馬璐

【摘要】民用建筑的人防工程建設(shè)關(guān)系到社會(huì)的整體安定和諧和現(xiàn)代化城市建設(shè)的完整度，越來越成為當(dāng)今房地產(chǎn)開發(fā)過程中備受關(guān)注的建筑部分。但值得關(guān)注的是由于相關(guān)的人防建筑行政審批制度和法律法規(guī)的不完善，使得有關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)過程中人防審批建設(shè)存在著一系列問題。本文旨在通過對(duì)當(dāng)下人防行政審批過程中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)探討，以期為相關(guān)政府部門的工作實(shí)踐提供理論借鑒。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)開發(fā);人防審批建設(shè);問題探討

在當(dāng)下人民防空是關(guān)乎國防的重要組成部分，也是現(xiàn)代化城市不可或缺的關(guān)鍵要素。它的主要任務(wù)包括通過組織和動(dòng)員群眾采取具體的防護(hù)措施來防范和減輕空襲危害，是一項(xiàng)重要的全民性的社會(huì)公益事業(yè)。在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)過程中，有關(guān)人民防空建筑部分的施工效果和審批過程也越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注，但由于相關(guān)法律措施的滯后以及政府部門對(duì)該部分審批效率的低下，使得人防審批制度建設(shè)過程存在阻礙。政府相關(guān)部門要通過改革審批方式和拓寬審批渠道等方法提高人防建筑審批效率，從而實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)宗旨，最大程度上體現(xiàn)政府職能的高效性。

1、人防工程平時(shí)功能的局限性影響審批效果

1.1我國人防工程發(fā)展背景

我國關(guān)于人防工程建設(shè)的歷史悠久，早在上世紀(jì)六七十年代，由于我國與蘇聯(lián)關(guān)系交惡，在遭受核威脅后全國響應(yīng)起“深挖洞，廣積糧”的號(hào)召，這也是我國人防工程的起源。直到改革開放之后，人防工程以其先進(jìn)性和基礎(chǔ)性更是受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。隨著近些年房地產(chǎn)項(xiàng)目的極大拓展，關(guān)于人防工程的審批項(xiàng)目也逐漸增多，但是由于相關(guān)法律法規(guī)的滯后以及政府工作復(fù)雜性，使得審批效率相對(duì)低下。

但是從另一個(gè)角度來說，個(gè)別建設(shè)單位為追求利益最大化，往往會(huì)不遺余力的去鉆一些法律的空子，采用違法手段來對(duì)正常的行政審批工作進(jìn)行干擾。以上有關(guān)房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)過程與行政審批過程的矛盾使得我們不得不思考如何在減政放權(quán)的今天如何進(jìn)一步優(yōu)化政府工作效率，實(shí)現(xiàn)建筑行業(yè)的整體發(fā)展。

人防工程的用途和作用可以分為戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)兩個(gè)方面，在戰(zhàn)時(shí)可以做到抵御核武器或常規(guī)武器的沖擊波、輻射、污染等危害。但是我國目前處于長期穩(wěn)定的和平狀態(tài)，雖然一部分民眾仍然具有較高的國防意識(shí)，但是通過相關(guān)調(diào)查可以得知絕大多數(shù)人都認(rèn)為打仗這件事不會(huì)發(fā)生在自己生活的時(shí)代，因此從根本上決定了人防工程這一項(xiàng)目得不到應(yīng)有的重視和關(guān)注。普通民眾尚且如此認(rèn)為，一些利益熏心的開發(fā)商就會(huì)通過各種各樣的卑劣手段來逃避人防工程面積的建設(shè)工作，從而獲得額外利益。

1.2平時(shí)功能的限制對(duì)審批過程的消極影響

人防工程的平時(shí)功能主要包括防災(zāi)減災(zāi)、停車庫、地下商業(yè)街以及娛樂休閑場所等，其中用作停車場是最主要的功能，在人們的主觀意識(shí)中人防地下室的主要功能是出租用于停車庫的使用。因此目前有關(guān)人防審批過程的主要問題就集中在居住小區(qū)人防車位這個(gè)方面，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》以及《中華人民共和國物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定人防車位的產(chǎn)權(quán)歸國家所有，但并沒有明確規(guī)定禁止買賣人防工程的使用權(quán)，因此開發(fā)商就通過各種手段來逃避人防工程的建筑責(zé)任以牟私利。

例如開發(fā)商會(huì)以著急辦理預(yù)售手續(xù)為由，事先承諾后期修建人防工程面積不低于總建筑面積8%，以此種形式并且依托有利于相對(duì)人的政府辦事原則取得建筑出售資格。但是后續(xù)他會(huì)通過數(shù)次規(guī)劃面積變更的形式缺建人防工程面積，而一旦規(guī)劃面積變更成功之后，開發(fā)商可以通過繳納人防工程易地建筑費(fèi)的形式來兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾。但是值得注意的是，開發(fā)商會(huì)利用缺建的人防工程面積改為普通地下室車位進(jìn)而出售，而出售的利益所得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于易地建設(shè)費(fèi)的繳納金額。這種鉆空子、利用法律漏洞的開發(fā)商行為就是從根本上對(duì)人防工程審批過程造成阻礙的源頭之一，由于此行為所導(dǎo)致的投訴率的提升，將會(huì)直接影響到后續(xù)政府對(duì)類似項(xiàng)目的審批效率。

2、人防工程審批流程的銜接性較差

審批流程的銜接性較差首先體現(xiàn)在一些區(qū)級(jí)人防辦的審批流程設(shè)置不規(guī)范。一般來說通過人防工程審批要作為工程規(guī)劃許可證和施工許可證的前置條件，但由于國內(nèi)部分地區(qū)行政單位的合并及部分行政功能的簡化，使得存在著工程規(guī)劃許可證在審批流程結(jié)束前就已經(jīng)發(fā)放給建設(shè)單位的現(xiàn)象。而一旦工程規(guī)劃許可證發(fā)放下去，就可能伴隨著開發(fā)商對(duì)規(guī)劃面積的調(diào)整和改變，而此時(shí)尚未經(jīng)過人防審批流程，就難免會(huì)出現(xiàn)因測量誤差或施工誤差導(dǎo)致的人防建設(shè)面積減少的狀況。

其次體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)與事中事后監(jiān)管過程的對(duì)接不協(xié)調(diào)，也是影響審批效果的原因之一。理想情況下在當(dāng)今政府服務(wù)“放管服”改革工作過程中，要嚴(yán)格按照監(jiān)管審批并重以及“誰主管誰監(jiān)管”、“誰行權(quán)誰擔(dān)責(zé)”的原則來進(jìn)行人防項(xiàng)目的審批和監(jiān)督。但是從具體的行政審批實(shí)踐過程來看，當(dāng)前的人防項(xiàng)目審批和監(jiān)管仍然是兩線并行的狀態(tài)，存在著缺乏溝通以及銜接僵硬等弊端。此外由于科學(xué)完善的監(jiān)管機(jī)制的缺乏，使得在實(shí)際操作層面大多數(shù)違規(guī)行為仍然要依靠群眾舉報(bào)來發(fā)現(xiàn)，這就在很大程度上導(dǎo)致了工程前中期的違規(guī)行為難以發(fā)現(xiàn)，從而危害工程整體審批和監(jiān)管效果。

最后人防審批過程與規(guī)劃部門的協(xié)作不到位，也越來越成為影響人防工程審批的主要因素之一，這一弊端主要存在于市級(jí)和縣級(jí)人防層面。理想狀態(tài)下，工程規(guī)劃許可證的申領(lǐng)在人防工程審批通過之后方可進(jìn)行，這樣可以保證人防工程建設(shè)內(nèi)容完美融入到總體的工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和系統(tǒng)的技術(shù)審查意見書中。在該項(xiàng)條件的制約下可以保證建設(shè)單位對(duì)人防工程進(jìn)行提前規(guī)劃，并在執(zhí)行過程中更為主動(dòng)。但是現(xiàn)實(shí)情況是人防辦和規(guī)劃局是兩個(gè)平級(jí)部門，要想實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的先后聯(lián)動(dòng)面臨著一定的阻力，不論是業(yè)務(wù)上的疊加還是責(zé)任上的劃分都存在著制度和實(shí)踐上的障礙。

另外根據(jù)審批項(xiàng)目窗口實(shí)際工作來看，僅僅是對(duì)于總面積增加的項(xiàng)目需要通過規(guī)劃過程之后再交由人防部門復(fù)核。而總建筑面積減少的項(xiàng)目變更直接可以通過規(guī)劃局來進(jìn)行審核通過，這就給一些大型建筑項(xiàng)目的施工方以可乘之機(jī)。規(guī)劃部門往往不重視人防建筑面積的變更，從而出現(xiàn)多次溝通無效的后果。

3、相關(guān)的人防工程審批政策法規(guī)尚不完善

作為人防系統(tǒng)領(lǐng)域的基本法的《中華人民共和國防空法》自1997年1月1日開始實(shí)施生效，據(jù)今已二十多年時(shí)間，在這期間我國社會(huì)和國際形勢發(fā)生巨大變化，相關(guān)的建筑種類和形式材料等也層出不窮。但是該法律并沒有隨著具體實(shí)際的改變而進(jìn)行大的修訂工作，這就給人防工程審批過程帶來許多新矛盾和新問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，是法規(guī)政策之間存在沖突。一般來說行政審批的主要依據(jù)包括法律法規(guī)規(guī)章和具體的規(guī)范性文件，但就是在這些主要依據(jù)中存在著一些相互制約甚至打架的情況，這就使得審批人員在日常工作中難以分辨，例如一些國家性法律法規(guī)與地方性規(guī)范在具體的審批條例中存在著不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。而在具體的執(zhí)行過程規(guī)范性文件肯定是低于政府規(guī)章的，而無論依照哪一條法規(guī)來進(jìn)行審批執(zhí)行都會(huì)存在一定的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

其次，相關(guān)規(guī)章對(duì)自由裁量權(quán)的范圍和限度規(guī)范力度不足，有關(guān)自由裁量權(quán)的設(shè)定是客觀真實(shí)存在的，它主要表現(xiàn)在給予行政機(jī)關(guān)審批人員有選擇余地的處理權(quán)利。雖然人防工程審批工作的整體過程不繁瑣難度也不高，但是有關(guān)自由裁量權(quán)這一項(xiàng)法律允許的規(guī)定仍然給審批過程帶來一定的負(fù)面影響。其中有關(guān)自由裁量權(quán)的規(guī)定如何具體理解這一問題仍然受到主觀性的限制，例如在某些地區(qū)防空地下室建設(shè)實(shí)施細(xì)則中具體規(guī)定有關(guān)戰(zhàn)時(shí)地下室掩蔽人數(shù)可按地上面積的28-35平方米/人進(jìn)行核算。而對(duì)于這個(gè)范圍的理解不同，就會(huì)有不同的思考方式，因此就無法給具體的審批過程帶來嚴(yán)格的核定依據(jù)。另外在一些設(shè)計(jì)規(guī)范條文中還明確規(guī)定，城市居住區(qū)人員掩蔽工程布局要滿足服務(wù)半徑要求即200米以內(nèi)步行少于十分鐘。這其中將步行十分鐘作為一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)就具有較大的主觀性，老年人的步行速度和年輕人的步行速度有較大差異。

此外，有關(guān)人防工程審批的配套文件可操作性較差。作為精確度較高的審批過程，理應(yīng)對(duì)于人防工程建筑面積的大小、布置精度以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)換預(yù)案都有嚴(yán)格的操作流程指導(dǎo)。但是由于“法無授權(quán)不可為”原則的影響，使得許多審批方式方法并沒有在配套文件上顯示出來。比如法律規(guī)定城市的地下交通干線要兼顧人民防空要求，但是在配套文件中并沒有對(duì)需要兼顧的方面進(jìn)行具體規(guī)定，對(duì)于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的預(yù)案也難以得到有效的實(shí)施，相關(guān)的設(shè)施采購資金和安裝應(yīng)用過程面臨著極大的阻礙。

最后，有關(guān)人防工程設(shè)計(jì)管理的相關(guān)條例中也存在問題，比如在江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于人防工程設(shè)計(jì)管理的有關(guān)條例中規(guī)定含復(fù)建式人防工程的民用建筑的地上地下工程不得分開設(shè)計(jì)施工。而國家層面的建筑法又同時(shí)規(guī)定，取得建筑工程設(shè)計(jì)專業(yè)資質(zhì)的單位可承接相應(yīng)的復(fù)建式人防工程的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)。以上規(guī)定的沖突形成了沒有人防工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位不能總承包或肢解分包設(shè)計(jì)的問題，從而給人防辦和建設(shè)局帶來了管理上的混亂。

4、人防審批人員隊(duì)伍素質(zhì)問題

人員素質(zhì)問題在人防審批過程中出現(xiàn)問題主要體現(xiàn)在區(qū)級(jí)人防部門中，因?yàn)檫@一級(jí)別的人防辦大多為掛靠的非獨(dú)立部門，因此就標(biāo)志著人防項(xiàng)目的審批不單單是該部門職員的單一工作，輪崗等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這就從根本上導(dǎo)致了人防工程建設(shè)審批人員往往是半路出家，對(duì)人防專業(yè)知識(shí)掌握不足以及對(duì)相關(guān)的政策法規(guī)的理解不夠透徹，都會(huì)對(duì)審批過程和結(jié)果產(chǎn)生消極影響。

在當(dāng)下政府簡政放權(quán)的大框架下，區(qū)一級(jí)的人防項(xiàng)目審批數(shù)大大提升，而一旦相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不足，就會(huì)增強(qiáng)人防部門的機(jī)構(gòu)壓力。由于審核人員的素質(zhì)參差不齊，就導(dǎo)致在同一個(gè)項(xiàng)目審核過程要經(jīng)多人之手時(shí)往往出現(xiàn)無法交接的情況，這在很大程度上影響了政府公信力的提升。

5、對(duì)少數(shù)公共建筑項(xiàng)目的人防審批存在違規(guī)現(xiàn)象

對(duì)于公共建筑項(xiàng)目的人防工程審批往往存在著走綠色通道的弊端，主要表現(xiàn)為工程竣工之后再補(bǔ)辦審批手續(xù)或者政府通過辦文單、抄告單形式干預(yù)審批結(jié)果。以上兩種不規(guī)范行為都給政府具體的工程審批過程帶來了困擾，也阻礙了政府公信力的提升。而公共建筑作為容納人員較多且賦予社會(huì)責(zé)任較大的建筑工程，一旦發(fā)生工程事故就將群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大隱患。

結(jié)語：

加強(qiáng)人防工程審批過程的規(guī)范性有助于提升當(dāng)今的房地產(chǎn)行業(yè)整體質(zhì)量水準(zhǔn)，也是完善政府簡政放權(quán)服務(wù)水平的關(guān)鍵舉措。但是通過大量的人防工程審批實(shí)踐可以得知，不論是相應(yīng)的法律規(guī)范還是具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及審批人員的整體素質(zhì)上都存在著一系列的問題。這也體現(xiàn)了當(dāng)今政府部門優(yōu)化服務(wù)的具體方向，人防工程建設(shè)關(guān)系到戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)人民生活和生命財(cái)產(chǎn)安全，必須得到充分的重視，只有這樣才能充分發(fā)揮房屋建筑應(yīng)有的安全防護(hù)功能、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

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