■張焰
(暨南大學人文學院,廣東 珠海 519070)
城市社會治理已經(jīng)成為當下城市工作的熱點和重點。在政府職能轉變的大背景下,有必要發(fā)揮社會治理中的多元主體力量,特別是發(fā)揮社會組織的力量。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,加強和創(chuàng)新社會治理,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]。因此,以社會組織為代表的社會力量是社會治理中不可或缺的一部分,社會組織的培育和發(fā)展已然成為社會治理中的重要命題。
公益創(chuàng)投具有培育社會組織的功能,是一種將風險投資的工具用于資金和非資金支持的社會目的組織,以便提高其社會效應的理念與方法,也是一種新型的公益資本投入方式[2]。在引入國內后,公益創(chuàng)投作為一種培育社會自組織、實現(xiàn)公共利益的活動在全國各地相繼鋪開,近年來涌現(xiàn)出許多由政府主導的公益創(chuàng)投活動,如“昆山市公益創(chuàng)投大賽”和“蘇州市公益創(chuàng)投大賽”等。而當公益創(chuàng)投這一模式深入基層后,則對當下的基層社區(qū)治理產生了嵌入和融合,形成了以社區(qū)服務和社區(qū)自組織培育為核心的“微公益”[3]。以“小而精”“小而美”為特征的社區(qū)微公益創(chuàng)投與居民生活結合更加緊密,更好地回應了“讓社會治理像繡花針一樣精細”的政策號召。
然而,微公益創(chuàng)投不意味著是“縮水版”或“低配版”,其在社會治理精細化的導向中發(fā)揮著社區(qū)服務“最后一公里”的作用。值得注意的是,在公益創(chuàng)投向基層社區(qū)發(fā)展的同時,三社聯(lián)動的社區(qū)治理模式也正在城市社區(qū)相繼鋪開。在三社聯(lián)動的建設下,扶持和培育社會組織,并向社會組織購買服務已成為政府的一項重要任務[4];而以社會組織為載體的公益創(chuàng)投也漸漸轉變?yōu)榕嘤鐣M織和推進社會治理的重要模式。二者的工作目標與機制既有所交叉,又有所不同,在制度碰撞中產生了更多值得關注的問題和可能性。
微公益創(chuàng)投在三社聯(lián)動的背景下面臨著哪些問題?應當如何解決?二者的制度平衡點和發(fā)力點又在何處?基于上述問題,本文以珠海市香洲區(qū)獅山街道為例,探究微公益創(chuàng)投如何在三社聯(lián)動的制度環(huán)境下尋找制度耦合點,走出困境。
近年來,公益創(chuàng)投已經(jīng)由原來的省級乃至市級活動慢慢向著街道和社區(qū)一級滲透,但在“小而精”的社區(qū)微公益探索之路上依然面臨著許多困境和問題。
當前的公益創(chuàng)投大多由政府主導,而當公益創(chuàng)投深入社區(qū)基層時,政府在資源整合和資金提供方面的缺陷就更加明顯地暴露了出來。在社區(qū)層面,微公益創(chuàng)投往往被認為是政府主導策劃,而社區(qū)居委會的資源又極其有限,公益創(chuàng)投實踐往往依賴政府單方面的資源,對社區(qū)其他主體的資源整合較為匱乏[5]。此外,由于資金來源單一,微公益創(chuàng)投中的項目往往被政府“選擇性吸納”[6],導致社會組織和社會自組織得到的資助不平衡。
公益創(chuàng)投主要以政府主導的項目制形式運作,但政府往往偏好提供資金支持而忽略非資金支持[7]。隨著政府職能轉變,越來越多的微觀社會服務從政府轉移到了社會組織手中。然而,政府職能轉變卻留下了真空,以行政職能為工作重心的政府對公益創(chuàng)投往往提供資金形式的支持,難以在專業(yè)社會工作方面為社會組織提供指導和幫助。在社會組織總體專業(yè)度仍然較低的情況下,非資金支持的缺乏將阻礙社會組織提升專業(yè)度,阻礙長效發(fā)展的實現(xiàn)。
在參與公益創(chuàng)投過程中,社會組織面臨著居民的不信任問題,難以越過街道和居民自治組織直接接觸居民需求[8],降低了公益創(chuàng)投服務導向的精準度。在這一限制下,社會組織難以觸及社區(qū)實際狀況與需求,容易出現(xiàn)關注問題同質化、服務內容不精準等問題。公益創(chuàng)投的目標瞄準偏移使得社區(qū)實際需求和社會組織專業(yè)能力對接困難,溝通不暢,從而導致了社區(qū)公益服務的“錯配”或“遺漏”現(xiàn)象發(fā)生。
當前,微公益創(chuàng)投面臨著多重困境,需要進一步審視和探究基層治理格局現(xiàn)狀,以制度融合尋求創(chuàng)新啟示和優(yōu)化路徑。近年來,三社聯(lián)動作為一種社區(qū)治理的多元參與模式得到了推廣。三社聯(lián)動強調建設多主體交流平臺和協(xié)作機制,鼓勵社區(qū)、社會組織和社工共同參與,通過多元協(xié)同和資源統(tǒng)籌促進需求方與服務方的對接和協(xié)作,能夠較好地實現(xiàn)資源整合、供需匹配和長效發(fā)展[9],其治理路徑與微公益創(chuàng)投有所契合。因此,三社聯(lián)動模式的運作機制能夠進一步挖掘公益創(chuàng)投的治理內涵,為社區(qū)微公益創(chuàng)投模式優(yōu)化與創(chuàng)新提供啟示與助力。
公益創(chuàng)投在社區(qū)層面的嵌入勢必與三社聯(lián)動的社區(qū)治理格局產生制度交叉和融合,這為破解社區(qū)微公益所面臨的困境提供了制度可能。在二者的“合流”下,微公益創(chuàng)投能夠串聯(lián)起三社聯(lián)動模式的耦合點,從而實現(xiàn)社區(qū)微公益模式的創(chuàng)新與優(yōu)化,為社區(qū)治理精細化提供更多可能性。
獅山街道位于廣東省珠海市,其轄區(qū)是珠海市城區(qū)的政治文化中心,是市委、市政府所在地,占地面積約8.2平方千米,轄區(qū)人口約5.7萬人。2013年,珠海市政府頒布《珠海市社會工作促進辦法》,要求“政府主導與民間運作結合,并建立社會工作協(xié)調統(tǒng)籌機制”[10]。經(jīng)過籌備后,2015年,由獅山街道牽頭成立了獅山點睛社會組織發(fā)展服務中心(以下簡稱獅山點睛)。獅山點睛是一家為培育社會組織發(fā)展和鼓勵公益服務而建立的樞紐型社會組織,工作內容包括“能力建設”“咨詢輔導”“資源鏈接”和“服務評估”等。獅山點睛還是珠海市首家社區(qū)營造中心——獅山社區(qū)營造中心和公益創(chuàng)投平臺的運營機構。
獅山街道的微公益創(chuàng)投于2015年開展,基于項目制運作的“公益創(chuàng)投季”向全社會征集微公益項目。然而,不同于政府主導的公益創(chuàng)投模式,獅山點睛這一樞紐平臺替代了政府成為了微公益的投資主體,并負責微公益創(chuàng)投的設計、運營、實施和評估,成為了政府和社會組織間的“中介人”。項目制是珠海市三社聯(lián)動及微公益創(chuàng)投的制度交點,而樞紐型平臺則是這一交點的載體。獅山點睛既是微公益的投資主體,又是三社聯(lián)動中的樞紐型平臺,是兩種社會治理模式的耦合點和共同域,能夠進一步挖掘微公益創(chuàng)投的治理空間和創(chuàng)新潛力,為微公益創(chuàng)投的模式創(chuàng)新和路徑優(yōu)化提供了可能。
在制度設計方面,獅山點睛承接上級政府購買,通過開展公益創(chuàng)投季向全社會的社會組織和自組織招募相關項目。由于獅山點睛這一“中介人”的存在,政府不必親自“操刀上陣”,使得微公益創(chuàng)投的承辦保持了一定的獨立運作空間和工作專業(yè)度。對政府而言,通過獅山點睛這一樞紐平臺開展微公益創(chuàng)投,既能保證對微公益創(chuàng)投的指導和頂層設計,又有利于下放職能,實現(xiàn)“政府掌舵”“社會劃槳”;對社會組織而言,“中介人”的存在使得社會工作和公益服務的開展能夠保持一定的獨立空間,避免多余的行政偏好干預,讓專業(yè)的工作交給專業(yè)的人做。因此,在制度設計上,微公益創(chuàng)投得以通過樞紐型平臺這一“中介人”角色進行開展,政府從主導者和評估者的角色轉變?yōu)橐龑д吆椭С终撸浴爸薪椤贝媪酥苯又笓],消解行政與社會兩端的張力。
在需求收集方面,獅山點睛與社區(qū)進行對接,以社區(qū)為單元制作公益服務需求手冊向社會公開。服務內容的“錯配”現(xiàn)象是當前微公益創(chuàng)投面臨的一個重要困境,盡管社會組織具有較好的專業(yè)服務能力,卻難以直接接觸社區(qū)實際需求,導致其工作產出同質化、服務內容錯位化。獅山點睛作為一家樞紐型社會組織,既是三社聯(lián)動中的社區(qū)對接者,又是微公益創(chuàng)投的承辦方,因而能夠收集和整合各個社區(qū)的實際需求,為公益組織提供精準而接地氣的服務靶向。在每一季的公益創(chuàng)投中,獅山點睛都與轄區(qū)內的社區(qū)居委會進行對接,整理出最新的社區(qū)需求與資源分布手冊,推動微公益項目精準匹配與落地,打造針對退役軍人、老年人和殘疾人等特殊群體的服務征集欄目,以實際需求吸引服務供給。
在資源整合方面,獅山點睛通過銜接社區(qū)和社會組織兩端的資源,構建雙方資源分配與協(xié)作交流的橋梁。在政府主導的公益創(chuàng)投模式下,資源往往來源于政府,渠道單一且依賴性嚴重,而社區(qū)和社會組織資源難以得到充分調動和高效利用。獅山點睛依托街道辦的行政牽頭支持,成為了整合社區(qū)資源的“操盤手”。一方面,獅山點睛依托街道對社區(qū)資源進行事先信息收集和記錄,為未來的微公益項目進行資源信息貯備;另一方面能夠依托專業(yè)素養(yǎng)深入了解社會組織的工作優(yōu)勢和服務領域,充當資源整合的協(xié)調“大腦”,為社會組織匹配社區(qū)資源并與社區(qū)協(xié)商使用。經(jīng)過樞紐平臺的協(xié)調,社區(qū)內的場地、設施和人員等資源能夠精準支撐社會組織的服務項目設計,微公益進社區(qū)不再“步履維艱”。
在非資金支持方面,獅山點睛通過運營下屬創(chuàng)設學院和社區(qū)營造中心,為社會組織和社區(qū)自組織提供專業(yè)指導、能力培訓和專人對接。非資金支持是社會組織提升專業(yè)能力和實現(xiàn)長效發(fā)展的關鍵所在,但也是政府主導下公益創(chuàng)投的薄弱環(huán)節(jié)。獅山點睛作為有專業(yè)社工常駐且獨立運營的樞紐型社會組織,在具有行政背景的同時能夠兼顧服務工作的專業(yè)性。一方面,針對社會組織,獅山點睛運營社創(chuàng)學院,與多家成熟的優(yōu)秀社會組織進行長期合作,搭建社會組織發(fā)展與社區(qū)公益創(chuàng)新的人才培養(yǎng)交流平臺,提供專業(yè)指導和培訓講座;另一方面,針對社區(qū)自組織,獅山點睛借助下屬社區(qū)營造中心,重點培育居民自發(fā)形成的社區(qū)自組織,為參與公益創(chuàng)投的社區(qū)自組織提供能力培訓和專干一對一跟進服務。
在評估驗收方面,獅山點睛作為第三方主體對參與微公益的社會組織及社區(qū)自組織進行項目評估與驗收,維持獨立性和專業(yè)性。由于公益服務在一定程度上是“隱形”的,因而微公益創(chuàng)投的評估驗收需要兼顧硬性指標與軟性效益,這對評估方的專業(yè)度提出了要求。不同于由政府進行評估的創(chuàng)投模式,獅山點睛作為第三方評估者,通過項目管理、項目執(zhí)行、項目成效和財務管理四個板塊,對社會組織和社區(qū)自組織等不同主體進行評估驗收,并邀請街道工作人員、居委會成員、居民和專業(yè)社工共同參與評估,從而實現(xiàn)了硬性指標和專業(yè)評議的結合。
當前微公益創(chuàng)投面臨著資源整合不足、非資金支持匱乏和服務內容不精準等問題,亟需進行優(yōu)化與調整。與此同時,三社聯(lián)動的發(fā)展為基層社區(qū)治理格局注入了新動力,微公益創(chuàng)投迎來了制度創(chuàng)新和路徑優(yōu)化的可能。在優(yōu)化啟示方面,以項目制和樞紐型平臺作為制度耦合點,獅山街道微公益創(chuàng)投通過“街道牽頭+樞紐承辦+NGO承接”的公益創(chuàng)投路徑,讓樞紐型平臺成為政府和社會組織的“中介人”、社區(qū)和社會組織的“牽線人”;在具體實踐方面,基于項目制運作邏輯,樞紐型平臺在制度設計、需求對接、資源整合、非資金支持和評估參與五個環(huán)節(jié)提升了微公益創(chuàng)投的專業(yè)性、長效性和精準性;在優(yōu)化成果方面,獅山街道以樞紐型平臺作為微公益創(chuàng)投的運作核心,消解了行政力量和社會力量兩端的張力,以制度創(chuàng)新優(yōu)化推動了社區(qū)內外社會組織的發(fā)育,促進了公益力量的活力煥發(fā)。
綜上,本文提出以下三點微公益創(chuàng)投的路徑優(yōu)化政策建議。
雖然政府主導是當前最主要的公益創(chuàng)投模式,但這一模式中行政力量對微公益實踐的干預帶來了種種弊端。因此,在微公益創(chuàng)投中,基層政府應當尋求創(chuàng)投主體制度優(yōu)化,從微公益創(chuàng)投的“主導者”“評估者”角色轉變?yōu)椤耙龑д摺焙汀爸С终摺苯巧?。具體而言,可以通過政府購買及委托形式,由樞紐型社會組織等中介平臺擔任投資和評估主體,而政府負責宏觀牽頭、頂層設計和資金提供。通過制度設計優(yōu)化,推動專業(yè)社會工作機構和專業(yè)社工參與微公益創(chuàng)投的運營,能夠消解行政力量對社會服務過重的壓力,讓專業(yè)的人管專業(yè)的事。
供需偏離和資源整合不足是當前微公益創(chuàng)投中社會組織面臨的困境之一,這是因為外來社會組織難以直接與社區(qū)真實需求與資源進行接觸。在微公益創(chuàng)投中引入樞紐型社會組織及居民自治組織,有利于為社會組織和社區(qū)架起溝通協(xié)作的橋梁。這些中間組織往往與社區(qū)和居民保持著良好聯(lián)系,也熟悉社區(qū)實際需求和資源分布,因而需要建設新型主體格局,在微公益創(chuàng)投的制度設計中引入中間組織,推動微公益的需求和資源信息傳遞,最終實現(xiàn)供需精準對接和服務無礙落地。
社會組織及社區(qū)自組織是微公益創(chuàng)投中最重要的服務提供方,但其專業(yè)度和長效性面臨著種種難題。為此,需要加強微公益創(chuàng)投中對社會組織的非資金支持,從提供資金的單一扶助轉向資金、培訓和一對一指導的跟進式綜合支持。通過與專家、學者和專業(yè)社工長期合作,為參與創(chuàng)投的社會組織提供項目指導、工作培訓和專人跟進,以公益實踐促進專業(yè)能力,以能力支撐維持長效發(fā)展。