蔡寧

摘要：河南、山西暴雨再次為我們敲響極端天氣警鐘，加快推動碳達峰、碳中和戰(zhàn)略，積極應對全球氣候變化刻不容緩。金融支持防災救災既體現(xiàn)高度的社會責任與政治責任，也展現(xiàn)金融的擔當與作為。美國、日本、英國在金融支持防災救災方面有豐富的經(jīng)驗，已形成多層次、多維度、多渠道的金融支持體系。借鑒國際經(jīng)驗，加快發(fā)展以巨災保險為主的災害保險體系，建立“財政+金融”的防災救災資金支持體系，同時充分發(fā)揮開發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融在防災救災中的積極作用，對我國平穩(wěn)應對自然災害、高質(zhì)高效開展災后重建具有重要意義。

關(guān)鍵詞：自然災害 政策性金融 戰(zhàn)疫專題債券 巨災債券

2021年，我國河南、山西發(fā)生的暴雨災害再次為我們敲響極端天氣的警鐘。一方面，加快推動碳達峰、碳中和，積極應對全球氣候變化刻不容緩;另一方面，災后重建任務(wù)艱巨，需要發(fā)揮金融支持的重要作用。從全球來看，美國、日本、英國等國家在金融支持防災救災領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，在災前風險分散防范、災后支持全面重建等方面已形成包含保險、政策性金融、商業(yè)性金融、資本市場等在內(nèi)的多層次金融支持體系，對我國平穩(wěn)應對自然災害、高效開展災后重建具有較重要的借鑒意義。

美國：政府與市場并重的金融支持體系

在金融支持防災救災方面，美國發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用，災前主要由政府主導風險的分散與防范，災后主要由市場推動民生重建及企業(yè)的復工復產(chǎn)。

在政府方面，美國通過建立完善的災害保險體系，提供多元化、系統(tǒng)化的保障，分散不同的風險。從承保范圍看，全面覆蓋洪水、颶風、風暴、冰雹、地震、火山災害、林草火災等多種自然災害。從保險牽頭設(shè)立的政府層級看，既有聯(lián)邦政府牽頭設(shè)立的全國性保險，如美國巨災保險、全國洪水保險，也有州政府牽頭設(shè)立的區(qū)域性保險，如夏威夷颶風減災保險、加利福尼亞地震保險、佛羅里達巨災保險。從保障標的看，除了基本人身安全的保障，還滿足不同投保主體在住宅、辦公場所、宅內(nèi)財產(chǎn)、牲畜等方面的多元化保障需求。從保障效力看，涉及民生保障的項目一般具有一定的強制性，要求企業(yè)與居民都投保，并通過聯(lián)邦或州政府的立法在制度上進行確認;涉及多元化的保障需求則不具有強制性，由投保主體自行根據(jù)需求選擇是否參保。美國的災害保險一般由財政提供一定的補貼，并在稅收等多方面給予相應的優(yōu)惠政策，比如實行低稅率或者免稅。同時，美國還通過再保險等手段進一步分散風險，降低賠付壓力，提升保險的可持續(xù)性。

在市場方面，美國依靠資本市場創(chuàng)新金融產(chǎn)品，進而將災害風險分散于資本市場，同時通過資本市場籌集資金支持災后建設(shè)。目前主流的產(chǎn)品主要有三種。一是巨災債券，以約定的洪水、地震、颶風等某項災害是否發(fā)生及發(fā)生程度作為標的物，其核心在于將災害風險分散給債券投資者，投資者可獲得高于國債及普通債券的收益率。美國的巨災債券是全球認可度最高、成交量最大、市場余額最多、投資者最活躍的災害風險證券化產(chǎn)品，市場余額在全球同類產(chǎn)品中約占70%，意味著美國已通過金融創(chuàng)新將本國的災害風險分散給國際投資者。二是巨災期貨，以巨災保單的損失賠付率等為標的物，主要用于保險公司、再保險公司對沖災害風險，同時吸引國際資本、社會資本參與災后建設(shè)。三是巨災互換，是基于指定災害類型，并設(shè)定相應觸發(fā)條件的一種災害證券化產(chǎn)品。

日本：充分發(fā)揮政策性金融的重要作用

政策性金融是日本在遭受地震、洪水、臺風等自然災害后，進行災后重建最主要的金融力量之一。1950年，日本設(shè)立了當時融資規(guī)模最大的政策性金融機構(gòu)——住宅金融公庫，著力解決全國住宅供給短缺問題。同時，該機構(gòu)還承擔了“災害復興住宅融資”職能，為住宅受損的居民提供專業(yè)金融服務(wù)，支持居所重建。

日本“災害復興住宅融資”包括災后自建住宅融資、災后購買住宅融資、災后修繕住宅融資、災后宅地融資等多種產(chǎn)品，凡是受災的本國居民及獲得日本永久居住權(quán)的外國居民，包括受損住宅的所有者、居住者、租賃人以及以上受災者的親屬，均可提出融資申請。與日本商業(yè)性金融及其他金融產(chǎn)品相比，日本政策性金融在支持災后重建上具有顯著優(yōu)勢：一是優(yōu)惠的貸款利率，一般比商業(yè)性金融平均低約60BP，且利率長期固定，波動較小，不會因市場利率的上升而出現(xiàn)大幅增長;二是貸款期限長，融資申請人可申請比商業(yè)性金融平均長約5年的貸款期限;三是設(shè)置了寬限期，比商業(yè)性金融多最高5年的資金寬限期;四是簡化了申請手續(xù)，建立了資金申請的綠色通道，融資申請人可以較快地獲得資金;五是緩解了還款壓力，除了工資，還可以用獎金還貸，特別是對破產(chǎn)居民還可以免除一定甚至全部的償還責任，對遭受二次災害的居民還可提供上次債務(wù)減免服務(wù)。

英國：市場主導的災害保險制度

英國也是一個洪水、風暴等災害多發(fā)國家，成百上千萬居民長期遭受海岸洪水等自然災害威脅。英國主要通過巨災保險、再保險等災害保險分散和防范風險以及支持災后重建，但與美國、日本不同，英國的保險體系高度市場化、商業(yè)化，政府沒有制定強制性政策措施要求企業(yè)和居民必須購買災害保險，而是允許企業(yè)和居民自由選擇是否投保。英國政府將災害保險市場完全交給商業(yè)保險公司，本身不承擔賠付責任，不參與保險公司的日常運營，不在財政上提供過多的支持。

英國政府在災害保險中發(fā)揮的作用主要包括五個方面：一是制度建設(shè)，通過立法或行政法規(guī)等形式制定災害保險市場的基本規(guī)則;二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如海岸防洪工程、城市地下管網(wǎng)、避難中心、信息基礎(chǔ)設(shè)施等，將日常工作重點放在自然災害預防上;三是公共服務(wù)，如氣象預測、災害風險評估與示警、防災減災教育培訓等，提升企業(yè)、居民的災害風險防范意識;四是信息公開，將防災救災相關(guān)信息向企業(yè)、居民、商業(yè)保險公司等公開，例如，該國發(fā)布的《洪水保險供給準則》要求政府需向保險業(yè)開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信息及災害風險評估信息;五是科學研究與國際合作，通過自主研發(fā)或在國際上引入先進的災害預測、評估、示警等技術(shù)，提升國內(nèi)防災救災的水平與能力。商業(yè)保險公司只有在英國政府做好災害風險防范的區(qū)域才會接受企業(yè)和居民的保單，同時進行再保險以有效分散風險。

完善中國防災救災金融支持體系的建議

中國是一個氣象災害、地質(zhì)災害、林草火災等自然災害頻發(fā)的國家，每次災害都會給廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成很大損失。政府部門要求始終把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，抓細抓實各項防汛救災措施。金融支持防災救災既體現(xiàn)高度的社會責任與政治責任，為國家經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻應有之力，又展現(xiàn)金融的勇于擔當與主動作為，是金融的應有之義。為進一步完善中國防災救災金融支持體系，可借鑒美國、日本、英國的經(jīng)驗，筆者有以下建議。

一是建立多元化、多層次的財政金融支持新體系。洪水、地震等重大自然災害一般會對經(jīng)濟社會造成系統(tǒng)性的損害，災后重建往往涉及民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)復工復產(chǎn)等多方面內(nèi)容，受災領(lǐng)域廣、救助對象多、資金需求量大。如僅依靠財政手段進行災害應對，資金覆蓋面有限、救助額不高、可持續(xù)性不強、給政府造成的負擔大，只能解決災害中的基本保障問題，對人身、財產(chǎn)等方面的全面、多元化保障難以實現(xiàn)。建議明確財政、金融、社會救助等不同形態(tài)資金在應對重大自然災害中的定位，形成財政、金融、社會資金共同支持災后重建的多元化、多層次財政金融新體系。財政資金?；局С?，著力保障民生、基礎(chǔ)設(shè)施重建、公共服務(wù)恢復、生態(tài)環(huán)境修復等，解決經(jīng)濟社會的穩(wěn)定問題;金融提供多元化的保障，重點支持企業(yè)復工復產(chǎn)、居民人身和財產(chǎn)等的全面保障，以市場化手段推動經(jīng)濟社會發(fā)展;社會資金作輔助，主要起到分散風險與社會救助作用。

二是發(fā)展以巨災保險為主的災害保險保障體系。美國、英國等國經(jīng)驗表明，巨災保險、再保險能有效提高洪水、颶風、地震等重大自然災害的風險管理水平，在災前風險分散防范與災后重建中發(fā)揮重要作用。當前我國對自然災害的應對主要以財政手段為主，雖然早在1996年便已開展對巨災保險的系統(tǒng)研究，2017年落地了地震巨災保險，近年來先后在廣東、黑龍江、浙江、云南等地探索試點了重大災害保險，但全國性的巨災保險發(fā)展仍然緩慢，未來任重道遠?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出發(fā)展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力。在此背景下，要加快開展對巨災保險的頂層設(shè)計，由國家牽頭，整合各方資源，做好制度建設(shè)，逐步形成商業(yè)保險、再保險、國際再保險等多方參與的巨災保險體系;要加強對巨災保險的政策研究，比如財政補貼、稅收減免、承保及賠付邊界等，形成充足的政策儲備;要開展對巨災保險的產(chǎn)品創(chuàng)新，以豐富、多樣的產(chǎn)品吸引居民、企業(yè)投保，切實提升巨災保險的普惠水平與保障能力;要加快對巨災保險的立法，從法制層面做好保障與安排，為居民、企業(yè)投保以及保險公司承保提供法律依據(jù)，切實

保障參與主體的根本利益。

三是發(fā)揮開發(fā)性金融、政策性金融在支持防災救災中的壓艙石與穩(wěn)定器作用。作為以服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略為宗旨的開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)，急國家之所急、謀國家之所需，保障國家發(fā)展的行穩(wěn)致遠，將人民至上、生命至上理念落到實處，既是必然要求，又是應有之義。借鑒日本經(jīng)驗，在重大自然災害中，發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融資金成本低、期限長、額度大的優(yōu)勢，積極支持災后重建。第一，開發(fā)性、政策性金融在發(fā)債籌資方面具有豐富的經(jīng)驗，參照2020年開發(fā)性金融在抗擊新冠肺炎疫情期間發(fā)行的戰(zhàn)疫專題債券，研究發(fā)行防災救災專題債券，專項支持災情應急融資及災后建設(shè)，并形成常規(guī)性制度安排。第二，開發(fā)性、政策性資金往往期限較長，與保險所需的長周期資金相匹配，可積極出資參與災害保險保障體系建設(shè)，發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的引導作用，培育與建設(shè)市場，撬動、引領(lǐng)社會資本投入。第三，加強與國家部委、地方政府等的溝通對接，針對重大水利地質(zhì)工程、交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施補短板、城市防震防澇治理、新興氣候技術(shù)、地震預防技術(shù)、加強防災備災體系和能力建設(shè)等，積極謀劃一批關(guān)系長遠的重大重點項目。第四，高度關(guān)注災害對鞏固脫貧成果的影響，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)脫貧等項目給予優(yōu)先支持，防止因災返貧。

四是引導商業(yè)性金融參與災后建設(shè)。充分發(fā)揮市場在重大自然災害重建中的作用，積極引導商業(yè)性金融優(yōu)化審批流程、調(diào)整信貸政策、創(chuàng)新信貸模式、調(diào)整績效考評政策等支持災后建設(shè)。第一，建立常態(tài)化的災害應急資金綠色通道，簡化審批流程、提高審批效率，依法合規(guī)、高質(zhì)高效、快捷迅速為災區(qū)提供資金支持。第二，適當調(diào)整對災區(qū)的信貸支持政策，調(diào)增對災區(qū)的資金支持規(guī)模，調(diào)減對災區(qū)的資金支持成本，加快對災區(qū)貸款損失的認定與核銷，統(tǒng)籌考慮受災企業(yè)、居民貸款的延期還本付息及續(xù)貸，做好合理安排。第三，創(chuàng)新災后重建信貸新模式，通過建立政府風險補償基金、采取靈活多樣的抵質(zhì)押與擔保等方式，滿足災區(qū)企業(yè)、居民，特別是中小企業(yè)、個體工商戶的增量資金需求。第四，優(yōu)化對災后建設(shè)資金的績效考核評價政策，可考慮將其納入特定業(yè)務(wù)范疇單獨考核，剔除該部分資金對利潤增速、貸款余額等指標的影響，適度提升對該部分資金不良率的容忍度。

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