許 睿

（湖南中醫(yī)藥大學(xué)審計(jì)處，湖南 長沙 410000）

隨著我國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及棚戶區(qū)改造，國家對建筑行業(yè)財(cái)政投資項(xiàng)目的管理要求越來越高。與此同時(shí)，評審工作實(shí)施的困難及相關(guān)問題日漸凸顯，財(cái)政投資評審的監(jiān)管力度不夠，不能對建設(shè)項(xiàng)目成本有效控制。如何做好評審工作是大多數(shù)國家的一大難題，財(cái)政投資評審機(jī)制不完善、管理不科學(xué)和從業(yè)人員不專業(yè)等原因?qū)е沦Y金浪費(fèi)情況嚴(yán)重。因此，對于財(cái)政投資評審相關(guān)困難和問題，亟須尋求有效的解決方法。

一、財(cái)政投資評審內(nèi)容及程序

我國財(cái)政投資評審工作是基于財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各級財(cái)政投資管理制度及需求而組織開展的，各地的評審工作及模式存在差異，但其核心工作及主要評審內(nèi)容是一致的?！敦?cái)政投資評審管理規(guī)定》（財(cái)建[2009]648號）對評審的內(nèi)容作了明確規(guī)定：項(xiàng)目從預(yù)算造價(jià)到竣工結(jié)算實(shí)施全過程相關(guān)內(nèi)容的審核，以及項(xiàng)目完成之后運(yùn)行和收益審核[1]。

《財(cái)政投資項(xiàng)目評審操作規(guī)程》中對評審方式和程序有相應(yīng)的規(guī)定。我國財(cái)政投資評審包括項(xiàng)目預(yù)結(jié)算的評價(jià)、審查以及對財(cái)政資金使用情況的專項(xiàng)核查及追蹤問效兩種方式。目前評審工作主要是由財(cái)政評審機(jī)構(gòu)自己進(jìn)行或市場購入咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。財(cái)政投資評審程序主要包括評審準(zhǔn)備階段、評審實(shí)施階段和評審?fù)瓿呻A段[2]。

二、評審問題分析

影響財(cái)政投資評審效果的因素較多，覆蓋面較廣，問題來源主要有：評審制度和法律體系不完善、工作人員專業(yè)水平不高、各單位配合程度不高等方面。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.評審制度方面

我國沒有統(tǒng)一的行業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，各地評審內(nèi)容及模式存在差異，評審質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致資金決策和使用時(shí)難做抉擇。已頒布的規(guī)章制度有《財(cái)政投資評審管理規(guī)定》（財(cái)建[2009]648號）和《財(cái)政投資項(xiàng)目評審操作規(guī)程》（財(cái)建[2002]619號）。

湖南省于2011年根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定制定了《湖南省財(cái)政投資評審管理實(shí)施辦法》（湘財(cái)辦[2011]16號），各市區(qū)在此基礎(chǔ)上又出臺了符合發(fā)展需求的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

但地方性管理辦法和實(shí)施細(xì)則作為投資評審的指導(dǎo)性文件，其中有些專業(yè)名稱定義與《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）[3]《湖南省建設(shè)工程計(jì)價(jià)辦法》[4]不符，造成項(xiàng)目評審結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性難以保證。

2.法律體系方面

我國財(cái)政投資評審工作相關(guān)的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》和《中華人民共和國政府采購法》，但以上法律僅在宏觀層面對財(cái)政投資評審相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定和定義，并未明確對應(yīng)的細(xì)則。

財(cái)政投資評審是對財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)管的一項(xiàng)措施，應(yīng)當(dāng)有法可依。然而目前我國有關(guān)法律體系和基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致評審結(jié)論法律效力不強(qiáng)，評審結(jié)果缺乏權(quán)威性，其工作重要性和法律基礎(chǔ)是不對等的。

3.評審實(shí)效方面

（1）評審質(zhì)量有待提高。一是工程量清單描述不清楚翔實(shí)，造成審核價(jià)格不準(zhǔn)確。清單漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致變更發(fā)生。二是施工圖設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致工程量計(jì)算不準(zhǔn)確。

（2）評審效率有待提升。一是評審缺乏計(jì)劃性。評審工作的開展是根據(jù)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行的，不能做到事先安排準(zhǔn)備，使評審工作處于較為被動的局面；二是評審重復(fù)工作量大。有些項(xiàng)目時(shí)間緊迫，準(zhǔn)備工作不完善，導(dǎo)致施工中變更較多，建設(shè)單位對專業(yè)知識了解不深入，收取的結(jié)算資料不全，使得評審工作業(yè)務(wù)量大且重復(fù)工作多。

（3）專家資源的重要性。工程類審核專業(yè)性極強(qiáng)，涵蓋了土建、安裝、裝飾裝修、電氣、給排水、暖通、園林綠化等專業(yè)，更不說修繕工程中的結(jié)構(gòu)加固、管線改造以及裝配式建筑安裝。工作人員雖然專業(yè)素養(yǎng)較高，但術(shù)業(yè)有專攻，并不是每個(gè)專業(yè)的評審都能很好地完成。應(yīng)當(dāng)設(shè)置完備的專家?guī)?，遇到難度較大的問題，能夠?yàn)樵u審工作提供有效意見和解決方案。

4.建設(shè)單位方面

（1）送審資料不及時(shí)。建設(shè)單位因人員變動，后任對前任經(jīng)手的簽證、變更等工作不熟悉，造成辦理時(shí)間拉長，影響了建設(shè)項(xiàng)目完成進(jìn)度。

（2）現(xiàn)場管理不嚴(yán)格。不及時(shí)召開變更會議，未能及時(shí)申報(bào)變更。評審時(shí)發(fā)現(xiàn)缺少變更資料再進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)，影響了建設(shè)項(xiàng)目評審的嚴(yán)肅性。

（3）結(jié)算資料不規(guī)范。一是送審資料內(nèi)容不明確。存在竣工圖與施工現(xiàn)場情況不符、工程量與竣工圖不符、工程量清單特征描述不準(zhǔn)確等問題，二是送審圖紙內(nèi)容不完整。設(shè)計(jì)變更、經(jīng)濟(jì)簽證不及時(shí)或內(nèi)容不完整，部分項(xiàng)目缺失竣工圖或竣工圖不合要求，無法體現(xiàn)工程量。

5.施工單位方面

（1）對預(yù)計(jì)達(dá)到變更的施工內(nèi)容或設(shè)計(jì)變更沒有高度重視。一味追求施工進(jìn)度，不重視經(jīng)濟(jì)資料，不重視程序的嚴(yán)肅性，違反先審批后實(shí)施的原則，給各職能部門監(jiān)管帶來很大的被動。具體表現(xiàn)為：工程變更存在隨意性，設(shè)計(jì)變更沒有按程序報(bào)批，先實(shí)施后再補(bǔ)手續(xù)。設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致后期實(shí)際工程量發(fā)生變化，達(dá)到變更金額，施工單位先施工后辦理變更手續(xù)。

（2）施工單位對審不及時(shí)，導(dǎo)致評審延時(shí)。施工單位對建設(shè)項(xiàng)目審結(jié)結(jié)果期望值高，增加竣工圖工程量，財(cái)政評審中心核減后，施工單位對結(jié)果不滿意，以致不及時(shí)對審，進(jìn)而影響建設(shè)項(xiàng)目的審結(jié)進(jìn)度。

6.中介機(jī)構(gòu)方面

政府預(yù)算、結(jié)算聘請第三方中介機(jī)構(gòu)分擔(dān)評審中心預(yù)算編制、預(yù)算審核、結(jié)算審核等工作。雖然按照委托人的評審要求和范圍執(zhí)行評審工作，但職能和目的均與評審中心有區(qū)別。中介機(jī)構(gòu)作為專業(yè)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，在能力上良莠不齊。另外，中介機(jī)構(gòu)側(cè)重于造價(jià)審核，對項(xiàng)目存在的問題不進(jìn)行審查，不能揭示問題的本質(zhì)，對財(cái)政投資管理不能提出建設(shè)性意見和幫助。

三、評審問題處理對策及建議

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)規(guī)范評審

（1）科學(xué)有序鋪排項(xiàng)目。一是科學(xué)有序安排工期，工程項(xiàng)目存在客觀的工期定額，在施工過程中，應(yīng)嚴(yán)肅對待施工圖紙、工期規(guī)劃，避免受到主觀意志的盲目干涉；二是合理分配建設(shè)任務(wù)，遵循建設(shè)工程的內(nèi)在客觀規(guī)律，分配建設(shè)任務(wù)、設(shè)立考核目標(biāo)時(shí)，要認(rèn)真考慮項(xiàng)目建設(shè)必要的周期。

（2）嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)程序。一是嚴(yán)格圖紙審核，建設(shè)單位應(yīng)按照《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于審圖方面的規(guī)定嚴(yán)格審核圖紙；二是嚴(yán)控圖紙修改，經(jīng)過審核的施工圖設(shè)計(jì)文件是工程招投標(biāo)、招標(biāo)控制價(jià)編制、合同價(jià)款調(diào)整、中介機(jī)構(gòu)考核的重要依據(jù)，不得任意修改。

2.加強(qiáng)程序管控，推進(jìn)高效評審

（1）建設(shè)單位方面。一是認(rèn)真做好服務(wù)工作，加強(qiáng)施工過程中經(jīng)濟(jì)資料的同步辦理，改變一味追求施工進(jìn)度，不重視各類資料辦理的現(xiàn)象；二是扎實(shí)做好管理工作，熟練掌握與運(yùn)用清單規(guī)范、省區(qū)市文件，按照基本建設(shè)程序進(jìn)行工程建設(shè)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所屬項(xiàng)目的監(jiān)理單位、施工單位等學(xué)習(xí)領(lǐng)會政策文件，督促按流程處理；三是加強(qiáng)項(xiàng)目現(xiàn)場管理，對影響最終造價(jià)的各項(xiàng)資料等重要因素文件，認(rèn)真審核并簽字，建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前完成簽證、變更、暫估價(jià)定價(jià)等工作。

（2）財(cái)政投資評審中心方面。一是前置預(yù)審，建立資料初審制度，對存在重大資料缺陷的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)一次性告知，待完善資料后再“進(jìn)窗”；二是加大施工過程的宣傳力度，持續(xù)做好政策宣傳培訓(xùn)工作，利用每次項(xiàng)目開工前技術(shù)交底及施工過程中現(xiàn)場評審的契機(jī)，帶領(lǐng)建設(shè)單位、施工單位學(xué)習(xí)相關(guān)政策規(guī)定中的各項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容；三是主動服務(wù)，安排專職人員進(jìn)行現(xiàn)場跟蹤，參加建設(shè)單位組織的開工前技術(shù)交底會，書面告知建設(shè)單位和施工單位具體管理要求。

（3）施工單位方面。施工單位在合同履行過程中，應(yīng)高度重視合同價(jià)款調(diào)整部門經(jīng)濟(jì)資料辦理工作，嚴(yán)格按照相關(guān)要求辦理各類真實(shí)、合法、有效的資料。積極參加建設(shè)單位組織的各類經(jīng)濟(jì)會議和及時(shí)辦理各類經(jīng)濟(jì)文件。認(rèn)真安排對審人員及時(shí)參與對審會議，并及時(shí)反饋意見。

3.加強(qiáng)部門聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)科學(xué)評審

（1）有關(guān)部門要各司其職。各職能部門應(yīng)按相關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮監(jiān)管職能，形成控制的合力。嚴(yán)把政府投資項(xiàng)目審批和項(xiàng)目資金計(jì)劃關(guān)口；嚴(yán)格財(cái)政資金監(jiān)管，對資金、財(cái)務(wù)進(jìn)行全程審計(jì)監(jiān)督；加強(qiáng)投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和管理單位的行政監(jiān)察和廉政建設(shè)監(jiān)督；按各自的職能依法對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督。

（2）探索全過程造價(jià)管理。為確保建設(shè)工程的投資效益，聘請中介機(jī)構(gòu)對工程建設(shè)可行性研究至項(xiàng)目決算整個(gè)過程，圍繞工程造價(jià)進(jìn)行全過程造價(jià)管理。實(shí)現(xiàn)預(yù)算先行，加快結(jié)算、成本預(yù)測，明確目標(biāo)、分階段加強(qiáng)內(nèi)部控制、及時(shí)處理工程變更。

（3）施行中介機(jī)構(gòu)懲罰管理。對各中介機(jī)構(gòu)建庫單位切實(shí)制定監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)、圖審、造價(jià)咨詢等方面制定具體的管理辦法，并落實(shí)懲罰措施，因中介機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、弄虛作假等行為造成財(cái)政資金浪費(fèi)、合同價(jià)款調(diào)整，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，列入不良記錄名單。

四、結(jié)論

根據(jù)實(shí)際工作情況，本文從評審制度、法律法規(guī)、評審相關(guān)單位以及中介機(jī)構(gòu)多角度對評審存在問題進(jìn)行探討，并提出了可行的對策及建議。應(yīng)當(dāng)切實(shí)做到加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)規(guī)范評審，加強(qiáng)程序管控，推進(jìn)高效評審，加強(qiáng)部門聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)科學(xué)評審。