武漢工程大學 石鑫崟

近三十年來，農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了巨大的變化，在鄉(xiāng)村治理的過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題，但隨著基層社會治理水平的提高催生出了自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系，這使得新時代背景下鄉(xiāng)村治理體系能更好的完善與發(fā)展。中共十九大報告提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這向基層社會治理水平的提升提出了更高的要求，也為新時代下鄉(xiāng)村治理體系的成長與發(fā)展指明了方向，全國各地的鄉(xiāng)村發(fā)展迎來了機遇，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署接連落地?！叭稳诤稀睉\而生，在鄉(xiāng)村振興中，根本是進行有效治理，自治、法治、德治融合的“三治融合”治理模式是鄉(xiāng)村治理的一次重大創(chuàng)新，在研究和實踐的基礎上已經(jīng)逐漸完善，能夠?qū)︵l(xiāng)村振興產(chǎn)生積極作用。而在鄉(xiāng)村振興過程中，政府是一個重要的治理主體，要充分發(fā)揮政府職能部門在鄉(xiāng)村治理工作中的重要作用，這對于促進鄉(xiāng)村治理體系中自治、法治、德治相融合不可或缺。

一、“三治融合”的現(xiàn)狀與問題

（一）“三治融合”的現(xiàn)狀

1.理論研究現(xiàn)狀

何陽、孫萍在研究中提出“三治合一論”，認為主線是自治，法治與德治并列，三者有優(yōu)先次序但各有側(cè)重；郁建興、任杰提出，自治、法治、德治要互為表里，共同推進，才能發(fā)揮三治結(jié)合的作用；王建敏提出多種形式搭配的“三治”組合結(jié)構(gòu)；張潘麗認為的“三治”互嵌結(jié)構(gòu)，自治是內(nèi)生約束、德治與法治則是柔性約束與剛性約束的代表，三治共同發(fā)展；陳濤、李華胤的德法均衡型自治的“三治箱式結(jié)構(gòu)”。國內(nèi)關(guān)于“三治融合”的理論研究逐漸興起，但是對自治、法治、德治的相應地位依舊沒有定論，自治法治德治應該是怎樣的融合模式有待商榷，政府主體“三治融合”實施路徑也沒有進行深入研究。

2.實踐探索現(xiàn)狀

（1）浙江桐鄉(xiāng)市

烏鎮(zhèn)旅游業(yè)自治經(jīng)驗是十分超前的，桐鄉(xiāng)市委、市政府做出了上層設計，相關(guān)部門共同推進，最終形成了桐鄉(xiāng)“三治融合”經(jīng)驗。通過吸收先期探索的經(jīng)驗，桐鄉(xiāng)市深化改革，積極總結(jié)，逐漸形成了三治相融合的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗。注重頂層和整體制度設計是桐鄉(xiāng)市“三治融合”經(jīng)驗的重要部分，這促進了長效管理規(guī)范工作機制的完善，同時讓基層的鄉(xiāng)村治理更具有指向性。桐鄉(xiāng)市把“三治融合”經(jīng)驗推廣開來，囊括了轄區(qū)的大小鄉(xiāng)村，使得鄉(xiāng)村治理更加實效。

（2）浙江紹興上虞區(qū)祝溫村

浙江紹興上虞區(qū)祝溫村是一個典型的農(nóng)業(yè)村，由于交通閉塞、基礎設施落后，其經(jīng)濟發(fā)展一直較為薄弱，村民矛盾較多，在這樣的背景下，該村通過“三治合一”探索與實踐，成為全國知名的文明村以及民主法治示范村。

（3）浙江湖州德清縣

“三治一體”治理模式是浙江湖州德清縣的治理經(jīng)驗，設計了協(xié)同化、一體化和系統(tǒng)化的法治、德治、自治的鄉(xiāng)村治理機制，并加以實踐運用，同時在綜合實踐過程中不斷加以調(diào)整創(chuàng)新，通過政府以及相關(guān)部門的引導，使得社會各界參與進來。

（二）“三治融合”面臨的問題

1.自治:治理主體缺失，基層組織職能行政化

第一，治理主體缺失。最主要的還是因為人口流失，自新中國成立到2018年底，中國人口從5.4億增至13.95億，城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到59.58%，改革開放以來尤為突出，農(nóng)村人口加速向城市流動，這種態(tài)勢且將持續(xù)。毋庸置疑，移居城市的農(nóng)村人主要口是由年輕人和中年人組成的精英群體，不能導致大多數(shù)村莊出現(xiàn)空心化現(xiàn)象的重要因素就是單方面的農(nóng)村人力資源流失，造成大量老人、婦女、兒童留守農(nóng)村。而在現(xiàn)實中，只有高素質(zhì)人才參與重要任務，才能解決農(nóng)村發(fā)展的緊迫性，以及改革的復雜性問題。

第二，基層組織與自治定位不匹配，基層組織職能行政化?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是中國鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。雖然三年一輪的村民委員會直選換屆多能如期進行，但選舉產(chǎn)生的村民委員會卻主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的計劃生育、環(huán)境整治、土地確權(quán)、村莊規(guī)劃、調(diào)查統(tǒng)計等任務，所謂自治幾乎成噱頭。

2.法治:法治體系建設滯后，法律意識淡薄

第一，村委會選舉作為基層民主選舉制度最普遍的做法，但是在實踐中出現(xiàn)了不少阻礙，比如金錢賄賂、各方干預、參與性不強等問題，如果選舉制度中選票與金錢沾邊會產(chǎn)生嚴重后果。第二，村民自治作為基層民主決策制度，鄉(xiāng)村村民自治是最重要的，但是在實踐中發(fā)生了不少情況，村民決議會被當?shù)氐暮趷簞萘Ω缮嫫茐臎Q議，以及多數(shù)決議下因為利益以及分配問題會產(chǎn)生反對聲音甚至暴動，還有就是以權(quán)謀私的現(xiàn)象存在。第三，基層管理體系基本以村規(guī)民約為基礎，所以在法律與民約的交叉處就產(chǎn)生了問題，有些老百姓為維護自身權(quán)利，進行依法抗爭，甚至依法上訪，使得基層組織的治理能力經(jīng)受不小的考驗。

在鄉(xiāng)村社會中，村民甚至村干部文化程度普遍不高，以及我國缺少相應的鄉(xiāng)村法治傳統(tǒng)，導致鄉(xiāng)村社會中法治觀念落后，這已經(jīng)成為社會治理需要解決的問題。當下的鄉(xiāng)村社會中，有些村干部不作為或者亂作為，還有些政府部門工作人員的法治思維不強、覺悟不高，村民“信訪不信法”的現(xiàn)象依然存在。村民受教育程度不高，缺乏必要的法治觀念和法律意識，村委會太受依賴，導致一些不尊法、不守法的現(xiàn)象發(fā)生。

3.德治:傳統(tǒng)道德文化薄弱，鄉(xiāng)土文化流失嚴重

從新中國成立到人民公社解體期間，一方面，儒家的傳統(tǒng)思想文化已被侵蝕；另一方面，集體至上的道德文化應運而生。改革開放以來，傳統(tǒng)道德文化不斷遭到現(xiàn)代化進程的沖擊，使得農(nóng)村大量的道德文化被改變與遺忘。在現(xiàn)代化背景下，城鎮(zhèn)具有了農(nóng)村難以比擬的優(yōu)勢，大量農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)，改變了原本的鄉(xiāng)村道德體系。隨著市場主義的興起，農(nóng)村金錢至上的觀念盛行，利益主義打破了年輕人從小以來的思想觀念。此外，與往年相比，現(xiàn)今國家的介入已經(jīng)不復以往，基層組織與鄉(xiāng)村村民聯(lián)系也大大減弱。

鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村社會歷史的沉淀，與鄉(xiāng)土政治、經(jīng)濟息息相關(guān)，又相互影響，鄉(xiāng)村社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展離不開鄉(xiāng)土文化的進步，基層鄉(xiāng)村的治理離不開鄉(xiāng)土文化。但是，當下優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化正在不斷流失。

二、政府職能部門“三治融合”的實施路徑

（一）政府職能部門“三治融合”的自治實施路徑

1.拓寬治理主體，加強治理人才建設

首先，政府需要堅持“人才為中心”的理念。大力推進人才引進，促進部門間通力合作，制定方案，鼓勵支持人才“上山下鄉(xiāng)”念好“招才經(jīng)”“引智經(jīng)”，打好“鄉(xiāng)情牌”“感情牌”，使用一切方法創(chuàng)造條件、出臺政策，促進人才回歸鄉(xiāng)村。教育部與高校應合作探索建立新模式，推進引才引智工程，發(fā)揮學生的作用，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。其次，基層社會組織帶頭人是具有燈塔作用的，組織部門要加強選拔力度。在新時代農(nóng)村治理現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)村兩委領導班子在“三治融合”的過程中應發(fā)揮重要作用，督促從鄉(xiāng)賢村老、致富能手、回鄉(xiāng)大學生中選拔或推舉黨支部書記、村主任人選。相關(guān)部門要建立吸引人才的優(yōu)惠政策，比如幫助農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)致富，或者對良好的創(chuàng)業(yè)項目給予財政支持，鼓勵鄉(xiāng)村建立良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，駐村干部要精準幫助農(nóng)民擺脫貧困，共同實現(xiàn)全面小康和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2.減輕村兩委的行政化負擔，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變

第一，主管部門要切實減輕村兩委的行政化負擔。當前村兩委的行政化現(xiàn)象嚴重，包括村民委員會的行政化以及村干部管理的行政化。村干部的管理模式已經(jīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理模式趨同，由此使得村民自治范圍大受限制，造成干部與群眾的互動減弱。民政部門與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事務部要發(fā)揮職能，給予相應的資金支持，防止鄉(xiāng)村事務過于行政化，保障村“兩委”依法履行自治職責，實現(xiàn)真正的權(quán)力下放與自治。

第二，職能部門應落實機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變。民政部門要將一級政府改為縣級派出機構(gòu)，改變僵化行政模式，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔。法制部門要支持建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)，通過接受上級職能部門委托，獨立行使職權(quán)，負責轄區(qū)內(nèi)所有行政執(zhí)法。在其管轄范圍內(nèi)，建立對應的便民服務中心，向村民提供盡心盡力的優(yōu)質(zhì)服務，為村民日常事務的辦理提供便利，減輕基層組織的行政化事務。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和村級組織的職能范圍，村民委員會依法實行自治，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織的領導與被領導的上下級關(guān)系得以改變，形成密切配合、平等協(xié)商、目標統(tǒng)一、相互支持的新型關(guān)系。

（二）政府職能部門“三治融合”的法治實施路徑

1.各級政府依法行政，健全農(nóng)村法律服務機制

第一，落實民主法治，規(guī)范政府行政。比如桐鄉(xiāng)市在“三治融合”的過程中，將依法行政劃分了等級并制定了相應指標，一級指標從制度引領、決策周全、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力、和諧行政、廉潔從政七大領域提出規(guī)范性要求；二、三級指標在一級指標的基礎上再次細分，提出了幾十個具體量化的指標及數(shù)據(jù)來源。通過評估，督促各級政府加強依法行政建設。

第二，健全法律服務新機制。司法部與法制委員會可以成立市鎮(zhèn)村三級法律服務團。進行研討與試點，規(guī)范建立村級法律服務團，每個服務團都需要發(fā)展一定數(shù)量的成員，重點發(fā)展公檢法系統(tǒng)以及律師團體等具有較強專業(yè)性的人員，同時按照一定的行政區(qū)劃劃分，保證平均分配。要強化基層的法治宣傳，提供必要的法律服務，這樣有利于提高群眾的遵法守法意識，切實加強基層群眾法制素養(yǎng)。

2.建設法治鄉(xiāng)村，強化農(nóng)村法律意識

一是要充分發(fā)揮立法引領作用，解決“三農(nóng)”問題的相關(guān)法律法規(guī)設置滯后問題。從國務院到地方政府，可以出臺相關(guān)行政法規(guī)、地方性規(guī)章。良法是鄉(xiāng)村善治的前提，要恪守立法為民的價值追求，提升鄉(xiāng)村法律的質(zhì)量和有效性。二是政府要強化各項涉農(nóng)工作法治化，組織部門要通過各種手段不斷提高基層公務人員依法行政能力。當前村民對法治的需求日益增長，司法部、文化部以及教育部可以進行協(xié)調(diào)，要加強鄉(xiāng)村普法教育，強化法治宣傳投入，廣泛開展形式多樣的法律知識進村活動，培養(yǎng)具有現(xiàn)代法治意識的村民，提升村民的法治思維和依法辦事能力，為鄉(xiāng)村治理營造良好的法治環(huán)境。

（三）政府職能部門“三治融合”的德治實施路徑

1.營造優(yōu)秀道德文化氛圍

第一，發(fā)揚鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是值得大力發(fā)揚傳承的，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟有重要的促進作用，文化部、新聞總署、出版總署等文化部門要大力弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，通過社會主義核心價值觀促進傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代社會相融合，同時通過具體政策激發(fā)潛在的鄉(xiāng)村文化活力，拓寬優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳播方式，比如通過網(wǎng)絡宣傳，完善原有的鄉(xiāng)村文化體系，建設文明鄉(xiāng)村體系。

第二，落實道德宣傳。文化部、教育部門等相關(guān)部門可以通過不同方式開展道德宣傳活動，破除邪風陋習，樹立文明新風。首先，舉辦道德文化講堂。組織開展主題為“弘揚傳統(tǒng)道德文化”的講座，由道德志愿者宣講團作為與會人員發(fā)放道德類書籍，誦讀國學經(jīng)典，講述優(yōu)秀道德典范。其次，建立道德宣傳場所。村委會駐地以及村民文化廣場等地方是村民經(jīng)常聚集的場所，可以在這些場所進行道德宣傳，將其打造成為道德宣傳的陣地。

2.加強培育農(nóng)村鄉(xiāng)土文化

第一，培育良好的文化氛圍，完善鄉(xiāng)土文化保護機制。民政部門要對自然生態(tài)保護進行長遠規(guī)劃，對古建筑實行保護并且完善配套設施，在實施合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村時，組織專家對當?shù)鼐哂袣v史價值和文化內(nèi)涵的文化設施進行論證。財政部要加大對農(nóng)村基礎文化設施建設的撥款，完善鄉(xiāng)村文化設施建設，比如修建文化大禮堂。文化部要鼓勵并組織農(nóng)村進行區(qū)域內(nèi)的連片文化活動，鼓勵鄉(xiāng)村推進文化素養(yǎng)建設，培育鄉(xiāng)村社會的良好文化素養(yǎng)。

第二，鼓勵創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)賢文化，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。需要當?shù)卣嘤锣l(xiāng)賢文化，德高望重的退休還鄉(xiāng)官員、耕讀故土的賢人志士、農(nóng)村的優(yōu)秀基層干部、家鄉(xiāng)的道德模范和熱愛家鄉(xiāng)、反哺桑梓的企業(yè)家等都屬于“新鄉(xiāng)賢”范疇。要積極引導新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，搭建鄉(xiāng)賢議事平臺，建立鄉(xiāng)賢聯(lián)絡機制，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的重要作用。

（四）政府職能部門切實深化“三治融合”的實施路徑

1.重視“三治融合”系統(tǒng)性研究

對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系進行系統(tǒng)分析以及深化了解是重要且必需的。國務院以及各級政府可以組織相關(guān)部門進行研討，召集相關(guān)領域的專家學者進行分析，通過對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的理論研究，以及實踐經(jīng)驗的總結(jié)，使“三治融合”體系更加完善?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系其實是“自治、法治、德治”的相互促進、相互幫助、相互融合形成的一種具有創(chuàng)新性、系統(tǒng)性、完善性、整體性的治理體系，在進行“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的研究時，要突出創(chuàng)新性、系統(tǒng)性、完善性、整體性的研究，應更多關(guān)注如何把“三治”有效“融合”成“體系”，而不是簡單地將三者進行搭配組合。

2.健全“三治融合”機制

一方面需要基層政府完成簡政放權(quán)。上級民政部門要幫助基層政府厘清權(quán)利與義務，從以往的大事小事一把抓的狀態(tài)向簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)權(quán)力瘦身，發(fā)揮鄉(xiāng)村的自治效力。而在地方的“三治融合”實施上，要厘清基層群眾自治組織管理事項，不能模糊治理。另一方面，“三治融合”必須扎根鄉(xiāng)村。中央政府明確村委會在鄉(xiāng)村自治中處于主導地位，其對于“三治融合”的治理體系具有指引作用。鄉(xiāng)村治理中單一的層級結(jié)構(gòu)，加上不了解鄉(xiāng)村現(xiàn)狀是無法激起鄉(xiāng)村自治活力的，但是當前“政法委模式”和“民政模式”都是這種狀況。職能部門要給予村民委員會大力支持，使村委會成為連接國家與村民關(guān)系的紐帶。村兩委是鄉(xiāng)村法理型權(quán)威的主要載體，具有豐富的自治經(jīng)驗和資源，夯實村兩委在基層治理中的核心地位才有助于加強聯(lián)系群眾。