陳家勛

摘 要：發(fā)展行政檢察必須明確行政檢察的精準定位，以系統(tǒng)整體的角度看待行政檢察的功能定位問題。行政檢察在檢察職能中的定位是直接監(jiān)督行政行為，但歷史與現實證明行政檢察力有不逮，很難成為國家行政監(jiān)督體系的主要構成部分。較為合理的設置應當是，由行政檢察監(jiān)督彌補其他監(jiān)督的不足，并強化監(jiān)督網絡體系化建設，這種定位可稱為監(jiān)督體系中的補強監(jiān)督。檢察機關在實施行政檢察時，應著眼于行政檢察的時度效，把握好主動性與慎重性的平衡，用好用活用足監(jiān)督資源，在工作標準上仔細判斷行政檢察的啟動時機與適用條件，充分發(fā)揮行政檢察不可或缺的補強監(jiān)督作用。

關鍵詞：行政檢察;行政監(jiān)督;法律監(jiān)督;功能定位

中圖分類號：DF34? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.09

黨的十九大以來，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）適應新形勢新要求，以職務犯罪偵查權轉隸為契機，以內設機構改革為突破口，推動檢察職能全面協(xié)調充分發(fā)展。2018年底，最高檢拆分民事行政檢察機構，成立第七檢察廳專司行政檢察職責，各地檢察機關隨后也陸續(xù)成立專門辦理行政檢察案件的部門。2019年初，最高檢在工作報告中正式提出刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并行的法律監(jiān)督總體布局，行政檢察成為新時代法律監(jiān)督工作的重要構成部分，做實行政檢察成為檢察系統(tǒng)的一項重大任務。

一、行政檢察的理解分歧

盡管行政檢察迎來了重大發(fā)展機遇，但相比刑事檢察、民事檢察等其他檢察業(yè)務，行政檢察目前還處于短、弱、小、冷的階段，可以說其他檢察工作已經到了“好不好”的階段，行政檢察總體仍處于“有沒有”的階段。[張相軍：《關于做好新時代行政檢察工作的思考》，載《中國檢察官》2019年第7期，第57頁。]行政檢察的薄弱狀態(tài)表現在各方對行政檢察的理解分歧上。

一方面，實務界與理論界對行政檢察范圍的理解存在分歧。實務界認為行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，主要包括生效裁判結果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督三項業(yè)務[這是最高檢副檢察長張雪樵于2019年9月25日新聞發(fā)布會上的觀點，閆晶晶：《強化案例指導 提升行政檢察監(jiān)督能力》，載《檢察日報》2019年9月26日，第1版。]，張軍檢察長指出行政檢察要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開。[轉引自姜洪：《全面貫徹習近平總書記重要講話精神 推動各項法律監(jiān)督工作全面協(xié)調充分發(fā)展》，載《檢察日報》2019年1月18日，第1版。]最高檢內設的行政檢察機構以行政訴訟監(jiān)督為主業(yè)[《最高人民檢察院職能配置和內設機構設置》，載《檢察日報》2019年1月4日第4版。]，最高檢發(fā)布的行政檢察案例[目前包括3起指導性案例，最高檢第十五批指導性案例（檢例第57-59號），6起典型案例，《檢察日報》2019年9月26日，第3版。]大多涉及行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等司法監(jiān)督活動，對訴訟外行政行為的監(jiān)督尚未成為實務主流。[ 近期，檢察機關對行政行為監(jiān)督的探索有了新進展。據統(tǒng)計2020年1至9月，全國檢察機關對行政執(zhí)行活動違法行為提出檢察建議12997件，同比上升134.9%，《2020年1至9月全國檢察機關主要辦案數據》，載《檢察日報》2020年10月20日，第2版。]理論界則普遍認為行政檢察應包含對訴訟外行政行為的檢察監(jiān)督[姜明安：《論新時代中國特色行政檢察》，載《國家檢察官學院學報》2020年第4期，第61-62頁;劉藝：《構建行政檢察監(jiān)督機制的意義、方法和重點》，載《人民檢察》2016年第16期，第24頁;湛中樂：《三個層面構建科學的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民檢察》2015年第2期，第49頁。]，嚴格區(qū)分行政訴訟監(jiān)督和對行政行為的直接監(jiān)督;更有觀點表示行政檢察不包含行政訴訟監(jiān)督，后者應歸于獨立的訴訟監(jiān)督范疇;[秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期，第171頁;陳瑞華：《論檢察機關的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期，第11頁。]也有觀點繞開行政檢察的名義之爭，以“行政執(zhí)法檢察”“行政行為檢察”之名進行研究。[杜睿哲、趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范》，載《國家行政學院學報》2014年第2期，第66-71頁;唐璨：《論行政行為檢察監(jiān)督及其制度優(yōu)勢》，載《江淮論壇》2015年第2期，第105-108頁。]實務與理論出現分歧的原因，一般認為是現行法律對訴訟外的行政檢察缺乏精細設計，以訴訟為主業(yè)的檢察機關對訴訟監(jiān)督存有路徑依賴，在資源配給上難以顧及監(jiān)督范圍的進一步擴充，等等。然而，這只是道出了目前存在的非結構性矛盾，并非無法解決——法律可以完善，重心可以調整，資源可以補足，這都是新生事物發(fā)展所面臨的問題。那么，是否存在真正限制行政檢察發(fā)展的結構性矛盾？行政檢察在權力監(jiān)督上的范圍是什么，邊界又在哪里？

另一方面的分歧發(fā)生在理論界內部，學者們對行政檢察的一些細節(jié)缺乏共識。比如在行政檢察的具體范圍上，有觀點認為檢察機關監(jiān)督的行政行為主要是嚴重損害公共利益但不涉及個人權益的行政行為，[劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，載《行政法學研究》2017年第1期，第38頁。]有觀點則主張檢察監(jiān)督應涵蓋與公民權利密切相關的具體行政行為，[韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構》，載《當代法學》2014年第5期，第46頁。]有觀點認為行政檢察包括提起行政公益訴訟，[劉藝：《我國行政檢察監(jiān)督制度論》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第23卷），法律出版社2019年版，第386頁。]還有觀點認為應限定在不能進入行政訴訟程序的違法行政行為這樣的范圍內。[呂濤：《行政檢察新論》，載《人民檢察》2015年第2期，第11頁。]在行政檢察原則研究上，不少學者認為行政檢察是一種有限監(jiān)督，其監(jiān)督內容限于合法性審查，并以事后監(jiān)督為主。[劉華英：《違法行政行為檢察監(jiān)督實踐分析與機制構建》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2016年第8期，第83頁;傅國云：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督》，載《法治研究》2017年第4期，第36頁。]，但為了體現行政檢察與其他監(jiān)督、尤其與法院監(jiān)督[為避免與監(jiān)督審判權的“審判監(jiān)督”相混淆，本文將審判機關對行政權的監(jiān)督稱作“法院監(jiān)督”。]之不同，有觀點主張行政檢察應以積極主動的形式出現。[肖中揚：《論新時代行政檢察》，載《法學評論》2019年第1期，第50頁。]兩相比較之下，有學者表示行政檢察應將能動主義和相對節(jié)制主義相結合，確立適度檢察原則，堅持適時而行。[肖金明：《建構、完善和發(fā)展我國行政檢察制度》，載《河南社會科學》2011年第6期，第8頁。]那么，行政檢察究竟該主動作為，還是保持慎重，抑或兼而有之，所謂適時適度又應如何把握，我們應以何種目的、何種標準推進行政檢察？

對于行政檢察范圍或原則的莫衷一是，歸根結底是對行政檢察概念和功能定位的不同理解。范圍即外延，是概念的一個基本方面，對概念的不同理解亦即對其內涵和外延的不同理解。功能定位決定著事物的活動原則及實施策略，活動的展開需與事物的功能定位相匹配。倘若行政檢察定位為較高，發(fā)揮不可替代的重要功能，那么我們應更加主動地發(fā)揮行政檢察的功能效用;倘若行政檢察定位較低，那我們應更加慎重地開展監(jiān)督活動——主動與慎重的天平在行政檢察功能定位的主持下擺動調適，在不斷權衡中找尋適于行政檢察發(fā)展的路徑，發(fā)現行政檢察功能施展的邊界。

關于行政檢察的概念，目前的學術討論比較充分，此處不再贅述。本文贊同行政檢察區(qū)別于訴訟監(jiān)督的觀點[該觀點認為，“行政檢察監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”是構成“狹義法律監(jiān)督”的周延且互斥的一級下位概念，秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期，第177-179頁。]，認為行政檢察是檢察機關對行政行為是否符合憲法法律開展的直接監(jiān)督。這里的行政行為是行政主體實施的外部行政管理活動，不包括行政立法行為、刑事司法行為、內部管理行為等。故而行政檢察包括行政公益訴訟訴前程序，但不包括行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，也不涉及行政立法、刑事司法等非行政管理活動。在此概念下，筆者將著重探究行政檢察的功能定位，并由此推出行政檢察的實施路徑。

二、行政檢察的功能定位

學界對行政檢察的功能定位已有不少探討，但多拘泥于行政檢察在檢察職能中的定位。我們需要從更高層次的整體視角出發(fā)，剖析行政檢察在國家行政監(jiān)督體系中的精準定位。

（一）相關學術觀點及其盲區(qū)

關于行政檢察的功能，主要有四類說法。一是直接監(jiān)督行政行為。我國憲法將檢察機關定位為法律監(jiān)督機關，有學者解釋法律監(jiān)督的本質體現了檢察權對其他國家權力的制約[田夫：《檢察院性質新解》，載《法制與社會發(fā)展》2018年第6期，第90頁。]，進而有論者分析在我國公共權力體系中，檢察監(jiān)督的重點指向是監(jiān)督國家行政權力的行使。[謝佑平：《檢察監(jiān)督與政治生態(tài)的關系及其發(fā)展方向》，載《東方法學》2008年第2期，第63頁。]有學者將行政檢察定義為“檢察機關監(jiān)督公共行政的制度與活動”[張步洪：《行政檢察基本體系初論》，載《國家檢察官學院學報》2011年第2期，第52頁。]，或是主張檢察機關的具體行政監(jiān)督職權可以實現“有效制約行政權”。[王學成、曾翀：《我國檢察權制約行政權的制度構建》，載《行政法學研究》2007年第4期，第67頁。]二是維護國家法制統(tǒng)一。有觀點指出，法律監(jiān)督旨在確保法律正確實施，自然包括行政法律的實施問題[姜濤：《檢察機關行政法律監(jiān)督制度研究》，載《東方法學》2016年第6期，第4頁。];進而有學者認為，行政檢察是對法律執(zhí)行的監(jiān)督，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。[楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學研究》2000年第4期，第53頁。]三是維護公共利益。有觀點認為檢察制度是防止公共利益受損或者修復受損的公共利益的最后一道屏障，這決定了行政檢察相比其他監(jiān)督方式的優(yōu)越性[劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，載《行政法學研究》2017年第1期，第35頁。];同時，與行政權的公益性相比，檢察權對公共利益的維護側重于對受損的公益進行救濟。[王守安、田凱：《論我國檢察權的屬性》，載《國家檢察官學院學報》2016年第5期，第88頁。]四是保障合法私益。有學者認為對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的檢察監(jiān)督事關對公民權利的救濟;[王春業(yè)：《論行政強制措施的檢察監(jiān)督——以涉及公民人身、財產權益的行政強制措施為對象》，載《東方法學》2016年第2期，第127頁。]也有論者作出細分，認為對行政強制措施的檢察監(jiān)督更側重于彰顯人權保障理念，而行政違法檢察監(jiān)督偏重于控制行政權。[宋國濤、楊磊：《訴訟外行政強制措施的檢察監(jiān)督制度構建研究》，載《學習論壇》2018年第2期，第93頁。]此外，還有學者認為行政檢察具有彌補訴訟和復議缺憾的潛力，將其作為“解決行政爭議的第三條道路”[解志勇：《行政檢察：解決行政爭議的第三條道路》，載《中國法學》2015年第1期，第48頁。]，這包含了維護公共利益和保障合法私益的功能。

綜合上述觀點，我們可以勾勒出行政檢察的主要功能構成，但是這種功能構成并不是功能定位。功能定位是指事物在一定范圍內明顯有別于其他事物的功能，其重點在于定位，若無定位，則僅是一般的功能構成。定位的關鍵在于可識別、可倒推，我們可以透過某項功能識別出目標事物在一定范圍內的確切位置。為精準辨析功能定位，我們首先需要找出某種具有獨特性的功能，這種功能僅存于目標事物而不存于其他事物，即特定功能與目標事物一一對應。如此，只有“直接監(jiān)督行政行為”可作為行政檢察的功能定位，我們僅憑這一點就能在檢察職能中找到確定的“行政檢察”。反之，其他三項功能均可見于檢察機關的各項職能中，不具備獨特性。《人民檢察院組織法》第2條對人民檢察院主要任務的規(guī)定也涵蓋了這三項功能，包括“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權威”“維護國家利益和社會公共利益”“維護個人和組織的合法權益”等。

但是，這還不足以完全確定行政檢察的功能定位，因為識別獨特功能的標準是根據一定范圍內參照物的特征所構建的，獨特功能是相對而非絕對的，一旦突破一定范圍，識別的標準隨構建基礎的變化而變化，原來的功能定位可能也會變化。“直接監(jiān)督行政行為”定位所預設的前提范圍是各項檢察職能，當我們跳出檢察范疇，這種定位便失卻其獨特性，因為人民法院等外部監(jiān)督主體也有權直接監(jiān)督行政行為。這就是多數學術觀點容易出現的盲區(qū)——總是站在檢察機關本身的視角探討行政檢察的功能問題，卻很少以檢察之外的視角進行觀察。結果一些研究高估了行政檢察的定位，忽視了檢察以外的世界對行政檢察的真正需求。實際上，行政檢察存在于兩個場域，一個是檢察職能體系，另一個是國家行政監(jiān)督體系?！爸苯颖O(jiān)督行政行為”定位的確定，只是給了檢察機關一張進入行政監(jiān)督體系的門票，而在這個體系中行政檢察扮演何種角色、施展何種功能，仍有待進一步探討。

有少部分學者注意到了這一點。一種觀點主張行政檢察的外部性，認為行政檢察是一種外部的專門監(jiān)督[韓成軍：《芻議具體行政行為檢察監(jiān)督的正當性》，載《社會科學戰(zhàn)線》2014年第4期，第180頁。]，或是居中監(jiān)督。[肖金明：《建構、完善和發(fā)展我國行政檢察制度》，載《河南社會科學》2011年第6期，第6頁。]這一認識為我們在國家行政監(jiān)督體系中劃出了內外之別，但無法與其他外部監(jiān)督相區(qū)分。另一種觀點主張行政檢察的有限性，認為檢察監(jiān)督制度只不過是國家、社會監(jiān)督體系中的一個環(huán)節(jié)，而不是全部[應松年等：《行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革與完善》，載《國家檢察官學院學報》2015年第3期，第64頁。]，甚至認為檢察監(jiān)督只能是協(xié)同和補充的[姜明安：《完善立法，推進檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督》，載《檢察日報》2016年3月7日第3版。]，只有公益或私益在通過其他通常方式無法得到有效保護時才得以啟動[裴銘光：《論我國行政檢察制度體系之完善》，載《成都行政學院學報》2019年第1期，第32頁。]，或是在一些特別重要的但又沒有合適主體進行監(jiān)督的情況下，檢察機關能夠發(fā)揮一點作用。[這是時任國家檢察官學院院長胡衛(wèi)列的觀點，祁菲：《“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學術研討會綜述》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期，第74頁。]這種認識點出了行政檢察不同于其他監(jiān)督的價值，可供參考借鑒。

（二）多元的國家行政監(jiān)督體系

國家行政監(jiān)督體系，是指國家機關所構建的對行政行為進行監(jiān)督的制度整體，以監(jiān)督主體為劃分標準，分為人大監(jiān)督、行政內部監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、法院監(jiān)督、檢察監(jiān)督。人大監(jiān)督包括對政府宏觀政策、特定重大事項、重要人事任免的監(jiān)督。行政內部監(jiān)督是指行政機關通過加強內部控制，自我糾正違法行政行為，包括層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政復議等。監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察機關以行政公職人員為對象，對其依法履職、道德情操等情況進行監(jiān)督，間接實現對行政行為的監(jiān)督。[在行政職務犯罪案件辦理中，法院的裁判、檢察院的公訴等一系列活動也與行政監(jiān)督有一定關聯，但這些刑事司法活動側重于對個人刑事責任問題的處理，對行政行為的實際影響力弱于監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察機關有權對在職的行政公職人員作出政務處分、問責等處置，與行政主體的關聯性更強，因此在監(jiān)督行政公職人員方面，本文主要以監(jiān)察監(jiān)督展開討論。]法院監(jiān)督通過行政訴訟、行政非訴執(zhí)行等司法活動監(jiān)督行政行為。檢察監(jiān)督包括行政檢察、行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，其中，行政訴訟監(jiān)督通過對訴訟活動的監(jiān)督間接監(jiān)督行政權，提起行政公益訴訟旨在督促行政主體依法履職、保護公共利益，這兩類監(jiān)督都與法院監(jiān)督相關，是借助訴訟活動實現對行政行為的監(jiān)督。

可見，行政檢察只是國家行政監(jiān)督體系中的一環(huán)，也僅是檢察監(jiān)督中的一項。這是一個由多種監(jiān)督活動共同撐起的權力監(jiān)督體系——人大監(jiān)督位最上，行政內部監(jiān)督抓內控，監(jiān)察監(jiān)督司人事，法院監(jiān)督專裁判。各類監(jiān)督活動各就其位、各盡其職，不可能發(fā)揮相同的作用，更不可能施展平均的影響。那么，行政檢察在這個多元體系中究竟處于什么地位？

（三）行政檢察不是主要監(jiān)督

不管從歷史或從現實的情況看，行政檢察都力有不逮，尤其是實體處分權的缺乏，使其缺乏足夠的監(jiān)督剛性，很難成為國家行政監(jiān)督體系的主要構成部分。

第一，歷史證明檢察監(jiān)督從未進入國家行政監(jiān)督體系的核心。這需要從兩方面的歷史觀察。一方面是改革開放以來行政監(jiān)督體系的構建歷史，其脈絡為：先發(fā)展黨和行政機關的內部監(jiān)督，再發(fā)展來自司法機關、權力機關的外部監(jiān)督。1978年黨中央重新設立紀律檢查委員會，黨紀監(jiān)督實質主導了對所有國家機關的監(jiān)督。1982年審計機關設立，1986年行政監(jiān)察機關設立，二者屬于行政內部監(jiān)督機構。1989年《行政訴訟法》頒布，人民法院正式開始監(jiān)督行政行為。1990年《行政復議法》頒布，政府建立內部的復議監(jiān)督制度。1993年起黨的紀委、行政監(jiān)察機關合署辦公，強化對政府黨員干部的監(jiān)督。2006年《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》頒布，人大監(jiān)督逐漸落實落細。2018年憲法修改后，行政監(jiān)察機關轉型為與“一府兩院”并行的監(jiān)察委員會，監(jiān)察監(jiān)督實現對所有公職人員的“全覆蓋”。2019年黨的十九屆四中全會通過決定明確，健全黨和國家監(jiān)督制度要以黨內監(jiān)督為主導。[中紀委副書記、國家監(jiān)察委主任楊曉渡指出，黨的執(zhí)政地位決定了黨內監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中是最基本的、第一位的，楊曉渡：《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系》，載《人民日報》2019年11月29日第6版。]

另一方面是新中國成立以來檢察監(jiān)督的發(fā)展歷史，其脈絡為：起初試圖構建一個全能監(jiān)督機關，后又大幅收縮檢察權，再逐步賦予檢察機關有限的監(jiān)督權。新中國成立之初，除傳統(tǒng)的公訴職能外，檢察機關還負責一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督等工作，其中一般監(jiān)督是對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律實行監(jiān)督。[《人民檢察院組織法》（1954年，已失效）第3條、第4條。]這種無所不包的一般監(jiān)督一直缺乏科學具體的法制保障，僅在1954-1957年反右前試行過一段時間。[閔釤：《檢察權配置的歷史變遷與反思》，載《國家檢察官學院學報》2010年第5期，第60頁。]“文革”期間檢察機關被撤銷，直到1978年恢復重建。1979年《人民檢察院組織法》首次明確檢察機關是法律監(jiān)督機關，其職權取消了一般監(jiān)督，只保留了偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督。[《人民檢察院組織法》（1979年，已修改）第5條，此條規(guī)定直至2018年才被修改。]由是，檢察機關能夠直接監(jiān)督的行政機關僅限于負責刑偵工作的公安機關和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關，但這主要是刑事司法監(jiān)督。同時，1979年《刑事訴訟法》授權檢察機關查辦貪污瀆職類案件，使其可以通過監(jiān)督公務員間接影響行政行為。八十年代民事、行政訴訟法的頒布將檢察監(jiān)督擴展到民事行政訴訟領域。不過，依1989年《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院僅擁有對生效裁判的抗訴權，當時的實務界人士認為這種監(jiān)督主要是對審判活動中是否有貪贓枉法、違法亂紀行為進行監(jiān)督[馬原主編：《行政訴訟知識手冊》，北京師范學院出版社1991年版，第160頁。主編者是時任最高人民法院副院長。]，可見檢察監(jiān)督不僅沒有覆蓋訴訟全過程，更沒有直接針對行政行為。此后，檢察機關對行政權的監(jiān)督主要依靠其反貪反瀆職能。2011年的司法文件開始明確檢察機關在行政訴訟中對行政主體進行監(jiān)督[《最高人民法院、最高人民檢察院關于印發(fā)〈關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）〉的通知》（高檢會〔2011〕1號）第11條。]，隨后最高檢又在2016年[《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第34條。]、2019年[《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第9條。]的司法文件中對此進行完善。然而，同期修改的《行政訴訟法》并沒有確認檢察機關在訴訟中對行政主體的直接監(jiān)督，只是細化了檢察機關對人民法院生效裁判和審判人員違法行為的監(jiān)督。[《行政訴訟法》第93條。]2014年，黨的十八屆四中全會提出建立公益訴訟制度，加強檢察機關對違法行政行為的監(jiān)督。2017年《行政訴訟法》修改，授權檢察機關提起行政公益訴訟。2018年國家監(jiān)察體制改革后，檢察機關的職務犯罪偵查權正式轉隸監(jiān)察機關。2019年最高檢提出“四大檢察”新布局。

這兩方面的歷史表明，檢察機關并未成為國家行政監(jiān)督體系構建中的主要力量。在經過短暫的一般監(jiān)督階段后，檢察監(jiān)督實質上被邊緣化，公訴機關的稱呼可能比法律監(jiān)督機關的憲法定位更為人所知。除職務犯罪偵查外，檢察機關的行政監(jiān)督長期依賴行政訴訟，且重點被放在對審判權的監(jiān)督上，監(jiān)督行政行為的范圍和渠道頗為有限。另外，檢察監(jiān)督職能的強化主要依靠檢察系統(tǒng)的內部改革，于是在缺乏法律授權的情況下，檢察機關只能運用檢察建議等不具強制力的監(jiān)督工具，直到近年才被賦予行政公益訴訟訴權。但職務犯罪偵查權移轉之后，檢察機關的監(jiān)督地位并未得到質的提升。

第二，上層設計將檢察機關對違法行政行為的直接監(jiān)督定位于一種有限的檢察職能。根據黨的十八屆四中全會決定，檢察機關督促糾正違法行政行為的啟動是有限制的，即違法行政行為須源于檢察機關“在履行職責中發(fā)現”。2018年公布的《人民檢察院組織法（修訂草案二次審議稿）》第16條亦擬定：“人民檢察院行使上述職權時，發(fā)現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正?！边@表示檢察監(jiān)督必須是有因行為，不是讓檢察機關到處主動去找行政機關的錯誤。[胡衛(wèi)列：《行政檢察的發(fā)展與探索》，載鄭新儉、董桂文主編：《民事行政檢察實務講堂》，中國檢察出版社2017年版，第272頁。]所以，檢察機關的主要職責并非在于監(jiān)督行政行為，這種監(jiān)督并行和統(tǒng)一于其他檢察職責，如提起公訴、訴訟監(jiān)督等，但完全獨立于其他職能之外的行政檢察是不存在的。相形之下，監(jiān)察是憲法專門賦予監(jiān)察機關的職責，因而監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督體系中的地位舉足輕重。

第三，檢察機關在行政檢察中沒有實體處分權，難以形成可靠的強制約束力。檢察權的行使不具有終局和實體意義[韓大元、劉松山：《論我國檢察機關的憲法地位》，載《中國人民大學學報》2002年第5期，第71頁。]，檢察監(jiān)督的本質在于以程序性的制約權來實現對實體的監(jiān)督。[劉樹選、王雄飛：《法律監(jiān)督理論和檢察監(jiān)督權》，載《國家檢察官學院學報》1999年第4期，第30頁。]同樣，檢察機關在行政檢察中無法對行政主體的實體利益、行為活動進行處置，僅有權發(fā)動、運行行政檢察程序。這是因為檢察機關與其他國家機關共同產生于國家權力機關，檢察權與行政權、監(jiān)察權、審判權是平行關系，是故行政檢察權并不是優(yōu)越于其它國家權力的特權。[李傲、臧榮華：《略論我國的行政檢察原則》，載《法學評論》2014年第5期，第55頁。]行政檢察主要是程序性的，根據《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，檢察機關行使法律監(jiān)督職權時，可以進行調查核實，依法提出糾正意見、檢察建議等，但這些手段都與實體利益的處置無直接關聯。有學者指出，檢察監(jiān)督關系的實質不是要被監(jiān)督者必須服從監(jiān)督者，必須按照監(jiān)督者的意志糾正自己的錯誤，而是要求被監(jiān)督者必須重視監(jiān)督者的意見，重新審視檢查自己的行為。[張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，載《中國法學》2003年第5期，第24頁。]盡管有觀點質疑，程序處分往往與實體處分相交織，如刑事不起訴權就兼有實體處分的性質[賀恒揚：《我國檢察權的基本特征》，載《國家檢察官學院學報》2008年第3期，第41頁。]，但這是由于刑事公訴權只屬于檢察機關，一旦檢察機關不起訴，就不存在其他程序替代公訴，進而影響當事人的實體利益。相比之下，在行政監(jiān)督領域，檢察機關不具備程序上的專項優(yōu)勢，假如檢察機關不開展行政檢察，其他機關也有權監(jiān)督行政行為，所以行政檢察權不可能成為實體處分權。

在國家行政監(jiān)督體系中，除檢察機關外其他國家機關皆擁有實體處分權。比如，權力機關有權撤銷違法或不適當的行政決定和命令，行政機關有權對有關行政行為作出維持、撤銷、變更等處理，監(jiān)察機關有權對行政公職人員作出政務處分，審判機關擁有對行政案件的終局裁判權。可見，行政檢察的約束力是排在諸多監(jiān)督活動之后的，其剛性明顯不足。

實體處分權的設定與現行憲制的權力結構緊密關聯，很難因一時的立法而有所變動。權力機關之所以擁有實體處分權，是因為它位于權力結構頂層，其他國家機關都由它產生，對它負責、受它監(jiān)督。行政機關的實體處分權與作出行政行為的權力性質相一致，屬于行政權力，不能同外部監(jiān)督主體的處分權相提并論。對行政公職人員的實體處分權已歸監(jiān)察機關所有，不宜再賦予檢察機關相似的權力。在平級機關中，只有審判機關執(zhí)有對行政主體的實體處分權，而且裁判的終局性也意味著唯一性，只能由一個機關掌握一錘定音的權力。退一步講，為行政檢察設置一種不具終局性的實體處分權，也存有障礙。因為實體處分必須有相應的救濟機制，以解決監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的爭議。假如依司法程序救濟，便會出現以行政主體為原告、檢察機關為被告的“逆向行政訴訟”，如依其他程序救濟，我們還需要在人民法院之外確立一個新的終局裁決者，這可能會影響現有的權力配置體系。

本文無意探討哪種監(jiān)督才是主要監(jiān)督，但至少相比其他監(jiān)督，行政檢察仍有力所不逮之處，故難稱得上是國家行政監(jiān)督體系中的主要構成部分。

（四）行政檢察是補強監(jiān)督

不是主要監(jiān)督，但并不意味著行政檢察是可有可無的監(jiān)督，它還可能會發(fā)揮不可或缺的關鍵作用。我們從兩方面考察行政檢察的必要性與重要性程度，以精準確認行政檢察的功能定位。

第一，國家行政監(jiān)督體系仍有亟待補足之處。人大監(jiān)督講究宏觀性、重大性、非常性、政治性，不是經常的具體的監(jiān)督[朱孝清：《中國檢察制度的幾個問題》，載《中國法學》2007年第2期，第110頁。]，對行政行為的日常監(jiān)督有賴于其他國家機關。監(jiān)察機關以公職人員為監(jiān)督對象，一般不會繞開公職人員、直接對行政主體開展監(jiān)督。[ 《行政監(jiān)察法》（已廢止）第2條曾規(guī)定，監(jiān)察機關有權對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察，但在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關的監(jiān)察對象確定為公職人員，不再包括行政機關等組織。根據《監(jiān)察法》第45條，監(jiān)察機關有權對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議，但這種建議形式屬于程序性處理，不是對有關單位作出的實體性處理。]問題是，一些違法行政行為并不能簡單歸咎于公職人員的違法或失職，也可能是公職人員能力不足、行政主體對法律適用理解錯誤、行政行為所依據的規(guī)范違反上位法等原因造成的，因此監(jiān)察機關對公職人員的監(jiān)督未必能完全解決行政主體的違法問題。對行政主體及其行為的監(jiān)督主要依賴行政內部監(jiān)督、法院監(jiān)督和檢察監(jiān)督。其中，行政內部監(jiān)督缺乏超然性，難以獲得足夠的公信力。法院監(jiān)督的特點在于嚴格性、消極被動性、強對抗性、高成本，其短板也十分明顯：行政訴訟對受案范圍、期限等規(guī)定嚴格，可能將一些行政行為排除在司法審查之外[例如2020年《最高人民檢察院工作報告》提到一個案例，一當事人認為其養(yǎng)老保險金從行政機關核準時發(fā)放有誤，要求從退休起補發(fā)，但因超過起訴期限被駁回，檢察機關隨后介入開展行政監(jiān)督。];法院無法主動行權，待到案件訴至法院時，可能已發(fā)生難以挽回的損害;在當事人訴求之外，可能仍有未決的違法行為問題;訴訟兩造對抗性強，程序頗為繁冗，訴訟成本高昂;等等。鑒于此，上層設計注重于非訴監(jiān)督，將法院監(jiān)督作為行政監(jiān)督的最后一道防線。比如，檢察機關在提起行政公益訴訟前必須先向行政機關發(fā)出檢察建議，這種訴前程序就是希望建立一種讓行政機關自我糾錯的機制，零訴訟是訴前程序的理想目標。[胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期，第45頁。]

同樣，行政訴訟監(jiān)督無法克服對訴訟制度的依賴，只有與訴訟相關時才得以啟動。由檢察機關提起行政公益訴訟也存在不足：一是受限于行政訴訟的嚴格性、高成本等缺陷，難以快速、高效地進行監(jiān)督;二是公益訴訟的功能定位還包括保護公共利益，這就將一些未造成公益損害、但確實違法的行政行為排除在此項監(jiān)督之外;三是目前的行政公益訴訟限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等幾個重要領域，盡管檢察機關正逐步探索擴大受案范圍，但收效仍有待觀察。所以，檢察機關的這兩項監(jiān)督活動并不能完全彌補監(jiān)督體系的缺漏。

第二，行政檢察具備區(qū)別于其他監(jiān)督的優(yōu)勢。我國憲法為有關組織高效能行使和理性化

實現國家權力，將各種國家任務的相應職權配置給在組織、結構、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機關。[張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學》2018年第2期，第281頁。]憲法將檢察機關定位為法律監(jiān)督機關，進而延伸出行政檢察，就是因為檢察機關具有不同于其他組織機構的特點，行政檢察可以發(fā)揮出不同于其他監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。

行政檢察具有四大優(yōu)勢。一是廣泛性。法律監(jiān)督是對法律實施情況的監(jiān)督[張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第66頁。]，邏輯上但凡法律實施活動都是法律監(jiān)督的潛在客體。行政檢察立基于法律監(jiān)督，其監(jiān)督客體指向法律實施中的行政行為，這理應涵蓋所有行政行為。因為法律沒有規(guī)定不受監(jiān)督的行政行為，對行政行為的監(jiān)督亦符合法治政府建設之理念，那么只要出現違法的行政行為，檢察機關便可予以監(jiān)督糾正。這為行政檢察補足其他監(jiān)督在監(jiān)督范圍上的缺陷提供了前提。比如，行政檢察可以彌補人大監(jiān)督的具體性、微觀性、日常性短板，可以填補監(jiān)察監(jiān)督對機關組織行為監(jiān)督的欠缺，可以打破法院監(jiān)督和行政公益訴訟在受案范圍上的限制。

二是自主性。行政檢察是直接面向行政行為的監(jiān)督活動，本身自成一系，檢察機關對行政檢察程序的運作、行政合法性的評價都是依自己的判斷進行，不需要依靠其他國家機關的工作程序（如訴訟程序），也無須待當事人提出訴請才能啟動程序。因此檢察機關可以更加主動、及時地介入行政問題，避免輕易將問題訴訟化復雜化，高效促進行政管理工作，擺脫法院監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督對訴訟制度的依賴而產生的滯后性、低效率困境。

三是法律性。行政檢察作為法律監(jiān)督的一部分，以維護我國法制統(tǒng)一為主要任務。一方面，行政檢察以合法性標準為行政活動劃定紅線，促進政府依法行政;另一方面，檢察機關可以通過行政檢察分析行政法律問題，為行政主體提供專業(yè)、權威、可信的法律意見。法律性使行政檢察區(qū)別于人大監(jiān)督、行政內部監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督，因為后三者還會考量其它因素。行政檢察的法律性也不同于法院監(jiān)督的法律性，因為司法裁判的消極被動性使法院不能主動對具體個案作出法律評價，而檢察機關則可以主動作為。

四是靈活性。雖然行政檢察不具備任何實體處分權，不是一種剛性監(jiān)督，但檢察機關可以發(fā)展出獨特的柔性監(jiān)督，改變剛性監(jiān)督可能造成的零和博弈困境。因為法律法規(guī)沒有對檢察機關可動用的“工具”作出過多限制，沒有要求檢察機關在糾正違法時必須采用檢察建議等正式途徑，沒有要求監(jiān)督程序必須完全公開[根據《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第25條規(guī)定，被建議單位不予整改或者整改不到位的，檢察機關除提起公益訴訟外，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監(jiān)察機關。這里的通報范圍有嚴格的限制，并不是完全向社會公開。]，更沒有要求有關主體必須服從。檢察機關既可以利用檢察建議等非強制手段對違法行政行為加以糾正，也可以利用提醒、協(xié)商等非公開、非正式的方式對違法主體進行勸誡。這些柔性手段能夠充分活絡體制內的解決渠道，贏得各方的理解與配合，及時將一些違法行政行為撲滅在萌芽階段。這種極具靈活性的柔性監(jiān)督有利于降低問題解決的成本，提高工作效率，并與具備實體處分權的剛性監(jiān)督相配合，優(yōu)化監(jiān)督網絡的韌性。誠如張軍檢察長所言，監(jiān)督和被監(jiān)督只是法律上、工作中分工不同、職能不同，但目標是共同的，贏則共贏、敗則同損。[張軍：《強化新時代法律監(jiān)督 維護憲法法律權威》，載《學習時報》2019年1月2日第1版。]

綜上所述，雖然行政檢察很難在行政監(jiān)督中發(fā)揮主要作用，但行政監(jiān)督體系不是由個別監(jiān)督活動單槍匹馬就能完全支撐起來，體系固有的漏洞以及行政檢察的獨特優(yōu)勢表明，行政監(jiān)督體系需要行政檢察的參與，行政檢察是必要且重要的。因此，行政檢察在國家行政監(jiān)督體系中精準的功能定位應當是補強監(jiān)督。補強不是補充?！把a充”旨在填平缺漏之處，是在主要事物無法達到既定目標的情況下加以協(xié)助，它是主要事物的備用選項，不是必要的構成部分。它的啟動完全是被動的、事后的，如果主要事物可以實現既定目標，“補充”部分根本無需出場;它的任務也是消極的，僅止于補漏，無需優(yōu)化目標?！把a強”除了有補漏的意思外，還有強化工作、優(yōu)化目標的導向，它的啟動可以是自主的、共時的，在主要事物運行時適時介入，助力目標的完成，甚至發(fā)揮更好的效果。行政檢察定位于補強監(jiān)督，亦有填補和強化兩項作用。它可以填補行政監(jiān)督體系中的缺陷，及時發(fā)現并捕捉“漏網之魚”，彌補其他監(jiān)督的不足，也可以協(xié)助其他監(jiān)督工作，提升整體監(jiān)督水平，強化監(jiān)督網絡體系化建設。行政檢察的工作主線，簡單說便是“無則補之、有則強化”。

三、行政檢察的實施路徑

推進行政檢察，檢察機關要立足于補強監(jiān)督的定位，著眼于行政檢察的時度效，精確監(jiān)督行政行為，把握好主動性與慎重性的平衡，在具體案件中仔細判斷行政檢察的啟動條件、適用尺度和最佳工作位置，發(fā)揮行政檢察的最大功效。

（一）從廣泛監(jiān)督的可能到精確監(jiān)督的落地

行政檢察的監(jiān)督客體是廣泛的行政行為，這是從檢察職能本身作出的理解，目的是為行政檢察充分發(fā)揮補強監(jiān)督作用提供可能。實踐中，其他監(jiān)督雖然各有短板，但通過互補互助，便能夠覆蓋行政監(jiān)督中的許多方面。比如，盡管監(jiān)察監(jiān)督一般不直接針對組織行為，但法院監(jiān)督、行政公益訴訟等活動可以補足之。作為補強監(jiān)督，行政檢察必須在其他監(jiān)督活動運行的基礎上，考慮是否需要對行政行為進行監(jiān)督。

第二，在監(jiān)督程度上要把握好適當介入與保持距離的平衡。一是在監(jiān)督行政行為方面，行政檢察既要與行政行為保持一定的距離，不隨意干涉行政行為的決定與執(zhí)行，不能親自下場同行政主體“聯合執(zhí)法”，但也要充分準備介入其中，查清行政行為可能存在的違法問題，提出意見建議。二是在與其他監(jiān)督的關系處理上，行政檢察既要尊重其他監(jiān)督工作的開展，避免與其他監(jiān)督發(fā)生沖突，盡可能將監(jiān)督重點放在尚無監(jiān)督覆蓋的領域，又要適度介入一些已有監(jiān)督的行政活動中，協(xié)助其他監(jiān)督工作的開展。

第三，在監(jiān)督標準上要把握好形式合法審查與實質合法審查的平衡。行政檢察是一種法律監(jiān)督，應當以監(jiān)督行政行為的合法性為主，確保法律的正確統(tǒng)一實施。行政行為的合法性可分為形式合法和實質合法，前者指行政行為應符合制定法所確立的規(guī)則，在這種規(guī)則內，行政主體可以自由裁量而不受限制;后者指行政行為除符合制定法之外，還應符合行政法原則、行政先例、公共道德等其他淵源，行政主體的自由裁量是受這些淵源限制的。[何海波：《論行政行為“明顯不當”》，載《法學評論》2016年第3期，第71頁。]檢察機關既要充分尊重行政主體的自由裁量權，重視其對專業(yè)行政事務的判斷，一般情形下以形式合法審查為主，抓好自由裁量范圍之外的合法性審查，但也不能放松對自由裁量權的監(jiān)督，一旦其突破某些底線，便要課以嚴格的實質合法審查標準。事實上，一些監(jiān)督活動也有權審查行政行為的實質合法性，例如《行政訴訟法》第70條規(guī)定，行政行為有明顯不當的，人民法院有權判決撤銷或者部分撤銷。以此類推，相對寬松、沒有實體處分權的行政檢察，應該擁有不小于法院監(jiān)督的權限范圍，有權對明顯不當的行為進行監(jiān)督。

總之，平衡好行政檢察的主動性與慎重性，關鍵是要落腳到補強監(jiān)督的定位上。為完善國家行政監(jiān)督體系，我們需要系統(tǒng)發(fā)揮行政檢察的功能，用好用活用足監(jiān)督資源，使行政檢察既能有效監(jiān)督行政行為，又能與其他監(jiān)督工作形成合力。

（三）行政檢察的工作標準

針對具體案件，檢察機關可遵循先慎重而后主動的思路，研判是否啟動行政檢察，啟動后如何適用行政檢察等情況。

第一，辨別行政檢察啟動的條件。一是識別待監(jiān)督客體是否屬于行政檢察的監(jiān)督范圍。以行政行為的內涵外延為界，我們可以將國家行為、行政立法行為、行政內部管理行為、刑事司法行為、訴訟行為等不屬于行政管理范疇的活動排除在外。二是評價其他監(jiān)督工作對行政檢察的影響。檢察機關可參照如下流程：（1）判斷待監(jiān)督客體是否屬于其他監(jiān)督的監(jiān)督范圍，如監(jiān)督缺位，則應考慮行政檢察介入;（2）如存在其他監(jiān)督，則確定監(jiān)督渠道是否暢通，其他監(jiān)督主體是否有怠于行權的情況，如監(jiān)督受阻，檢察機關應先督促其他監(jiān)督主體有效履職，如無成效，可考慮行政檢察介入;（3）如其他監(jiān)督主體已積極作為，則判別這些監(jiān)督工作是否足以監(jiān)督行政行為，如否，可考慮行政檢察介入。（4）如其他監(jiān)督工作足以監(jiān)督行政行為，則評判有關問題是否具有緊迫性、重大性，比如是否關涉重大公共利益或重要的公民人身財產權益，如是，可考慮行政檢察介入，否則應保持距離。三是分析行政檢察介入后的預期效果。為提升行政檢察的精確度與威懾力，檢察機關還需考慮兩方面的因素，衡量其工作效益：（1）行政檢察的介入是否對監(jiān)督工作有幫助，若事倍功半，行政檢察應適當保持距離;（2）有關工作是否值得行政檢察介入，比如一些存在瑕疵、但危害不大且容易補正的違法行政行為，應優(yōu)先由行政內部監(jiān)督解決。不過，檢察機關不應考慮有關主體是否接受監(jiān)督，是否接納檢察建議的問題，這是對監(jiān)督難度的評判，屬于行政檢察啟動后的適用問題。

第二，把握行政檢察適用的尺度。一是選擇合適的監(jiān)督時機，根據有關問題的緊迫、重大程度，考慮是否急需在行政活動實施過程中監(jiān)督，抑或等到行政活動結束后再監(jiān)督。二是選擇恰當的監(jiān)督手段，根據有關主體對行政檢察的接受程度、違法的主觀惡性程度，考慮僅以非正式的提醒、協(xié)商手段是否足以糾正違法行為，抑或需要以正式的檢察建議表達抗議，是否需要采取更強硬的手段，如通報上級部門、公開處理意見等，甚至突破行政檢察范疇，依法提起行政公益訴訟。三是選擇適宜的監(jiān)督標準，根據行政裁量權的行使情況，考慮僅以形式合法性作為監(jiān)督標準的監(jiān)督是否有效，或是需要以實質合法為監(jiān)督標準。四是適當延展監(jiān)督的廣度和深度，為使違法行政行為得到根治，強化行政檢察效果，檢察機關可以深入考察問題背后的制度性、普遍性根源，對違法違規(guī)的規(guī)范性文件、制度等管理監(jiān)督漏洞提出意見建議。

第三，找準行政檢察在監(jiān)督流程中的最佳位置。由于行政內部監(jiān)督更容易接近行政活動，占據監(jiān)督工作的先機，因此對行政行為的監(jiān)督流程通常會由內而外，從行政內部監(jiān)督走向外部監(jiān)督。在行政行為可訴的情況下，鑒于司法訴訟是權力監(jiān)督的最后一道防線，法院監(jiān)督一般處在監(jiān)督流程的最末端，所以行政監(jiān)督將由行政內部監(jiān)督最終流向法院監(jiān)督。[在法院監(jiān)督階段，行政內部監(jiān)督可以持續(xù)存在，比如行政主體可以在法院裁判前自行改變有關行為，但即便如此，根據《行政訴訟法》第62條規(guī)定，法院仍有權決定訴訟程序是否繼續(xù)，因此法院監(jiān)督依然是最后一道監(jiān)督關卡。]在法院監(jiān)督階段，同時期的檢察監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，訴訟之外的行政檢察存在于法院監(jiān)督啟動之前。是故，行政檢察一般處于行政內部監(jiān)督與法院監(jiān)督流程之間，進而可以成為聯結首尾兩種監(jiān)督的重要樞紐?？紤]到行政內部監(jiān)督對行政問題更加熟悉，在監(jiān)督流程前期，行政檢察應同行政內部監(jiān)督保持距離。倘若有關問題無法得到有效解決，檢察機關可以開始介入并主導監(jiān)督活動，為監(jiān)督活動提供客觀公正的第三方保障和專業(yè)的法律支援。行政檢察的最優(yōu)效果，是促使有關問題非司法化解決，在法院監(jiān)督啟動之前糾正違法行政行為。另外，對于不可訴的行政行為，檢察機關應在監(jiān)督流程前期充分確保行政內部監(jiān)督的獨立開展，不輕易介入，在啟動行政檢察后與其他監(jiān)督工作緊密配合，形成監(jiān)督合力。

四、結語

雖然現階段的行政檢察工作仍以行政訴訟監(jiān)督為重點，但從長遠看，我們應堅持十八屆四中全會關于對違法行政行為開展檢察監(jiān)督的頂層設計，讓行政檢察回歸到直接監(jiān)督行政行為的本意上來。行政檢察在發(fā)展中是否遭遇結構性障礙，這實際是個假問題，真問題是如何找到一條適于行政檢察發(fā)展的道路，而解決這個問題的根本前提就是明確行政檢察的精準定位。檢察機關在推進行政檢察工作時，必須以整體、系統(tǒng)的角度科學辨識行政檢察在國家行政監(jiān)督體系中的位置，從根本上把握監(jiān)督體系對行政檢察的需求、行政檢察的能力所在。補強監(jiān)督定位是行政檢察在國家行政監(jiān)督體系中的最優(yōu)位置，這并不意味行政檢察無足輕重，恰恰相反，行政檢察可以成為構建嚴密法治監(jiān)督體系的關鍵少數。做實行政檢察，必須處理好行政檢察與其他監(jiān)督的關系，充分發(fā)揮行政檢察強化監(jiān)督體系的獨特優(yōu)勢，使之既能避免與其他監(jiān)督產生沖突，又能及時有效地促進監(jiān)督體系的完善。行政檢察不需要“大水漫灌式”的監(jiān)督，而是要有所為有所不為，有的放矢地糾正違法行政行為。這種補強監(jiān)督有如一塊楔子，嵌入監(jiān)督體系的網絡，使行政權隨時隨地都處在國家法律的嚴密監(jiān)控之下。

Administrative Procuratorate： A Reinforcing Force in the

National Supervision System of Administration

CHEN Jia-xun

（Law School， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract：

In order to develop administrative procuratorate， we should make clear the precise orientation of administrative procuratorate and analyze the functional orientation of administrative procuratorate from a systematic and overall point of view. Administrative procuratorate is generally defined as direct supervision of administrative act in procuratorial function， but history and reality have proved that the power of administrative procuratorate is inadequate， which cannot become a major part of the national supervision system of administration. A more reasonable setting should be that administrative procuratorate makes up for the shortcomings of other supervision activities and strengthens the systematic construction of supervision network， which can be called reinforcement supervision in the supervision system. In the course of execution，? the procuratorate should focus on the accuracy of administrative procuratorate， grasping the balance between initiative and modesty， handling the initiation and implementation of administrative procuratorate carefully in terms of working standards， and giving full play to the role of administrative procuratorate in strengthening and supervising.

Key Words： administrative procuratorate; administrative supervision; legal supervision; functional positioning

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：楊尚東