馬衛(wèi)紅 喻君瑤

摘要：黨的十九大提出推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建基層治理新格局是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。然而，何謂基層？當(dāng)前學(xué)界和實(shí)踐界對(duì)基層內(nèi)涵的理解卻沒有隨著時(shí)代的變化而更新。對(duì)基層認(rèn)識(shí)不清就會(huì)影響資源配置和基層治理效果。通過分析現(xiàn)有從地理空間理解基層的局限，“基層”有了新的定義，基層不是一個(gè)封閉的空間治理問題，而是一個(gè)開放性社會(huì)中多元主體的一體化問題。推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移不是向社區(qū)空間下移，而是向能承擔(dān)得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個(gè)單元不以街道或社區(qū)地理空間來界定，而是在人的“聚合意義”上界定，它可能落在某個(gè)或某幾個(gè)特定的地理空間，也可能是超越地理空間的組織化單元格，是開放性、跨空間、跨組織的。

關(guān)鍵詞：基層治理;社會(huì)認(rèn)知;開放性;跨組織

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）06-0066-007

四十年的改革開放使城鄉(xiāng)之間發(fā)生了大規(guī)模的流動(dòng)，城市社會(huì)經(jīng)歷了多元化、多組織的深刻轉(zhuǎn)型。如何在城市社會(huì)重塑共同體，重新整合分化了的社會(huì)，增強(qiáng)政府、社會(huì)、居民之間的粘合度？黨的十九大指明了方向，那就是推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建基層治理新格局是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。那么，最基本的問題是：什么是基層？如何下移？傳統(tǒng)的城市管理依靠大一統(tǒng)的組織控制方式，借助單位組織實(shí)現(xiàn)全面控制?，F(xiàn)如今，城市基層社會(huì)組織多元化發(fā)展，利益快速分化。雖然社區(qū)仍然是人們居住和生活的空間，但它在管理意義上已失去了單位制時(shí)期的整合性。因此，黨的十九大以來持續(xù)提出構(gòu)建基層治理新格局。當(dāng)前的基層治理從操作上看實(shí)際等同了社區(qū)治理，聚焦社區(qū)這一地理空間，把基層治理的資源、管理、服務(wù)按照社區(qū)邊界下沉。這樣一來，基層治理與社區(qū)治理就混為一談，不僅不能克服當(dāng)前基層治理的弊端，而且也不利于新形勢下的基層社會(huì)整合。究其根源，是因?yàn)槲覀儗?duì)基層的內(nèi)涵與特征缺乏新形勢下的思考，對(duì)基層的理解仍然囿于地理空間認(rèn)知。雖然意識(shí)到當(dāng)今已是一個(gè)開放性、多元化的社會(huì)，但卻沒有把這種認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化到我們的管理架構(gòu)和治理體系中。因此，本文試圖在開放而多元的現(xiàn)實(shí)背景下重新思考基層治理的基本概念：何謂基層？文章通過分析當(dāng)前在理論上與實(shí)踐上對(duì)基層認(rèn)知的局限性，以及由此帶來的對(duì)基層資源配置和社會(huì)治理的負(fù)面影響，進(jìn)而探討重新理解基層內(nèi)涵的路徑。從理論認(rèn)知上超越當(dāng)前的地理空間局限，使基層治理有別于社區(qū)治理，從人的聚合與社會(huì)互動(dòng)意義上提升基層治理的資源配置效率和基層社會(huì)的整合效果。

一、基層僅指地理空間嗎？

基層治理是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的高頻詞，研究者對(duì)基層的理解與想象越來越明顯地影響著實(shí)踐中的基層治理手段和資源配置。政府倡導(dǎo)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，但并沒有對(duì)基層進(jìn)行明確的闡述。模糊的“基層”認(rèn)知在指導(dǎo)著當(dāng)前的基層治理實(shí)踐。自單位制瓦解以來，我國城市基層社會(huì)發(fā)生著深刻的變化?；鶎由鐣?huì)組織快速分化，時(shí)至今日，形成以社區(qū)為基本單元的基層社會(huì)面貌。然而，在基層治理的相關(guān)研究中，學(xué)界較少有文獻(xiàn)專門討論基層的內(nèi)涵，大家更為關(guān)注“治理”，較少關(guān)注“基層”，大部分研究者都是不言而喻地使用“基層”這一詞匯。現(xiàn)有對(duì)基層的有關(guān)探討大致可分為廣義和狹義兩種：廣義上，把基層看作是縣/區(qū)及以下的組織和空間單元;狹義上，主要指農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的區(qū)，錢玉英：《城鎮(zhèn)化背景下的基層治理：中國的問題與出路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第5期?；蚴翘刂干鐓^(qū)。李慧鳳、郁建興：《基層政府治理改革與發(fā)展邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2014年第1期?？傊?，對(duì)基層的界定并沒有形成共識(shí)。不同學(xué)科領(lǐng)域，研究者對(duì)基層的解釋大致如下：

從政治學(xué)角度，對(duì)基層的認(rèn)識(shí)偏向于政治體制的最低層次，是一種與國家中央政權(quán)相對(duì)應(yīng)的概念。比如，王樂夫認(rèn)為基層是國家、社會(huì)管理體系的最低層次，王樂夫：《中國基層縱橫涵義與基層管理制度類型淺析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2002年第1期。陳家剛主張基層是指一個(gè)政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)中的最基層權(quán)力，陳家剛：《基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第2期。馬駿指出在國家治理體系中，基層是最基礎(chǔ)性的，是國家治理體系的最基礎(chǔ)層次。馬駿：《鹽津縣“群眾參與預(yù)算”：國家治理現(xiàn)代化的基層探索》，《公共行政評(píng)論》，2014年第5期。周慶智從基層政府治理現(xiàn)代化的角度闡釋基層治理，也就自然地在基層政府的邊界上使用基層的概念。周慶智：《基層治理：一個(gè)現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時(shí)性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第5期。從社會(huì)學(xué)角度，對(duì)基層的理解側(cè)重于討論基層社會(huì)的概念，主張基層是某一特定場域的社會(huì)要素綜合，是一個(gè)有機(jī)整體，由不同的社會(huì)元素共同組成的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。比如，石發(fā)勇在分析城市基層治理時(shí)認(rèn)為，城市基層主要是社區(qū)體系。石發(fā)勇：《關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、“地方形象促進(jìn)聯(lián)盟”與城市基層治理》，《學(xué)海》，2013年第3期。孫小逸等的研究也傾向于把基層定位在社區(qū)，提出社區(qū)長期以來都是城市基層的基礎(chǔ)。孫小逸、黃榮貴：《再造可治理的鄰里空間——基于空間生產(chǎn)視角的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》， 2014年第3期。在田毅鵬等的研究中，運(yùn)用城市基層社會(huì)的概念分析單位制瓦解引發(fā)的基層治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)，把基層視為一種兼具行政性和自治性的社會(huì)環(huán)境。田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究》，《學(xué)術(shù)研究》，2015年第2期。從行政管理角度，基層常被理解為行政區(qū)域的最小單元，根據(jù)不同的研究目的選擇具體的單元，包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、街道或社區(qū)等行政區(qū)域。比如，倪星等在討論基層的避責(zé)現(xiàn)象時(shí)將基層潛在地理解為縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，并討論不同行政層次上治理主體的避責(zé)行為。倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期。何艷玲認(rèn)為，20世紀(jì)90年代中后期社區(qū)建設(shè)成為城市基層的重要議題，其中重建從街道辦事處到居委會(huì)的行政組織體系的基層政權(quán)是重心。何艷玲：《社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的城市基層政權(quán)及其權(quán)威重建》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2006年第1期。孫柏瑛等提出，基層是國家權(quán)力控制與民間自治力量的結(jié)合點(diǎn)，屬地化管理是常見的。孫柏瑛、蔡磊：《十年來基層社會(huì)治理中黨組織的行動(dòng)路線——基于多案例的分析》，《中國行政管理》，2014年第8期。當(dāng)前，隨著精細(xì)化導(dǎo)向的加強(qiáng)，黃俊堯：《“精細(xì)化”導(dǎo)向的城市基層治理創(chuàng)新——國家“趨近”社會(huì)的實(shí)踐與邏輯》，《浙江學(xué)刊》，2019年第1期?；鶎又卫碇锌臻g的精準(zhǔn)得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。

上述簡要文獻(xiàn)回溯可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)什么是基層沒有統(tǒng)一的陳述。不過，其共同的傾向是將基層理解為一種地理空間，在城市把基層理解為社區(qū)。隨著社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的推進(jìn)，不言自明地將基層治理的焦點(diǎn)聚集在社區(qū)空間。吳曉林、張慧敏：《治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路》，《行政論壇》，2016年第4期。如此，使得基層治理有了一個(gè)隱含的前提，即基層等同于社區(qū)。郎友興、葛俊良：《讓基層治理有效地運(yùn)行起來：基于社區(qū)的治理》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期。這種認(rèn)知繼而影響著公共資源在基層社會(huì)的配置狀態(tài)，塑造著基層治理的路徑。歷史地看，當(dāng)前以社區(qū)空間為核心的基層治理在我國現(xiàn)階段社會(huì)治理中的必要性和積極意義不容忽視。它在社會(huì)矛盾的源頭治理中起到了重要的作用，尤其是，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，群眾訴求更加多元、提出更高要求的情況下，這種地理空間意義上和行政區(qū)劃意義上的“基層”在一定程度上形成了有效的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了實(shí)體化社區(qū)，保持了基層社會(huì)的穩(wěn)定。陳輝：《中國城市基層治理研究：范式轉(zhuǎn)型與善治邏輯》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。

然而，現(xiàn)階段我國正處于完善和提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，基層治理的方向不能只是簡單地從行政化該加強(qiáng)還是該弱化去思考，而是重點(diǎn)思考如何尋找基層治理中各主體新的整合與聯(lián)結(jié)機(jī)制。楊君、紀(jì)曉嵐：《當(dāng)代中國基層治理的變遷歷史與理論建構(gòu)——基于城市基層治理的實(shí)踐與反思》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2017年第2期。基層治理如果要實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治“三治融合”，需要探索新的基層治理載體，不能分而治之，而是需要整體設(shè)計(jì)。郁建興、任杰：《中國基層社會(huì)治理中的自治、法治與德治》，《學(xué)術(shù)月刊》，2018年第12期。顯然，基于空間邊界的基層認(rèn)知不利于新治理載體的探索。如果基層僅指地理空間，那么，跨越社區(qū)邊界的問題由誰負(fù)責(zé)解決，怎樣通過基層治理化解社區(qū)治理的不充分、不均衡以及社區(qū)問題的溢出效應(yīng)，真正做到基層治理的問題解決在基層，等等?？梢?，重新理解基層的基本內(nèi)涵是提升治理能力和治理水平的迫切需要。從地理空間理解基層，已在新形勢下顯現(xiàn)出局限，不利于解決已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來的基層治理困境。

二、作為地理空間的基層治理

實(shí)踐及其困境以社區(qū)空間為核心的治理資源分配和組織動(dòng)員機(jī)制是當(dāng)前基層治理的主要實(shí)踐特征。這種操作在穩(wěn)定的社會(huì)中原本會(huì)很奏效。但是，當(dāng)下的城市基層是一個(gè)流動(dòng)性比較大的社會(huì)空間，社區(qū)并不是人們確定的或唯一的活動(dòng)場所。比如，有些人同時(shí)在多個(gè)社區(qū)有房產(chǎn)，活動(dòng)場所具有跨社區(qū)性;又或者一些公共服務(wù)設(shè)施需要跨社區(qū)使用或維護(hù)，等等。如此一來，以社區(qū)為邊界的基層治理資源投放和治理就出現(xiàn)了如下困境：

（一）基于空間公平的資源分配引發(fā)新的“基層不公”

長期以來，基層治理注重對(duì)社區(qū)單元的資源分配，追求資源配置的公平性，致力于將各類治理資源公正、平等地分配到不同社區(qū)單元之中。如此實(shí)踐，忽視的一個(gè)重要前提是社區(qū)治理單元的內(nèi)部不均性。社區(qū)治理單元的內(nèi)部不均指的是社區(qū)本身所含有的地區(qū)面積、組織與行政資源、財(cái)政資源以及人力資源等分配不均。

社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)制的建立使得社區(qū)成為新的基層治理單元，進(jìn)而形成一種固定的地理意識(shí)。加之，我們強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公平分配價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)踐中的公共資源分配主張以社區(qū)為單位進(jìn)行公平分配。意料之外的是，此“公平”思路則引發(fā)了新的“基層不公”現(xiàn)象。譬如，社區(qū)養(yǎng)老困境就是典型的實(shí)例之一。多地的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以社區(qū)為基礎(chǔ)分配養(yǎng)老資源，而養(yǎng)老資源通過社區(qū)下沉?xí)r并不區(qū)分社區(qū)內(nèi)部不均質(zhì)的問題。強(qiáng)調(diào)在各個(gè)社區(qū)都需配置一家日間照料機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)公共服務(wù)配置的公平感。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，每個(gè)社區(qū)所擁有的老人數(shù)量是不均等的，由此產(chǎn)生的養(yǎng)老需求同樣是不均衡的。實(shí)踐中我們可以觀察到，這種資源分配條件下的社區(qū)養(yǎng)老存在如下突出問題：一方面，部分社區(qū)養(yǎng)老需求大，養(yǎng)老資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重;另一方面，一些養(yǎng)老需求小的社區(qū)養(yǎng)老資源卻閑置、產(chǎn)生資源浪費(fèi)。此種現(xiàn)象看似“一刀切”方式引起的，實(shí)際它的根源在于我們對(duì)基層治理進(jìn)行資源配置時(shí)固有的地理空間思維的束縛。

（二）基于空間的治理資源使用效率與配置機(jī)制被忽視

基層治理的提質(zhì)增效需要投入大量資源。在城鄉(xiāng)融合與人員廣泛流動(dòng)的大背景下，需要考慮治理資源的合理流動(dòng)與配置。然而，當(dāng)前基于社區(qū)空間的基層治理資源重復(fù)投放現(xiàn)象比較突出，資源使用效率偏低。眾所周知，城市是一個(gè)流動(dòng)性巨大的社會(huì)，這種綁定在靜態(tài)的地理空間的治理偏好應(yīng)該引起反思。需要尋找新的切入點(diǎn)，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)各類資源要素更加順暢地流動(dòng)和得到更加合理的配置。通過基層治理資源的合理流動(dòng)和配置，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而解決基層治理中資源配置存在的空間分布不均衡、供需不匹配、缺乏聚協(xié)同等問題。

探究當(dāng)前基層治理的資源特點(diǎn)和類型，打破社區(qū)空間邊界，深入分析不同社區(qū)資源條件的不均衡，依據(jù)社會(huì)治理資源的使用特性，采取不同的資源配置方式，是當(dāng)前基層治理資源下沉的前提。一些治理資源本身的特性對(duì)跨空間要求比較強(qiáng)，比如智慧技術(shù)的應(yīng)用，基于區(qū)域的建設(shè)會(huì)產(chǎn)生大量碎片化的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致新的治理協(xié)同壁壘;再如，多主體共治是當(dāng)前基層治理機(jī)制的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)建立多元的包容的合作治理機(jī)制。但是，基層治理中地理空間思維限制了多主體跨地域共治機(jī)制的建構(gòu)。

社會(huì)治理資源的內(nèi)在屬性和治理資源的有限性決定了資源配置對(duì)治理效能具有重要作用。如何依據(jù)差異化的治理需求配置治理資源，以及社會(huì)治理資源依賴什么樣的機(jī)制配置比較合理，當(dāng)前我們對(duì)這些基本問題是缺乏充分思考的。我們采用了以地理空間配置的方便做法，也就忽視了對(duì)不同配置機(jī)制的探索。基層治理的資源配置，既要考慮效率，也要重視公平與可持續(xù)問題，是依靠政府配置，還是引入市場與社會(huì)力量參與社會(huì)治理資源的配置，這個(gè)問題還需要充分考慮資源屬性。依據(jù)資源屬性，決策何地需要補(bǔ)足何類必要的社會(huì)治理資源短板。然后，進(jìn)一步分析不同政府主體、市場主體與社會(huì)主體在兼顧公平與效率的前提之下，利用空間規(guī)劃、財(cái)政手段、社會(huì)資本組織形態(tài)、市場定價(jià)機(jī)制等具體機(jī)制對(duì)多種資源進(jìn)行優(yōu)化調(diào)配。

（三）基于空間的居民參與沉默和歸屬感缺失

居住地原本是個(gè)體共同生活和展開社會(huì)交往的基本場域，但是城市基層經(jīng)歷了幾個(gè)階段的轉(zhuǎn)型之后，社區(qū)已經(jīng)不是城市人主要的社會(huì)交往空間。大量的實(shí)證研究表明，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)不太關(guān)心，以社區(qū)空間為主要場地的居民參與情況并不樂觀。居民參與沉默，并不一定意味著他們?nèi)狈⑴c意識(shí)或者權(quán)利意識(shí)，比如居民對(duì)最直接關(guān)切自身利益的事是會(huì)深度參與并廣泛動(dòng)員更多的人參與。基于空間的居民參與沉默在一定程度上反映了居民對(duì)空間的認(rèn)同性不足和歸屬感較低。邱夢華：《城市基層社會(huì)組織發(fā)展中居民參與的行動(dòng)邏輯》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2017年第9期。實(shí)際上，早在二十年前就有研究揭示了這一現(xiàn)象，馬衛(wèi)紅、黃沁蕾、桂勇：《上海市居民社區(qū)參與意愿影響因素分析》，《社會(huì)》，2000年第6期。時(shí)至今日，這一狀況并沒有多大改善。相當(dāng)數(shù)量的基層居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)，主要原因是居民認(rèn)為社區(qū)的含義一是基層行政管理轄區(qū)，二是個(gè)體居住場所，并且認(rèn)為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)以行政轄區(qū)為主而非地域社會(huì)生活的共同體。楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007第4期。居民對(duì)社區(qū)缺乏歸屬感和認(rèn)同感的判斷是，居民對(duì)社區(qū)沒有感性思考和心理體驗(yàn)過程。

由此可見，基層不只是有人存在的地理空間，更是一種兼具價(jià)值觀、情感、感受、態(tài)度等復(fù)合體驗(yàn)而成的“情感認(rèn)知共同體”。如果要提升居民在基層治理中的活躍度，需要跳出地理空間框架，思考對(duì)居民認(rèn)同感和歸屬感影響較大的因素，尤其是應(yīng)該弄清楚為什么居民不參與。我們對(duì)不參與的人知之甚少，而不參與的人往往才是變革的原動(dòng)力，一旦他們有所行動(dòng)將是顛覆性的。所以，最應(yīng)該研究沉默的公眾群體，進(jìn)而研究采取何種措施培育負(fù)責(zé)任的公眾，提升基層治理效果。

無論是社會(huì)交往層面還是問題解決層面，都必須超越地理空間的基層認(rèn)知局限。受地理空間思維的限制，實(shí)踐界對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)首先是判斷其所屬的基層位置，主張將問題落實(shí)到某個(gè)地域?qū)傩缘幕鶎尤ソ鉀Q，卻未對(duì)基層這一基本概念的時(shí)代內(nèi)涵做深入思考。社會(huì)問題的發(fā)生誠然是處于特定的地理空間內(nèi)，但多數(shù)問題往往不是局限在特定地理空間解決的。在地理空間固定認(rèn)知框架的作用下，基層治理實(shí)踐往往忽視問題的聯(lián)動(dòng)性，將問題交由屬地單元去應(yīng)對(duì)，分割基層地理之間的聯(lián)系。由此，使得社會(huì)問題被簡化為某一地理空間的問題，不利于源頭治理的聯(lián)動(dòng)和落實(shí)實(shí)效。

三、重新界定基層：以人的聚合為中心

城市基層治理改革的出路，首先需要跳出社區(qū)談基層。吳曉林、張慧敏：《治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路》，《行政論壇》，2016年第4期。當(dāng)前實(shí)踐和理論認(rèn)知上主要把基層作為地理空間來理解，依賴于地理位置和相應(yīng)資源。然而，隨著人員流動(dòng)的加劇，空間的地理屬性特征在基層治理中的重要性逐漸下降?；鶎又卫淼男Ч皇且钥臻g單元內(nèi)資源配置的豐富性和多樣化來判斷的，而是真正以人為中心、以居民交往與居住生活的實(shí)際體驗(yàn)和獲得感為標(biāo)準(zhǔn)。因此，以地理空間劃分來指導(dǎo)基層治理失去了實(shí)踐意義的支撐。我們需要從人的聚集與互動(dòng)意義上增進(jìn)對(duì)基層的認(rèn)識(shí)，采取地理性脫域，重視具有社會(huì)整合功能的網(wǎng)絡(luò)，以流動(dòng)性聯(lián)結(jié)取代地理空間。黃少華：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域中的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)問題》，《科學(xué)與社會(huì)》，2013年第4期。二十多年來，我們的社區(qū)建設(shè)更加重視物理性和組織體系的理性設(shè)計(jì)，對(duì)原有的共同體關(guān)系有所破壞，而且對(duì)社會(huì)流動(dòng)加大后新的社會(huì)互動(dòng)不太關(guān)注，原先相互熟識(shí)的鄰里關(guān)系已經(jīng)變得陌生了。王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2000年第5期。我們基于地理空間的社區(qū)建設(shè)投入輕視了基層社會(huì)的復(fù)雜性和人們對(duì)社會(huì)互動(dòng)的心理需求?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的階段，需要審視基層意味著什么，怎樣的理解才更加符合以人為中心的基本原則。為此，本文主張以“人的聚合”為焦點(diǎn)，從社會(huì)認(rèn)知的角度重新認(rèn)識(shí)基層，由此關(guān)注基層社會(huì)的“心理共同體”。

從社會(huì)認(rèn)知角度理解基層，實(shí)則關(guān)注的是基層群眾的歸屬感問題。對(duì)基層的歸屬感不僅限于群眾對(duì)于自身所屬的某一特定地理空間的情感聯(lián)系，更加重視居民的生活空間中從個(gè)體身份上所歸屬的組織或團(tuán)體。由此，對(duì)基層認(rèn)識(shí)就由兩個(gè)層面構(gòu)成（如圖1所示）：第一個(gè)層面是地理認(rèn)知，基于個(gè)體與地區(qū)之間絕對(duì)或者相對(duì)意義上的空間距離而形成個(gè)人對(duì)所屬地域的基本判斷;第二個(gè)層面是心理認(rèn)知，基于個(gè)體對(duì)歸屬感強(qiáng)弱的基本認(rèn)知和心理判斷而形成個(gè)人對(duì)身份所屬的認(rèn)知判斷。

居民對(duì)基層的社會(huì)認(rèn)知體現(xiàn)為個(gè)體將自身劃歸于某一特定場域或類屬群體之中，將自身視為其成員，這種歸屬判斷是由社會(huì)認(rèn)知統(tǒng)領(lǐng)個(gè)體的心理體驗(yàn)。社會(huì)認(rèn)知通過一系列的過程施加其影響力（如圖2）。

基層認(rèn)知的形成過程中特定的刺激點(diǎn)可能是某些社會(huì)事件、提供的公共服務(wù)、地區(qū)配置的基礎(chǔ)資源等。受到特定刺激點(diǎn)的激發(fā)，人們產(chǎn)生認(rèn)知基層的需求，并在基層地區(qū)的社會(huì)生活中有意或無意地采集相關(guān)信息，并將信息通過一定的結(jié)構(gòu)進(jìn)行加工和處理。在處理信息的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)新的刺激點(diǎn)，而引發(fā)人們重新回到采集信息的過程。在不斷地刺激、信息采集和信息加工處理的不斷作用下，最終會(huì)形成其對(duì)基層的基本認(rèn)知。換言之，人們?cè)诨鶎诱归_日常生活時(shí)主動(dòng)或被動(dòng)地尋找與接收信息，判斷自身所屬的區(qū)域范圍，并在一定結(jié)構(gòu)內(nèi)對(duì)信息進(jìn)行處理和加工，最終形成個(gè)人對(duì)基層認(rèn)知的特殊心理過程，這種過程包含復(fù)雜的感受、判斷、思考等心理狀態(tài)，并影響個(gè)體行為的發(fā)生。社會(huì)認(rèn)知層面的基層界定是人們?cè)谔囟ǖ膱鲇蛘归_社會(huì)交往和日常行為的感知在其主觀層面反映的特殊產(chǎn)物，這種產(chǎn)物體現(xiàn)為人們對(duì)自身歸屬的區(qū)域劃分，而這種區(qū)域劃分并不一定等同于實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界從地理層面劃分的基層區(qū)域。

社會(huì)認(rèn)知視角下對(duì)基層的界定強(qiáng)調(diào)居民用一種一般的、共識(shí)的術(shù)語來表達(dá)基層社會(huì)真實(shí)體驗(yàn)，從其本質(zhì)屬性上是基于人們聚集和互動(dòng)的基本場域。從社會(huì)認(rèn)知角度重新審視基層的涵義，將地理空間與自我歸屬的性質(zhì)及認(rèn)知相聯(lián)系，突出了“我屬于哪里”的心理感知，即基層民眾對(duì)自身所屬的理解和判斷。值得說明的是，基層的概念某種程度上來講是隱含在人們的活動(dòng)當(dāng)中，當(dāng)人們?cè)噲D觀察、探討和研究基層問題時(shí)，腦海中會(huì)自然而然出現(xiàn)一種關(guān)于基層的基本的、模糊的、隱約的劃分和界定。如果不存在對(duì)基層的基本認(rèn)知，人們難以在同一框架下與其他人展開相關(guān)交流和討論，盡管彼此對(duì)基層的認(rèn)知和理解可能存在差異性。在這種認(rèn)知中，基層是一種在社會(huì)生活中被普遍關(guān)注的基本概念，與在現(xiàn)實(shí)中感知的經(jīng)驗(yàn)聯(lián)系產(chǎn)生的一種共識(shí)性術(shù)語，即人們認(rèn)可基層作為共同體而存在的事實(shí)。

從社會(huì)認(rèn)知視角出發(fā)，在人的聚合意義上思考基層治理是以人為本位的，而不是以“行政管理”為本位的。它可以幫助進(jìn)一步釋放基層活力，增強(qiáng)基層民眾的交往與居住生活的良好體驗(yàn)和獲得感。同時(shí)，也有助于消除以地域?qū)傩詷?biāo)簽化的“本地人”和“外地人”之間的張力。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，不僅城鄉(xiāng)之間流動(dòng)加大，城市內(nèi)區(qū)域之間的流動(dòng)性也顯著加強(qiáng)。我們?cè)诨鶎又卫碇羞^于強(qiáng)調(diào)地域身份歸屬的做法徒增了“本地人”和“外地人”的標(biāo)簽化沖突。隨著居住地址的變遷，社區(qū)的流動(dòng)是經(jīng)常發(fā)生的，過于強(qiáng)調(diào)基層地域?qū)傩远鲆暺渖鐣?huì)屬性的話，會(huì)給基層治理增加很多不必要的治理任務(wù)。

本文所主張的從社會(huì)認(rèn)知角度重新理解基層，強(qiáng)調(diào)對(duì)人的“聚合意義”的再認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)實(shí)情境中，個(gè)體在基層的聚合呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，大致可根據(jù)聚合的程度分為三個(gè)層次：輕度聚合、中度聚合和深度聚合。不同的聚合狀態(tài)具有不同的聚合特征（如表1所示）。

在此意義上，綜合考慮了人的聚合性與地理空間相聯(lián)系。基層不再僅僅是一種地理空間的特定場域，而是一種兼具價(jià)值觀、情感、感受、態(tài)度等復(fù)合而成的“情感共同體”。基層的涵義遠(yuǎn)超于地理空間之于人們的意義，人們?cè)诨鶎訄鲇虬l(fā)生密切的社會(huì)交往和情感交流，會(huì)繼而形塑人們的主觀觀念，而這種觀念又深刻影響著個(gè)體的基層認(rèn)知以及聚合行為。在此，基層就超出了特定的地理空間，那么基層治理也就不是一個(gè)基于空間的治理問題了，而是一個(gè)開放性社會(huì)中多元主體的重新一體化問題。

在社會(huì)共同認(rèn)知和人的“聚合意義”上進(jìn)行資源配置和組織建設(shè)，不僅僅是一種術(shù)語內(nèi)涵的轉(zhuǎn)換過程，也是一種目標(biāo)與功能轉(zhuǎn)化的過程。認(rèn)知的變換會(huì)相應(yīng)地影響著相關(guān)資源的配置和機(jī)制建設(shè)，繼而對(duì)整體的城市基層社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響。隨著城市基層社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)個(gè)體的活動(dòng)與結(jié)合已經(jīng)日益脫離地域空間的限制，跨區(qū)域、跨邊界的社會(huì)流動(dòng)是如今我國城市基層社會(huì)的突出現(xiàn)象。個(gè)體對(duì)自身利益和社會(huì)價(jià)值的追求不再僅僅局限于特定的地域空間范圍之內(nèi)，而是逐漸邁向更為廣闊的社會(huì)空間，在具有開放性的社會(huì)空間內(nèi)形成新的聚合體。

四、展望

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，人們傳統(tǒng)的地域認(rèn)同隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革而發(fā)生變遷，地域認(rèn)同面臨著重構(gòu)的時(shí)代性挑戰(zhàn)。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化存在的一個(gè)至關(guān)重要的基本問題是重新界定基層。本文通過梳理基層的認(rèn)知，分析地理空間思維界定基層存在的局限性，以及已經(jīng)顯現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，提出突破空間思維的新思路，即從人的聚合意義上重新定義基層，為基層治理的實(shí)踐者和研究者提供新的思考方向。

物化的地理空間是基層發(fā)展的客觀環(huán)境，從人的聚合意義層面重新界定基層是對(duì)我國城市基層社會(huì)發(fā)生的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的深刻認(rèn)識(shí)，也是對(duì)我國城市社會(huì)開放性、流動(dòng)性、多組織現(xiàn)狀的深入思考。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件下，基層治理的基本單元僅僅局限在社區(qū)就無法解決基層社會(huì)的整合性問題，必須重新思考多元化的基層治理載體。未來基層治理的改革也慢慢會(huì)是向著打破“地理空間思維”的方向發(fā)展。近年，多個(gè)城市推行的基層網(wǎng)格化治理便是類似于這樣的嘗試。根據(jù)人口數(shù)量、空間臨近性、歷史因素等情況劃分基層治理的網(wǎng)格，配備相應(yīng)的人力和資源。試圖借助以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的信息技術(shù)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和資源共享。袁方成、羅家為：《十八大以來城鄉(xiāng)基層治理的新方向、新格局與新路徑》，《社會(huì)主義研究》，2016年第1期。但是，突出技術(shù)手段的基層網(wǎng)格化治理，在打破地理空間的同時(shí)也重新創(chuàng)造了新的“空間范圍”，它借助技術(shù)手段整合多個(gè)社區(qū)變?yōu)橐粋€(gè)更大一些的治理空間。基層網(wǎng)格化治理中，技術(shù)的采用達(dá)到了一定程度的賦權(quán)，帶來了便利性、擴(kuò)展了邊界，但是并沒有改變治理的慣習(xí)，對(duì)原有治理結(jié)構(gòu)和體系的撼動(dòng)極為有限。韓志明、雷葉飛：《技術(shù)治理的“變”與“?！薄阅暇┦袟紖^(qū)“掌上云社區(qū)”為例》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。一句話，技術(shù)治理的便利性不等于基層治理的效能提升，要避免流于技術(shù)化治理，失去了與公共行政的有效耦合。顏昌武、楊鄭媛：《什么是技術(shù)治理？》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。因此，基層治理的提質(zhì)增效，最需解決的問題就是尋找有效的基層治理單元。

本文認(rèn)為，從“人的聚合意義”上思考基層治理單元最有利于提升基層社會(huì)的整合效果。從人的聚合意義上界定基層強(qiáng)調(diào)的是跳出現(xiàn)有地理控制思維的限制，根據(jù)人的聚合程度劃分基層治理單元，關(guān)注個(gè)體單元彼此之間形成的社會(huì)關(guān)系和緊密聯(lián)系，以及建立在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的群體認(rèn)同意識(shí)。推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移不是簡單地向社區(qū)空間下移，而是向能承擔(dān)得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個(gè)單元不以街道或社區(qū)地理空間來界定，而是在人的“聚合意義”上界定。它可能落在某個(gè)或某幾個(gè)特定的地理空間，也可能是超越地理空間的組織化單元格?？傊?，流動(dòng)且多元分化的城市社會(huì)的基層不是一個(gè)固定的內(nèi)部空間概念，而是開放性、跨空間、跨組織的。今后的基層治理研究和實(shí)踐，需要突破空間單元的限制，尋找個(gè)體與組織實(shí)際互動(dòng)意義上的基層治理單元，推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（責(zé)任編輯：石洪斌）