加娜爾·爾斯汗

【摘要】作為世界人口大國，落實耕地保護制度、保障糧食生產(chǎn)質(zhì)量是與我國國計民生密切相關(guān)的首要任務(wù)?；诖?，資源管理部門可通過構(gòu)建耕地資源共同體的保護理念、優(yōu)化耕地資源保護制度的平臺、完善耕地保護制度的內(nèi)容條款、健全耕地保護制度在執(zhí)行時的保障機制、完善耕地資源保護下的各項機制等措施來實現(xiàn)耕地保護制度的完善和優(yōu)化，從而達到強化耕地保護成效、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】耕地保護制度;完善策略;綜合生產(chǎn)能力

引言：

現(xiàn)階段我國耕地保護制度的實施效果并未達到預(yù)期理想的成效，對此資源管理部門應(yīng)積極對耕地保護制度進行優(yōu)化和完善，為保障國家糧食安全提供制度支持，避免在耕地利用中過度追求短期效益而忽略耕地資源的可持續(xù)發(fā)展的情況，從而有效實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的雙重發(fā)展局面。對此筆者將針對耕地保護制度的完善策略展開探討，意在為提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提供思考及借鑒。

一、構(gòu)建耕地資源共同體的保護理念

在新時代中，耕地保護制度應(yīng)按照“奧爾森集體行動”的理念來有效構(gòu)建以耕地資源為核心的多元化共同體。通過從過程、目標(biāo)以及績效等多個方面聯(lián)結(jié)多元化共同體的集體利益，以此來有效緩解中央政府與地區(qū)資源管理部門之間的潛在博弈矛盾。使用市場和政府機關(guān)雙重手段對耕地保護制度推行過程中的生態(tài)補償?shù)葐栴}進行解決，從而為社會群眾營造良好的耕地保護環(huán)境。此外，構(gòu)建耕地資源共同體還有利于促進耕地保護制度的轉(zhuǎn)型，最終形成農(nóng)戶為主、政府保障以及社會參與的多元共治化耕地保護共同體，有利于進一步發(fā)揮耕地保護制度的作用價值。

二、優(yōu)化耕地資源保護制度的平臺

為充分發(fā)揮耕地保護制度在農(nóng)村地區(qū)的政策效力，形成生態(tài)優(yōu)先、目標(biāo)一致、雙重激勵的耕地保護制度平臺，資源管理部門應(yīng)結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的耕地資源現(xiàn)狀，從數(shù)量和質(zhì)量二個層次對土地保障制度平臺加以優(yōu)化。首先是數(shù)量保護，資源管理部門可以按照空間規(guī)劃的彈性管理原則和以剛性控制政策為基礎(chǔ)，對“三區(qū)三線”的土地空間規(guī)劃理念加以科學(xué)布局，并通過靈活運用整治措施來促進土地資源的集中聚集性，使其逐步養(yǎng)成節(jié)約集約土地的好習(xí)慣。其次是質(zhì)量管理，資源管理部門可通過優(yōu)化土地資源的空間配置，持續(xù)推進農(nóng)田建設(shè)項目，貫徹落實耕地占補平衡措施，以此來切實有效地提高耕地保護制度能夠順利實施。

三、完善耕地保護制度的內(nèi)容條款

雖然目前我國已經(jīng)形成了以耕地占補平衡和農(nóng)田保護為核心的耕地保護制度，但該項制度在實際實施過程中依然存在一些不足之處還有待進一步完善，以確保耕地保護制度能夠充分發(fā)揮出實效性。以耕地保護制度中的“耕地占補平衡”這一內(nèi)容為例，早在2004年國務(wù)院便提出耕地應(yīng)按照“等級折算”的方式進行占補，后續(xù)又在2017年對其進行補充，再次強調(diào)在維持產(chǎn)能平衡的過程中應(yīng)遵循“以質(zhì)抵量”的耕地保護理念，但并未形成具有實操性的落實機制?！耙再|(zhì)抵量”主要是指非農(nóng)企業(yè)或個人補充與所占耕地質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)母?，通過這種方式來保障全國耕地農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力的有效平衡[1]。但在實際應(yīng)用中，即便占用同等數(shù)量的耕地，但維持產(chǎn)能平衡還需保證耕地質(zhì)量，避免企業(yè)占用優(yōu)質(zhì)良田。同時還應(yīng)加大資源管理部門對耕地改造的執(zhí)行力度，減少對未利用土地資源的盲目開發(fā)，努力為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力創(chuàng)造條件。

四、健全耕地保護制度在執(zhí)行時的保障機制

對耕地保護制度執(zhí)行過程中的保障機制加以健全也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要途徑。基層政府、資源管理部門、廣大農(nóng)民以及村集體經(jīng)濟組織作為耕地保護制度的執(zhí)行者，其在保障耕地保護制度順利實施的工作中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。首先，充分保障了基層人民政府以及國家資源管理機關(guān)在土地保護制度中所履行的責(zé)任與其享有的國家權(quán)力之間的對等性。以基礎(chǔ)田保護責(zé)任為例，基層政府和土地資源管理部門在明確了基礎(chǔ)田保護責(zé)任范圍的同時還應(yīng)當(dāng)采取財政支持等手段對因規(guī)劃保護基礎(chǔ)田所造成的土地發(fā)展空間限制和發(fā)展權(quán)喪失等特殊狀況，予以相應(yīng)的經(jīng)濟補償。以基本田保護為例，基層政府和資源管理部門在強調(diào)基本田保護責(zé)任的同時還應(yīng)通過財政支付等手段對應(yīng)規(guī)劃基本田而引發(fā)的發(fā)展空間受限或者發(fā)展權(quán)喪失等情況給予一定的經(jīng)濟補償。其次，加強對“三農(nóng)”的扶持力度，以此來充分激發(fā)農(nóng)民對實施耕地保護制度的積極性，同時也能通過制約制度來規(guī)范農(nóng)民的耕種行為，極大地減少了耕地保護制度的推行阻力。最后，資源管理部門還可適當(dāng)加強對村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)力度，為充分發(fā)揮耕地保護制度優(yōu)勢奠定基礎(chǔ)。對此資源管理部門可從村組織的領(lǐng)頭人入手，通過一系列的激勵政策來充分調(diào)動村組織的積極性，使其能夠更好地參與到保障耕地保護制度執(zhí)行力的建設(shè)工作中去。

五、完善耕地資源保護下的各項機制

在現(xiàn)有耕地保護機制的基礎(chǔ)上對其各項機制進行進一步完善也有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的全面提升。首先，資源管理部門可建立提高耕地保護質(zhì)量的管理機制，具體可結(jié)合《農(nóng)業(yè)法》中針對耕地保護工作明確提出的法律規(guī)定，再結(jié)合地區(qū)耕地保護現(xiàn)狀制定符合相關(guān)標(biāo)準的管理機制，以此來提高耕地保護工作的強制性和約束力，從而間接提高耕地保護質(zhì)量[2]。其次，由于耕地資源的寶貴性，因此國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的過程中可結(jié)合各地區(qū)的發(fā)展實況，設(shè)立專項資金來制定耕地保護制度下的獎勵機制，積極鼓勵農(nóng)民使用秸稈還田技術(shù)，并且使用符合國家標(biāo)準且?guī)缀醪粫ι鷳B(tài)環(huán)境造成污染的農(nóng)家肥，對于在耕地保護、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及其他相關(guān)方面表現(xiàn)優(yōu)異的個體或組織機構(gòu)給予適當(dāng)?shù)鬲剟?，從而進一步調(diào)動其積極性，有利于為耕地保護制度的有效落實添加助力。

六、結(jié)論

在2020年新冠疫情的影響下，多個國家出臺了農(nóng)產(chǎn)品出口的限制政策，這也更加凸顯出保障糧食供需平衡、加強耕地保護的重要意義。耕地保護制度作為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的標(biāo)桿，其對于推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力等方面均起到了關(guān)鍵作用。雖然目前耕地保護制度在實施過程中還存在缺陷問題等待改善，但筆者相信在資源管理部門對其不斷地完善下，耕地保護制度一定能夠作為奠基石為農(nóng)業(yè)發(fā)展道路貢獻一份力量。

參考文獻：

[1]牛善棟，方斌.中國耕地保護制度70年：歷史嬗變、現(xiàn)實探源及路徑優(yōu)化[J].中國土地科學(xué)，2019，33（10）：1-12.

[2]郭珍.中國耕地保護制度：實施績效評價、實施偏差與優(yōu)化路徑[J].鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017，50（01）：64-68+159.