摘? ?要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在財(cái)稅領(lǐng)域完善中央與地方關(guān)系的重要制度安排，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行資源調(diào)配，基本穩(wěn)定了財(cái)政收支、縮小了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距、實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。本文將研究視角聚焦于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以寧夏為例，探討欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特征，找出了目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的構(gòu)成不合理、均衡性資金比重有待提高、資金使用效果難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政自身建設(shè)、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型、完善轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)制度等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;轉(zhuǎn)移支付;欠發(fā)達(dá)地區(qū);均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：F240? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2020（10）-0085-06

一、引言

（一）研究背景

財(cái)政體制改革中的核心問(wèn)題是建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度的確立不僅需要一個(gè)透明的預(yù)算管理制度、科學(xué)完備的稅收體系，一個(gè)財(cái)力和支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制也至關(guān)重要。自1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，財(cái)政收入不斷向上集中，2002年所得稅改革進(jìn)一步集中中央財(cái)政收入，中央政府在集中財(cái)力的同時(shí)，相對(duì)的向地方政府下放財(cái)政支出責(zé)任，地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府嚴(yán)重依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付。

總體來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已成為國(guó)家?guī)椭钒l(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策。實(shí)踐證明，國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的傾斜，對(duì)加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)事業(yè)的正常發(fā)展，均衡和縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力差異起到了重要的作用。但同時(shí)也要看到，在構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還存在一些較為突出的問(wèn)題，需要結(jié)合欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展實(shí)際進(jìn)行評(píng)估和完善。

（二）文獻(xiàn)綜述

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力失衡問(wèn)題突出。相關(guān)研究表明，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行政府間的財(cái)力分配可以有效緩解財(cái)力失衡，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力均等化。戴平生和陳壯（2015）通過(guò)結(jié)構(gòu)分解法分析2001-2012年我國(guó)省域轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力均等化產(chǎn)生了積極的均等化效果，且均等化效果不斷增強(qiáng)，在轉(zhuǎn)移支付的水平和垂直兩個(gè)方面均產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。賈雪俊和岳希明（2015）通過(guò)基尼系數(shù)分解的方法對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)進(jìn)行了分析，分析得出一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在資金分配過(guò)程中向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行了傾斜，具有財(cái)力均等化效應(yīng)。段曉紅（2016）提出在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支付現(xiàn)狀中，受地方支出偏好的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力明顯增長(zhǎng)，但是公共服務(wù)水平并未同步增長(zhǎng)。因此在促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力均等化的過(guò)程中應(yīng)該綜合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)勢(shì)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付。

（三）我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式

1.稅收返還和體制性補(bǔ)助。主要包括增值稅、消費(fèi)稅和所得稅返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革返還以及原體制補(bǔ)助。稅收返還和體制補(bǔ)助兩種轉(zhuǎn)移支付形式是為了緩解地方財(cái)政在過(guò)渡期收不抵支的狀況，因此屬于特定歷史條件下的轉(zhuǎn)移支付形式。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付是指沒(méi)有特定用途的轉(zhuǎn)移支付，在地方政府發(fā)生資金缺口時(shí)使用更靈活，這種轉(zhuǎn)移支付形式也是中央政府現(xiàn)階段提倡的轉(zhuǎn)移支付形式。

3.專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是按照政府間的支付責(zé)任劃分，由上級(jí)政府對(duì)承辦委托事務(wù)、共同事務(wù)以及符合上級(jí)政府政策導(dǎo)向事務(wù)的地方政府所給予的補(bǔ)助。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)中央政府意圖、調(diào)控地方政府行為方面發(fā)揮了重要的作用。

二、中央對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀——以寧夏為例

（一）中央轉(zhuǎn)移支付比重逐年增長(zhǎng)，近年來(lái)增速有所加快

自分稅制實(shí)施以來(lái)，中央不斷加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施以后更是將政策向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。1994-2018年間（見(jiàn)圖1），中央對(duì)寧夏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從15.01億元增加到861億元，以平均每年11.2%的速度增長(zhǎng)了近57倍。2001、2017年寧夏轉(zhuǎn)移支付收入增長(zhǎng)最快，與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施和黨的十七大報(bào)告提出“提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大公共服務(wù)投入”的政策相關(guān)。

（二）地方財(cái)政收支缺口較大，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度較高

分稅制改革以后，寧夏地方公共財(cái)政收入和支出明顯增加，支出的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于收入的增速，收支兩條折線之間差距逐步擴(kuò)大（見(jiàn)圖2）。寧夏公共預(yù)算支出對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度1始終保持高位。說(shuō)明這些年寧夏地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)雖略有下降，但總體程度仍然較高，有超過(guò)一半的財(cái)政支出都來(lái)源于中央轉(zhuǎn)移支付，中央通過(guò)較大幅度的政策傾斜，進(jìn)一步穩(wěn)定了寧夏財(cái)政收支。

（三）轉(zhuǎn)移支付收入占GDP比重較低

一般公共預(yù)算收入占GDP的比重越高，意味著政府擁有相對(duì)豐富的財(cái)政資源和強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力，可以為居民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。1994-2018年間，寧夏一般公共預(yù)算收入占GDP比重的平均值為27.2%，其中，地方公共預(yù)算收入占8.9%，中央轉(zhuǎn)移支付占18.3%（見(jiàn)圖4）。地方財(cái)政收入占GDP比重從1994年的5.3%提高到2018年的12.0%，期間雖有波折，但總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，表明地方財(cái)政參與社會(huì)資源分配的能力正逐步提高。寧夏受自然環(huán)境影響，第二三產(chǎn)業(yè)占比相對(duì)偏低，一般公共預(yù)算收入占GDP的比重較低，且絕大份額都是中央轉(zhuǎn)移支付占比數(shù)。

（四）中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了公共服務(wù)發(fā)展

寧夏作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施落后、民生水平總體不高。1994-2018年間，寧夏地方公共財(cái)政支出以平均每年20.28%的速度大幅增長(zhǎng)（見(jiàn)圖5）。從2008-2018年間的地方公共財(cái)政支出投向來(lái)看，寧夏地方財(cái)政支出主要用于保障民生、基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域。其中投向教育、醫(yī)療、社會(huì)保障就業(yè)等民生支出從2008年的165.35億元增長(zhǎng)到2018年的820.3億元，支出規(guī)模增長(zhǎng)了近5倍。近年來(lái)，寧夏充分發(fā)揮財(cái)政政策和資金的撬動(dòng)作用，投入巨大財(cái)力致力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而這些財(cái)力的投入都離不開(kāi)中央轉(zhuǎn)移支付的支持。

（二）明晰各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系

在公平為主、效率為輔的原則下，明確中央政府和地方政府的職能范圍，將支出責(zé)任重心適當(dāng)上移中央，將管理及執(zhí)行重心適當(dāng)下放地方。適當(dāng)加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)政府財(cái)力下移的主導(dǎo)地位，注重欠發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)政府在財(cái)力二次分配中的下移作用，把中央下達(dá)給省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收分成集中的收入，以轉(zhuǎn)移支付形式重新向下分配，對(duì)轄內(nèi)相對(duì)富裕的縣“多收少轉(zhuǎn)”，對(duì)貧困縣“少收多轉(zhuǎn)”，最大限度地實(shí)行省內(nèi)各縣的均衡發(fā)展。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型，進(jìn)一步推進(jìn)地區(qū)財(cái)力均衡

繼續(xù)穩(wěn)定并提高以均衡地區(qū)財(cái)力為主要目標(biāo)的一般轉(zhuǎn)移支付，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低具有“逆均等化”的稅收返還資金比例，嘗試改變稅收返還和基數(shù)核定辦法，逐步并入一般轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付均衡地方財(cái)力的作用。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在種類(lèi)過(guò)多、重復(fù)使用、交叉管理等問(wèn)題，整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮資金合力，提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

（四）構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)估機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)制度

建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)與考核評(píng)估體系，在轉(zhuǎn)移支付資金分配過(guò)程中充分考慮地方政府資金的使用效率，將部分資金以激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付形式分配。同時(shí)，指導(dǎo)各地完善省以下轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管制度，接受社會(huì)監(jiān)督。建立可執(zhí)行、可操作的省以下轉(zhuǎn)移支付，尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度，建立量化指標(biāo)，通過(guò)合理有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制提高基層財(cái)政的積極性，保障資金使用效率。

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A Study on the Problem of Financial Transfer Payment in Underdeveloped Areas

——A Case of Ningxia Province

LIANG Huan

（Guyuan Municipal Sub-branch PBC， Guyuan Ningxia 756000）

Abstract：Financial transfer payment is an important institutional arrangement to improve the relationship between the central and local governments in the field of finance and taxation， through the allocation of resources in underdeveloped areas，it has basically stabilized the fiscal revenue and expenditure，narrowed the regional economic gap，and realized the equalization of public services.This thesis focuses on the underdeveloped areas，taking Ningxia province as an example，discusses the characteristics of financial transfer payment in underdeveloped areas，and finds out some problems，such as unreasonable composition of financial transfer payment in underdeveloped areas，the proportion of balanced funds needs to be improved，and the effect of the use of funds is difficult to be accurately evaluated. This paper puts forward some countermeasures and suggestions，such as strengthening the financial self-construction of the underdeveloped areas，optimizing the type of transfer payment，perfecting the evaluation system of transfer payment and so on.

Keywords：transfer payment;underdeveloped areas;equalization

責(zé)任編輯、校對(duì)：王兆華

收稿日期：2020-08

作者簡(jiǎn)介：梁歡（1983.9-），男，寧夏固原人，本科，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行固原市中心支行。

注：本文為作者觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù)。