劉 杰

(華東政法大學刑事法學院 上海 201620 )

時代的劇烈變遷不僅沒有動搖消弭情報的基本功能，反而進一步強化了人們(而不僅僅是情報學研究者)對其本質(zhì)的認知：無論怎樣界定情報的概念，挖掘情報的內(nèi)涵與外延，對情報與決策的關(guān)系都能達成基本一致的看法——盡管在言語表述上有所差異，即情報“向來具有服務決策的職能”“情報具有輔助決策的基本功能”等等觀念根深蒂固未曾發(fā)生改變。正如學者指出“服務決策是情報學的核心任務”“我國情報工作向來就有服務決策的職能”[1]，還有學者在分析大數(shù)據(jù)時代情報學和情報工作的“變”與“不變”時指出，大數(shù)據(jù)時代“(情報)決策支持的功能定位不變”[2]。如此看來，“情報——決策”兩者之間的基本關(guān)系并未發(fā)生改變，情報支持決策的定位始終明確。但在此分析框架之下，情報究竟該如何輔助、支撐決策，換言之，情報人員在決策過程中究竟應當扮演何種角色，依然是值得深入討論的問題。對該問題的研究至少有以下兩方面的意義：一是梳理情報(人員)與決策(者)之間的關(guān)系。清晰的關(guān)系梳理乃至類型化的關(guān)系呈現(xiàn)，是促進該問題研究向縱深推進的必要之舉；二是建立在前者的基礎上，為兩者關(guān)系的準確定位，特別是情報人員在“輔助”決策者過程中的理性行為選擇奠定必要的理論基礎。

1 情報何以參與決策

情報何以參與決策，這一命題實際上涉及兩個相互關(guān)聯(lián)的問題：一是情報何以要參與決策，二是情報何以能夠參與決策。前者解決的是情報參與決策的動力問題，后者解決的是情報參與決策的能力問題。

1.1情報何以要參與決策與其說情報何以要參與決策，毋寧說決策為什么需要情報的參與。決策需要情報的參與，具有理論和實踐兩方面意義。理論層面而言，一是促進決策科學化，提升決策理性，滿足決策者從經(jīng)驗決策到科學決策的轉(zhuǎn)變。此時情報人員實際上扮演者一種情報“專家”的角色，以“專家理性模式”[3]來彌補既往決策中科學性之不足，降低不確定性。因為解決不確定性的關(guān)鍵在于情報[4]。二是以“中立”的身份介入決策，平衡決策中的利益糾葛，化解決策風險。決策的過程是利益調(diào)和的過程，情報專家以中立的身份參與到?jīng)Q策中，搭建交流對話平臺，能夠緩和消弭決策者及利益相關(guān)方之利益沖突。三是在一定程度上打開了決策黑箱，增加決策透明度，形成對決策者的權(quán)力監(jiān)督和制衡。專家具有一種?？滤^的“知識性權(quán)力”，他們能夠憑借專門性和技術(shù)性知識權(quán)力對決策主體所享有的基于職責分工或任務分配所享有的行政性權(quán)力形成制約。實踐層面而言，一方面，古今中外的情報工作實踐已經(jīng)反復證明，重大決策必然離不開情報的有效參與；另一方面，決策需要情報專家的參與已經(jīng)為眾多規(guī)章制度和法律法規(guī)所明確規(guī)定。例如我國《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設的意見》《國家情報法》《重大行政決策程序暫行條例》(該條例中甚至專列了“專家論證”一節(jié))等文本中都凸顯了智庫、專家等在決策中舉足輕重的地位。

1.2情報何以能夠參與決策“何以能”的問題是關(guān)于情報本質(zhì)的追問。情報的概念界定不盡一致，但普遍認同的是，“情報的基本職能是消除決策環(huán)境中的不確定性，洞察對手的實力與意圖，盡力塑造一個透明的決策和行動環(huán)境，達成對對方的情報優(yōu)勢”[5]。情報與決策之間具有天然的聯(lián)系，只有融入決策之中，情報才能成為其“情報”，發(fā)揮其應有的作用和價值；也只有建立在情報基礎上的決策才能稱之為科學的決策。對此，可以梳理情報與決策關(guān)系(研究)史加以論證。20世紀70年代，以約維茨(M.C.Yovits)為代表情報決策功能學派 “將情報看作是決策中有價值的資料”“情報僅僅只用于決策，而且決策者僅僅只依靠可以獲得的情報源來進行決策”[6]。該表述揭露了情報與決策的本質(zhì)關(guān)系，兩者只有在相互融合之中才具有特定的意義。謝爾曼.肯特(Sherman Kent)基于對情報與決策隔離、關(guān)系疏遠之反思[7]，認為“情報與政策、計劃和行動的距離必須足夠的近，以便最大限度地獲取指導”[8]。中央情報局之父艾倫.韋爾什.杜勒斯(Allen Welsh Dulles)認為情報機構(gòu)搜集的情報資料或經(jīng)分析后得出的情報唯有達到“消費者”手中才能發(fā)揮其效用，否則會沒什么價值[7]?？梢?，情報參與決策的能力不僅是理論上的研究議題，也是情報工作實踐所繞不開話題，盡管情報工作者對情報與決策應然距離之遠近有所爭議，但這些爭議也都是建立在堅信情報能夠參與決策，決策需要情報輔助這一基本前提之上的。而在當下，情報參與決策的實踐能力則更是日益被挖掘[9-10]。所以情報參與決策的能力在理論和實踐上皆有目共睹，不容否認。

2 情報如何參與決策

情報具有參與決策的能力，那么情報應該如何參與到?jīng)Q策之中呢？該問題實質(zhì)上是一個方法(論)的問題，其回答主要涉及以下幾個方面的內(nèi)容：一是參與廣度的問題；二是參與深度的問題；三是參與手段的問題；四是綜合前三者及其他因素而形成的參與時的“角色定位”問題。具體來說，情報參與決策的廣度問題主要解決的是情報參與何種決策以及決策的何種內(nèi)容。筆者曾指出，決策指決策者為了達到特定的目標, 在諸多可供選擇的方案之中依據(jù)一定的標準選擇最優(yōu)方案并逐步付諸行動, 并根據(jù)執(zhí)行反饋信息不斷調(diào)試的過程[11]。筆者采用的是決策“過程”說，實際上決策還是一套體系，即在此過程中包含著諸多的“決策”，無疑我們需要決策參與的是其中最為主要的決策，而非所有的決策；是核心的決策，而非一般的決策；是主要決策的主要方面，而非次要組成部分。唯有如此，才能有的放矢。在參與決策的深度上，越來越多學者主張，情報應變被動為主動，變淺顯為深入，變服務為干預，變輔助為引領等等，期望情報以更加積極主動的姿態(tài)融入到?jīng)Q策之中。如情報應干預決策全過程，促進情報循環(huán)鏈與決策鏈有機融合[12]，情報從為決策提供輔助支持轉(zhuǎn)向直接的預測和預警，情報工作不再是二線工作[13]等等?？梢?，情報持續(xù)地深度融入決策已是大勢所趨。在情報參與決策的手段上，則日益凸顯出專業(yè)化、智能化、個性化等特征，以人工智能為代表的新型科學技術(shù)在情報參與決策等服務之中發(fā)揮著日益重要的作用。如傳統(tǒng)的面向任務的情報采集模式正在被更加智能的情報感知模式所代替[14]，基于人工智能的情報服務模式在信息采集、信息組織和存儲、信息分析以及決策支持階段都發(fā)生了非常大的變化。如在決策支持階段,利用人工智能的推理與決策能力,提供并優(yōu)化多模態(tài)決策結(jié)果等[15]。

情報參與決策的“角色定位”問題是一個復合型的問題，是前述三個方面的綜合與反映。主要是指情報(人員)有意識地以何種身份何種程度介入到?jīng)Q策之中，在決策之中又扮演著何種角色。角色多種多樣，自然是可以選擇的；情報人員在決策中扮演的角色不同，意味著決策介入的廣度、深度等等自然也會有所差異。以往的研究多提及情報“輔助”“支撐”“保障”決策，其實更多是指代情報的作用，而主要并非情報人員的角色承擔問題。直觀地研究情報人員的角色定位成果卻不多見。少數(shù)學者討論了情報分析的5個級別，將之劃分為態(tài)勢感知、動態(tài)報道、信息構(gòu)建、決策支持和決策代理[16], 5個層級之間具有一定的遞進和深入的關(guān)系，表明情報(人員)與決策(者)之間的關(guān)系由遠及近，介入的程度由表及里，所發(fā)揮的決策支撐作用也由小及大，甚至到第5級之時情報(人員)基于信任關(guān)系便可以“自行決策”。應當說該觀點具有一定的啟發(fā)意義，與多數(shù)關(guān)于情報作用的論述不同，該觀點已經(jīng)在一定程度上涉及情報人員的角色承擔問題，特別是論及決策支持與代理相關(guān)內(nèi)容時，具有比較明顯的“角色”意味，但可能存在的不足之處在于未明確指出情報在決策之中究竟扮演著何種角色，且層次劃分的方式難以有效深入地揭示情報與決策之間的關(guān)系屬性，難以深入刻畫情報人員所承擔的不同角色背后的動機與行為邏輯，難免失于全面和生動，當然這可能與作者切入點有關(guān)?；诖?，筆者期望構(gòu)建決策過程中情報角色理論模型，并闡釋不同角色的特征及其背后可能具有的動機。

如果我們認同情報人員的專家身份，情報分析主要是專家行為[17]，即情報專家具有該領域?qū)ｉT性的知識和技能，能夠為決策提供特定的知識和信息供給，那么我們完全可以借助于小羅杰·皮爾克的研究[18]，將情報專家在決策中的不同表現(xiàn)抽象為表1中四種理想化的角色。

在純粹科學家角色下，情報人員只是利用自己掌握的專業(yè)知識為決策者提供最為基本的信息。根據(jù)小羅杰的研究舉例，“其只為光臨自己并需要找個地方吃飯的客人提供一份《美國人飲食指南》”，“分享影響營養(yǎng)因素的基本信息”。同理，情報人員則可能利用專業(yè)知識向決策者提供某國某地某時段的糧食產(chǎn)量、降雨量或者是某種類型的犯罪數(shù)量等等。在這個過程中，其盡可能提供“客觀的數(shù)據(jù)”，發(fā)揮轉(zhuǎn)手與中介的作用，其本身對于決策者，即情報需求方的決策過程并不參與，也無興趣參與，逞論提供明確的價值判斷抑或方向指引，以上并不在其情報服務的范圍之內(nèi)，畢竟這是“純粹”的情報專家。在科學的仲裁者角色下，決策者有著各種實際的問題需要尋找情報人員的解答，情報人員雖然給予答復，但保留自己的選擇和判斷，并不試圖以此去影響決策者的判斷。此所謂“仲裁”之本意。與純粹科學家角色不同，當情報人員扮演科學仲裁者的角色時，其姿態(tài)似乎更為積極主動與熱情，但同樣也不試圖去引導決策者做出何種行為選擇，這是由于仲裁者“中立”之地位所決定的。與前兩種角色形成鮮明對照的是觀點辯護者角色，該角色之下的情報人員力圖通過“說服”以“主導”決策者，既然言之為“辯護”，則意味著此種角色之下情報人員有著自己強烈的價值判斷和情感選擇，他們更能設身處地，甚至更愿意越俎代庖，試圖代表而不是代理決策者來行使決策的權(quán)利，如果不能，則通過強有力的修辭與高超的論辯技術(shù)來影響決策者采納自己的觀點。而在政策選擇誠實代理人角色之下，情報人員往往努力擴展決策者的選擇范圍，盡可能提供決策者需要的詳實信息。據(jù)小羅杰的分析，該角色“經(jīng)常通過結(jié)合具有廣泛見解、經(jīng)歷和知識一起工作的專家來最好地得以實現(xiàn)”，簡而言之就是集思廣益、協(xié)同作戰(zhàn)，在這種角色模式之下，情報人員最大范圍、最高程度地參與決策，但與此同時又能夠有效地避免“主導”或“代替”決策，從而形成一種強有力的情報服務或是“情報干預”模式，其情報服務效果往往也能夠得到保障。

應當說，專家四種角色的劃分方式為情報人員在決策過程中的角色承當提供了一種分析模型，比較清晰地回答了情報人員如何參與決策的問題。但也存在著劃分界限模糊的問題，在一定情形下，我們很難據(jù)此來判斷情報人員究竟扮演著何種角色。這一方面是由類型化研究的必然缺陷所致，因為幾種角色之間并不存在著絕對的分割線，尤其是相鄰角色之間必然包含著模糊地帶；另一方面則是由情報人員角色承擔的實際圖景所割裂。小羅杰也承認這一點，即純粹的科學家和科學仲裁者經(jīng)常會滑向“秘密的觀點辯護”。盡管前兩種角色之下，情報人員似乎并未干預決策，甚至對決策過程“不感興趣”，似乎是遠離決策，但是實際上背后都必然蘊藏著價值判斷和主觀感受。如《美國人飲食指南》本身就是“政治化的，從頭開始，它是科學的政治，是政治的政治，是社團的政治”。政治總是以看不見的方式在作用于情報人員及其提供的決策建議(情報產(chǎn)品)[19]。所以情報人員無論怎樣保持“中立”，因為情報人員與決策者之間的地位差異以及身份異同，情報與決策之間的微妙關(guān)系將始終存在。

3 情報參與決策的理性角色選擇

按照小羅杰既有的四分法，情報人員參與決策的過程中可能扮演四種不同的角色。而且，他也認為“用批判的眼光看，所有四種角色在一個功能健全的民主政治中都是重要和必需的”，所以無論情報人員是否愿意承認或接受，其在與決策者互動過程中都必須做出角色選擇。

3.1純粹科學家角色情報人員僅僅向決策者提供一些基本的信息，關(guān)于信息的利用則認為是決策者自己的責任，不予關(guān)心。此舉可能存多方面的問題：一是難以滿足現(xiàn)今時代決策者對情報人員復雜多樣的“情報需求”，因為單純某一方面的信息供給在信息爆炸時代似乎并非難事，決策者本身因為身份與地位原因，并不缺乏情報源，甚至決策者自身即擁有相關(guān)方面的信息和專業(yè)知識，情報人員并不一定比決策者掌握著更多或是更好的信息[20]。二是如果情報人員扮演著純粹科學家角色，僅僅只提供基本的信息服務，而缺乏必要的分析，則喪失了情報及情報工作的關(guān)鍵功能與主要作用，畢竟“情報分析”是情報及情報工作的核心所在，我們無法接受沒有情報分析的情報服務。三是情報人員只提供純粹的信息或情報，而將之與決策過程人為地嚴格地分割開來，必然導致情報與決策之間距離的疏遠，如上文所述，那將招致更多地批判，因為與決策隔離的情報對該決策而言并無價值。正如學者指出，將情報分析與決策嚴格分開，可能是將純科學規(guī)范應用于事實與價值不可分割、必須由判斷主導的領域的一種不切實際的做法[21]。四是情報人員單純的信息供給與潛在的“免責聲明”，與決策過程刻意保持距離，必然會導致情報人員與決策者乃至其他利益相關(guān)者之間距離的疏遠，也可能使其淪入“無社會責任感的群體”，在情報界欲積極參與到“安全與發(fā)展”的社會事業(yè)時期，單純科學家角色逃避責任的做法顯然不合時宜。所以在提供情報服務過程中，情報人員扮演純粹科學家角色并不恰當。

3.2科學的仲裁者角色與純粹科學家角色相似，兩者都具有上述局限性，因為“純粹的科學家和科學的仲裁者并不關(guān)心特定的決策，而是充當著信息資源的作用”,顯然如果僅僅是發(fā)揮“信息資源”作用，情報人員難以介入到?jīng)Q策當中，更不用說介入深度和廣度問題了。除此之外，如果情報人員扮演科學的仲裁者角色，還將面臨著一系列的先決條件，只有在滿足諸多先決條件之后，才得以適用。例如按照小羅杰的說法，該角色適用的先決條件是選擇范圍相對固定、決策者對要采納的價值標準形成共識、源自價值承諾的技術(shù)問題業(yè)已確定等等。情報人員難以扮演此種角色，理由在于，情報通過降低和消除不確定性來輔助決策，但是在相當多的決策之中，所涵蓋的科學知識本身是具有不確定性的，而且價值標準也難以達成共識。如果說技術(shù)領域價值標準相對明細的話，人文社科領域的價值紛爭則顯得司空見慣，因而也有了情報分析究竟是一項技術(shù)還是一項藝術(shù)的討論[22]。所以相對苛刻的先決條件對情報人員仲裁者角色承擔提出了挑戰(zhàn)。

3.3觀點的辯護者觀點的辯護者承擔著一種說服者的角色，他們通過論證報告、調(diào)研報告、意見書等形式，運用充分而又明細的論證說服決策者采納情報分析意見。客觀而言，情報本身也是一種建議，情報人員通過科學規(guī)范的情報搜集、情報分析等程序形成的情報產(chǎn)品，目的即在于說服決策者，并期望決策者采納其中的觀點和意見。所以，根本上而言，情報人員作為觀點辯護者的角色無可厚非，是職責使然。甚至，卓越的論證思路與高超的論證技巧等值得大力推崇。但關(guān)鍵在于兩個方面：一是為誰辯護；二是是否真辯護。如果基于私利或所在群體利益則有違情報參與決策的本旨，尤其是為重大社會公共決策提供情報分析意見時，局限于決策者已有懿旨展開形式化、附會式、背書式的論證，或者夾帶著私人利益操縱特定的決策，則是以“合法的形式掩蓋非法的目的”，此種辯護既喪失了情報人員的獨立性也違背了基本的情報道德準則和倫理要求。對此種辯護角色，情報人員應該高度警惕。

3.4誠實代理人角色該種角色意味著情報人員為決策者“匯集不同觀點、提供多樣性的視角”，集思廣益拓展決策者的選擇范圍，尊重決策者的獨立決策權(quán)，使其得以依托自身偏好和價值觀進行決策。情報人員以誠實代理人角色介入到?jīng)Q策之中，具有多重意義。一是“誠實”往往意味著真實。情報人員不因?qū)I(yè)知識的局限性而選擇性地掩蓋或隱瞞某類情報信息，在向決策者提供情報服務過程中不弄虛作假，不盲目夸大，能夠遵循基本的職業(yè)倫理道德要求。二是能夠恰當?shù)靥幚砼c決策以及決策者之間的關(guān)系距離，代理而非代表決策者。情報人員能夠清晰地認知自身在決策過程中的地位和作用，做到服務、干預而非“主導”決策，更不是操縱或是替代決策，因為他們深知決策是無法被情報所主導的，“任何情況下,主導一個組織行動的必然是其組織的愿景和目標”[23]。三是能夠匯集不同觀點，拓展決策者的選擇范圍，懂得將專業(yè)的情報知識和決策環(huán)境、氛圍相結(jié)合，提升情報融入決策的能力和水平。情報與決策分屬兩個不同的系統(tǒng)，情報需要發(fā)揮決策輔助作用，則需要融入決策系統(tǒng)之中，只有充分了解了決策系統(tǒng)的特征，尊重決策者自身的喜好和價值觀，才能促進兩個系統(tǒng)的深度融合與良性運轉(zhuǎn)。

4 情報參與決策的保障

情報人員可以選擇在決策過程中扮演不同的角色，經(jīng)過上述分析，我們認為誠實代理人的角色更為適宜。但由于任一角色選擇都鑲嵌或限定在既有的業(yè)務能力、選擇偏好、制度環(huán)境、組織框架以及協(xié)作氛圍之中，情報人員需要面對的是在介入決策的過程中，“誠實代理人”之角色如何實現(xiàn)，何以可能？筆者以為，以下幾方面需重點予以考慮：

一是強化自我業(yè)務素養(yǎng)和職業(yè)道德培育。這一要求將“誠實”和“代理人”兩個方面進行了分解，映射到情報人員這一主體身份之中，最為緊要的即是情報工作業(yè)務能力的強化和情報職業(yè)倫理道德的提升。情報人員是某一領域的專家，以其特有的專業(yè)知識和技能參與到?jīng)Q策過程之中，為決策者提供決策分析和建議。唯有不斷提升情報工作的專業(yè)性，提升情報產(chǎn)品質(zhì)量，增強支撐輔助決策屬性，方能凸顯出情報本身的重要性以及情報工作和情報人員的獨特意義和價值。此是情報得以與決策關(guān)聯(lián)，進而進入決策贏得決策者信任的基石。否則情報之“代理人”即面臨著身份危機。相對于情報分析專業(yè)性和準確性這一“硬實力”而言，情報職業(yè)倫理道德，對應著“誠實”，屬于“軟實力”的范疇，是情報人員需要加以自我約束和自律的部分。比如情報人員需要嚴守情報工作中獲悉的秘密，避免因個人利益或喜好而選擇性地搜集信息，需要從公共利益角度出發(fā)的來闡述和論證觀點等?？偠灾閳笕藛T誠實代理人的角色選擇既要求情報人員具有“代理人”的專業(yè)性，具有相當?shù)臉I(yè)務水準，同時也需要遵守“誠實”品質(zhì)所要求的職業(yè)倫理和道德準則。

二是創(chuàng)建協(xié)作共享平臺。情報人員誠實代理人角色要求集思廣益，將具有廣泛見解、經(jīng)歷和知識的專家集合在一起。這既由決策情景所規(guī)定，也由情報分析的多階段多環(huán)節(jié)的“群體”特性所要求[24]。決策范圍選擇的開闊性、價值標準的多元性、源自價值承諾技術(shù)問題的不確定性等都構(gòu)成現(xiàn)今重大決策問題的情景特征和背景元素，專業(yè)分工的細化更可能強化情報工作所面臨的“煙囪效應”，使得情報在面臨復雜決策問題時更難應付，捉襟見肘。因而構(gòu)建協(xié)作共享平臺成為必需，以促進需求界定、知識交流、價值判斷等一體化，在滿足決策者情報需求的同時，促進情報分析力量的交融與整合。使得信息情報交流常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，理順情報人員參與決策的方式方法，促進情報與決策之間的良性互動。

三是引入第三方力量參與。引入第三方參與力量的意義在于，一方面使得利益相關(guān)者以合理平等對話的方式進入決策范圍，將他們所具有的“地方性知識”以及價值偏好帶入決策者考慮的范圍之中，在貢獻其所知所想的同時避免后期不必要的價值紛爭。另一方面引入第三方力量亦構(gòu)成了監(jiān)督和制衡機制，為有效地防止代理人和決策者之間的利益共謀，避免以“科學”的方式掩蓋不合理的利益訴求，促進情報人員、決策者和利益相關(guān)者的多元互動和共同對話，為各方的利益表達和訴求創(chuàng)造對話交流的機會。