，地位較弱。倘若先入為主默認(rèn)違法行為人主觀有過(guò)錯(cuò)并將證明行為有無(wú)過(guò)錯(cuò)的成本轉(zhuǎn)嫁給力量薄弱的當(dāng)事人，證明責(zé)任與證明實(shí)力不平衡，不可避免會(huì)增加行為人受罰的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的抵觸情緒，最終將阻礙行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，如果根據(jù)“社會(huì)的需求”來(lái)歸責(zé)，就易使國(guó)家干預(yù)公民自由的權(quán)限膨脹，增加行政機(jī)關(guān)逆人格尊嚴(yán)而行事的可能性。換言之，使相對(duì)人承擔(dān)過(guò)重的證明責(zé)任，在很大程度上會(huì)滋生行政權(quán)濫用，進(jìn)而直接影響行政處罰的效果和社會(huì)可接受度?！肮秸x是法治的生命線”，促進(jìn)治理水平和治理能力現(xiàn)代化不能僅僅追求片面行政效率的提高，還要兼顧公平正義，但顯然廣泛適用過(guò)錯(cuò)推定原則很難符合這一價(jià)值追求。

眾所周知，應(yīng)受行政處罰行為的責(zé)任基礎(chǔ)包括歸責(zé)原則和構(gòu)成要件兩個(gè)部分，“歸責(zé)”決定了行為違反行政法律規(guī)范之后，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循何種價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行法律制裁，它決定了受處罰行為構(gòu)成要件的具體內(nèi)容；反過(guò)來(lái)，“構(gòu)成要件”是行為人負(fù)擔(dān)處罰之責(zé)的必然依據(jù)。從法條的表述可間接推導(dǎo)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在處罰時(shí)考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，但若完全將證明行為人主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)的義務(wù)交由行為人，則極有可能剝奪無(wú)過(guò)錯(cuò)行為人依法脫責(zé)的機(jī)會(huì)。如我們所看到的，新修訂的《行政處罰法》沒(méi)有將“過(guò)錯(cuò)推定”的字眼寫(xiě)入法律條文，而是規(guī)定“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰”，體現(xiàn)了立法謙抑的一面。有學(xué)者認(rèn)為，如果在實(shí)踐中推定過(guò)錯(cuò)，則由實(shí)務(wù)運(yùn)作之用即可，“不需要在行政處罰法中明確規(guī)定”。[15]放眼世界，奧地利是最早適用推定過(guò)錯(cuò)原則的國(guó)家，1925年奧地利國(guó)家頒布了《行政罰法》，并于1950年重新修訂公布，其中第5條第1項(xiàng)①奧地利《行政罰法》第5條第1項(xiàng)：“如行政法規(guī)無(wú)關(guān)于責(zé)任條件之特別規(guī)定時(shí)，過(guò)失行為已足以處罰之理由，僅屬違反禁止命令或危險(xiǎn)作為違反行政義務(wù)行為之構(gòu)成要件者，行政法規(guī)雖無(wú)責(zé)任要件之規(guī)范定，同時(shí)行為人對(duì)于行政法規(guī)之遵守，亦不能提出免除遵守義務(wù)之反證者，亦可予以處罰?！眳⒁?jiàn)胡建淼.中外行政法規(guī)分解與比較[M].北京：法律出版社，2004:706.對(duì)“無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任原則”和“過(guò)錯(cuò)推定原則”進(jìn)行了明確規(guī)定。雖然從法律規(guī)定上可知奧地利的立法規(guī)定了故意、過(guò)失、過(guò)錯(cuò)推定三種主觀形態(tài)，但是它同時(shí)在過(guò)錯(cuò)推定的適用范圍方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，充分體現(xiàn)了法律優(yōu)先和人文主義色彩。我國(guó)學(xué)者姬亞平認(rèn)為，行政處罰的歸責(zé)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“過(guò)錯(cuò)責(zé)任為基礎(chǔ)，過(guò)錯(cuò)推定為補(bǔ)充，無(wú)過(guò)錯(cuò)不擔(dān)責(zé)”。[16]詳言之，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最低限度的過(guò)錯(cuò)推定，在推定時(shí)貫徹“公民權(quán)利與自由”的思想，考慮特殊“秩序與效率”的需要，從“單元”歸責(zé)走向“多元”歸責(zé)。[17]

筆者認(rèn)為，出于執(zhí)法效率的考量應(yīng)當(dāng)允許推定過(guò)錯(cuò)的適用空間，但在實(shí)務(wù)中要束好“過(guò)錯(cuò)推定”的口袋，將推定過(guò)錯(cuò)的范圍限制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，才符合邁向可接受性的行政法的價(jià)值所向。另外，明確過(guò)錯(cuò)推定的適用條件首先需遵循法律保留原則，在法律明文規(guī)定的特殊情形下方可適用。其次，明確過(guò)錯(cuò)推定居于輔助地位，其適用范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法實(shí)際或執(zhí)法程序嚴(yán)格限縮。例如在禁止鳴喇叭的區(qū)域或路段鳴喇叭，闖紅燈、車輛違法掉頭被抓拍等情形，執(zhí)法主體舉證相對(duì)困難且無(wú)必要，實(shí)行過(guò)錯(cuò)推定原則，由行為人證明自己主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)相對(duì)合理，若機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)四軌蚺e證證明是車輛原因?qū)е碌膭x車失靈，則不應(yīng)當(dāng)對(duì)其處罰。

四、適用邊界：“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”之例外情形

上文已明確新修訂的《行政處罰法》第三十三條第二款之理念，簡(jiǎn)而言之，可用“過(guò)錯(cuò)責(zé)任為基礎(chǔ)，過(guò)錯(cuò)推定為補(bǔ)充，無(wú)過(guò)錯(cuò)不擔(dān)責(zé)”來(lái)概括性表達(dá)。然而，鑒于行政管理工作“點(diǎn)多面廣”的特殊性，在很多情形下區(qū)分行為人有無(wú)過(guò)錯(cuò)成本較大，得不償失，為了提高行政效率，在極少數(shù)的情況下無(wú)過(guò)錯(cuò)也可能受處罰。因此，第三十三條第二款后句規(guī)定“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。根據(jù)該規(guī)定，“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”的例外情形還有待進(jìn)一步厘定。在與人民生命健康息息相關(guān)的食藥監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，可以且只有通過(guò)法律、行政法規(guī)設(shè)置“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”的“例外情形”。

（一）食藥監(jiān)管領(lǐng)域

從新修訂的《行政處罰法》第九條來(lái)看，該條列舉了五種處罰種類，其中包含沒(méi)收違法所得與非法財(cái)物的規(guī)定，“違法所得”系“違法行為所取得的款項(xiàng)”，而“非法財(cái)物”從廣義講，是指按國(guó)家法律法規(guī)不應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人所有而實(shí)際由行為人占有的財(cái)物。從現(xiàn)有的單行法規(guī)定來(lái)看，即使違法行為系當(dāng)事人無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)所為，亦存在處罰之情形，這些規(guī)定究竟與“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則相違背還是系該原則之例外，學(xué)者們的看法不盡相同。例如，2019年修訂的《藥品管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第七十五條①《藥品管理法實(shí)施條例》第七十五條：藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰。規(guī)定了藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在有證據(jù)證明其銷售或者使用假藥、劣藥的可免予其他行政處罰，但行政機(jī)關(guān)仍要沒(méi)收其假藥、劣藥和相應(yīng)的“違法所得”。哈爾濱香坊區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)的于志深認(rèn)為，該《實(shí)施條例》的規(guī)定與新法所規(guī)定的“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”相悖，應(yīng)當(dāng)停止適用。[18]無(wú)獨(dú)有偶，類似條文還有2018年修訂的《食品安全法》第一百三十六條②《食品安全法》第一百三十六條：食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源的，可免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。，該條規(guī)定在食品經(jīng)營(yíng)者不知道其所購(gòu)置的食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)并依法履行了進(jìn)貨檢驗(yàn)義務(wù)的，且進(jìn)貨來(lái)源有理有據(jù)的，可免于處罰，但同樣要沒(méi)收所售賣(mài)的不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。本人認(rèn)為，新增的第三十三條第二款并不意味著要修改上述法律，其兩者可以并存，原因在于“沒(méi)收假藥劣藥”“沒(méi)收不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”與“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則并非完全相交，換言之，上述情形即是第三十三條第二款的例外規(guī)定。試想，即使藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、食品經(jīng)營(yíng)者不知道所購(gòu)置的藥品、食品是不合標(biāo)準(zhǔn)的，但如果不沒(méi)收這些劣質(zhì)產(chǎn)品，則極有可能再次流入市場(chǎng)環(huán)境，劣質(zhì)產(chǎn)品以次充好，將對(duì)人民身體健康和生命安全造成極大威脅。因此，若不沒(méi)收假藥劣藥、不合標(biāo)準(zhǔn)的食品，則看似維護(hù)了“不知者”的利益，但實(shí)際上會(huì)損害更多人、更重要的利益，終將違反行政比例原則的追求所向。

黨的十九大報(bào)告明確指出“人民健康是民族昌盛和國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志”，要實(shí)施“健康中國(guó)戰(zhàn)略”。一個(gè)人民健康水平不斷提高的社會(huì)，才是充滿生機(jī)活力而又和諧有序的社會(huì)。食藥安全與社會(huì)生活息息相關(guān)，在行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)更慎重嚴(yán)謹(jǐn)，要依法嚴(yán)格管控，避免千篇一律適用“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”。

（二）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

首次規(guī)定處罰的主觀要件對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法影響重大。原因在于，縱然部分行為的主觀狀態(tài)可從關(guān)聯(lián)映射詞、句中剖析而來(lái)，譬如，生產(chǎn)者未經(jīng)處理措施徑直向海洋排放廢棄物、不按規(guī)定申報(bào)或者拒絕申報(bào)污染物排放有關(guān)事項(xiàng)、被生態(tài)環(huán)境部門(mén)檢查時(shí)弄虛作假以及篡改或偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等行為，“主觀故意”可從中輕易推導(dǎo)，但當(dāng)前涉環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范大多情況未明確行為人違法需要具備主觀過(guò)錯(cuò)。新《行政處罰法》的頒布給環(huán)保部門(mén)執(zhí)法工作帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)，一方面，新法使認(rèn)定行政違法的門(mén)檻抬高，實(shí)際上使相關(guān)執(zhí)法部門(mén)負(fù)載了更加沉重的舉證責(zé)任；另一方面，綜合環(huán)境污染案件的特點(diǎn)來(lái)看，其往往具有污染隱蔽性、破壞間接性和結(jié)果滯后性的特征，對(duì)于環(huán)保部門(mén)的調(diào)查取證、責(zé)任判斷等執(zhí)法工作來(lái)說(shuō)增加了潛藏的難度。從比較法的視角考察，日本環(huán)境法兼采主觀歸責(zé)與客觀歸責(zé)，詳言之，在大氣、水污染對(duì)“人的健康損害”方面采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，在“財(cái)產(chǎn)損失認(rèn)定”時(shí)考量違法企業(yè)的過(guò)錯(cuò)程度。[19]基于“環(huán)境破壞原罪論”，可以說(shuō)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則能夠以最快速度制裁生態(tài)破壞者、最大程度減少訴累、及時(shí)修復(fù)受損環(huán)境和相關(guān)利益，并且能夠提高社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)，自源頭減低環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)；再者，對(duì)于一些環(huán)境損害現(xiàn)象，尤其是突發(fā)性的環(huán)境污染問(wèn)題，采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任能夠敦促相關(guān)經(jīng)驗(yàn)人提升生態(tài)環(huán)境防范意識(shí)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但物極必反，若在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域過(guò)度適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則就會(huì)增加工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，使生產(chǎn)成本膨脹，抑制企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的積極性。

因此，在“主觀歸責(zé)原則”的主導(dǎo)下，一方面應(yīng)當(dāng)留意生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊性，允許“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”的例外空間，夯實(shí)責(zé)任抹平“生態(tài)瘡疤”；另外也要杜絕適用過(guò)度而誘發(fā)次生問(wèn)題。

（三）安全生產(chǎn)領(lǐng)域

國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室于2020年8、9月份開(kāi)展了近五年特別重大事故整改措施落實(shí)情況“回頭看”工作，經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，自2015年至2019年全國(guó)事故總量、較大事故以及重特大事故實(shí)現(xiàn)“三個(gè)繼續(xù)下降”。①參見(jiàn)中國(guó)安全生產(chǎn)協(xié)會(huì)官網(wǎng)http://www.china-safety.org.cn/Article/Detail_13099_108_111_171_174.html，最后瀏覽時(shí)間：2021年3月8日。但生產(chǎn)事故常常伴有破壞力強(qiáng)、輻射廣、損失大的特性，據(jù)統(tǒng)計(jì)2020年全年各類生產(chǎn)安全事故共死亡27412人，其中工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人員10萬(wàn)人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.301人，煤礦百萬(wàn)噸死亡人數(shù)0.059人，②參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/lhfw/2021/lh_hgjj/202103/t20210301_1814216.html，最后瀏覽時(shí)間：2021年3月8日。這并非冰冷的數(shù)字，而是鮮活的生命。安全生產(chǎn)責(zé)任綜合民事、刑事、行政責(zé)任為一體，呈現(xiàn)綜合性責(zé)任狀態(tài)，從《安全生產(chǎn)法》可見(jiàn)，目前安全生產(chǎn)責(zé)任有重行政化的表征，違法責(zé)任多為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、罰款、處分等行政責(zé)任。從安全生產(chǎn)責(zé)任的更迭脈絡(luò)來(lái)看，在工業(yè)發(fā)展早期階段，生產(chǎn)力較低、生產(chǎn)事故較少，遂采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任足以規(guī)制絕大部分生產(chǎn)活動(dòng)。但在以經(jīng)濟(jì)效益為本位的資本市場(chǎng)追金奪利的大環(huán)境下，過(guò)錯(cuò)責(zé)任的弊端逐漸顯現(xiàn)，生產(chǎn)事故頻發(fā)且行政機(jī)關(guān)在專業(yè)性的生產(chǎn)問(wèn)題面前因常常陷入取證困境而無(wú)所適從，對(duì)生產(chǎn)秩序和雇傭工人的生命健康造成極大威脅，于是催生人們積極探索更加科學(xué)和行之有效的責(zé)任追究機(jī)制。19世紀(jì)中后期西方國(guó)家進(jìn)入“機(jī)器與事故時(shí)代”，法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家在立法時(shí)引入過(guò)錯(cuò)推定原則。其后，科技力量的不斷崛起提高了工業(yè)產(chǎn)值，人們逐步意識(shí)到無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任更能發(fā)揮阻卻事故產(chǎn)生與及時(shí)止損的作用，所以在相關(guān)領(lǐng)域無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任漸漸代替了以過(guò)錯(cuò)為本位的責(zé)任機(jī)制。如德國(guó)在1838年的《普魯士鐵路法》中規(guī)定，當(dāng)鐵路公路運(yùn)輸貨物時(shí)發(fā)生致?lián)p的情形時(shí)無(wú)需運(yùn)轉(zhuǎn)人具備主觀過(guò)錯(cuò)。我國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域也體現(xiàn)了這一原則，譬如，《安全生產(chǎn)法》第九十一條明確規(guī)定，只要行為人實(shí)際上未履行相應(yīng)的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，則不談其主觀是故意還是過(guò)失一律處罰；另外，《工傷保險(xiǎn)條例》第六十二條明確，假如應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)的用人單位而實(shí)際未參加的，則不論其出于什么原因都要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這是典型的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任?？v使新《行政處罰法》新增“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”原則，但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域保留“無(wú)過(guò)錯(cuò)而處罰”實(shí)屬必要，一方面無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任有助于將安全生產(chǎn)事故的處理程序化繁為簡(jiǎn)，及時(shí)劃定并落實(shí)責(zé)任，使得相關(guān)利益盡早得到補(bǔ)償并恢復(fù)到正常生產(chǎn)秩序；另一方面也能夠敦促相應(yīng)企業(yè)積極履行安全生產(chǎn)義務(wù)，凈化勞動(dòng)環(huán)境，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)活動(dòng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

生命重于泰山，牢固樹(shù)立安全生產(chǎn)理念、夯實(shí)責(zé)任既是對(duì)個(gè)人和家庭負(fù)責(zé)，也是“平安中國(guó)”建設(shè)的前提和關(guān)鍵。安全生產(chǎn)領(lǐng)域本著“安全為首，預(yù)防為主”的方針，不應(yīng)當(dāng)把主觀過(guò)錯(cuò)甚至危害后果的發(fā)生作為處罰的構(gòu)成要件，否則待事故真真切切發(fā)生時(shí)則追悔莫及。因此，新《行政處罰法》適用時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮在安全生產(chǎn)責(zé)任的特殊性，為之預(yù)留一定的例外空間，即使相關(guān)主體主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)也可對(duì)其處罰。

坦白說(shuō)，“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”是一種高風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，只有在法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情況下才存有例外空間，而地方性法規(guī)或政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件等則沒(méi)有作出例外規(guī)定的權(quán)限。因此，除了在關(guān)乎人民身體健康、生命安全的食品、藥品生產(chǎn)和銷售、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及安全生產(chǎn)等特殊領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保留“客觀歸責(zé)”，其他領(lǐng)域要慎用“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”原則。鑒于部門(mén)行政法的領(lǐng)域極其廣泛，法律不可能窮盡例外情況的所有情形，還需立法部門(mén)結(jié)合新修訂的《行政處罰法》與社會(huì)管理的實(shí)際情況對(duì)各單行法的規(guī)定篩選并斟酌取舍，以便為執(zhí)法機(jī)關(guān)和相對(duì)人適用法律提供清晰指引。即使適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則也要堅(jiān)持責(zé)任法定而非人定，始終貫徹懲罰與教育相結(jié)合的理念，并契合公平正義的基本價(jià)值追求。

結(jié)語(yǔ)

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。行政處罰作為一種制裁性行政行為，其根本目的在于規(guī)范、教育和引導(dǎo)違法行為人，讓責(zé)有所屬，填補(bǔ)侵犯過(guò)后的行政管理秩序，無(wú)過(guò)而罰顯然與現(xiàn)代法治理念相抵牾。本次修法新增“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”條款，彰顯了公平、正義、民主、法治寓于國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)之中的價(jià)值追求，是行政處罰立法上的新亮點(diǎn)。完善行政處罰構(gòu)成要件，堅(jiān)持“主觀過(guò)錯(cuò)為主線，過(guò)錯(cuò)推定為補(bǔ)充，無(wú)過(guò)錯(cuò)而處罰為例外”的歸責(zé)體系是行政處罰制度的創(chuàng)新之舉和應(yīng)有之意，但這不是休止符，法治永遠(yuǎn)沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。囿于篇幅，本文對(duì)違法性認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何調(diào)查和認(rèn)定違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)以及司法機(jī)關(guān)怎樣針對(duì)主觀違法展開(kāi)合法性審查等問(wèn)題暫未討論，“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”的例外情形還有待進(jìn)一步挖掘。時(shí)代為我們出的考題日新月異，鞭策我們要用敏銳的“法眼”洞察實(shí)踐與規(guī)則，不斷探尋行政處罰歸責(zé)的“最優(yōu)解”。