張 陽

2020年上半年，我國地方政府債券（以下簡稱地方債）發(fā)行工作進展平穩(wěn)有序，共發(fā)行地方債34864億元。按照“資金跟著項目走”原則，新增債券資金全部投向基礎設施和公共服務領域重大項目。重大基礎設施項目建設包括交通設施、生態(tài)環(huán)保、農林水利、市政和產業(yè)園區(qū)等領域，增加的專項債將對重點項目多、風險水平低、有效投資拉動作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項目和重大民生工程建設。地方專項債券的發(fā)行及使用將為積極的財政政策助力，成為常態(tài)化的地方政府舉借債務的方式。地方債的申請流程為：專項債額度申請—制作債券申報材料—發(fā)行材料申報。其中債券申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書、信用評級報告。聘請的中介機構主要包括會計師事務所、律師事務所。會計師事務所需出具項目收益與融資自求平衡專項評價報告（以下簡稱項目專項評價）。隨著專項債發(fā)行規(guī)模不斷擴大，會計師事務所日漸成為項目收益與融資自求平衡專項評價的重要參與方，研究此類報告對現(xiàn)實工作具有一定的指導意義。

一、專項評價中存在的問題及成因

目前實務中參與地方債項目收益與融資自求平衡專項評價的中介機構有會計師事務所和資產評估事務所。兩類機構評價的依據(jù)不同，會計師事務所依據(jù)《中國注冊會計師其他鑒證業(yè)務準則第3111號—預測性財務信息的審核》（以下簡稱鑒證準則第3111號）。資產評估事務所可依據(jù)《資產評估準則》，評估方法分資產基礎法、市場法、收益法三種?；谑找嬖u估法的評價，資產評估所駕馭此類業(yè)務既有理論上的支撐，又有實踐上的天然便利。以下以會計師事務所在項目專項評價中存在的問題為主要切入點進行分析。

（一）“被審核單位”的確定與指向不統(tǒng)一

鑒證準則第3111號第二條指出，本準則所稱預測性財務信息，是指被審核單位依據(jù)對未來可能發(fā)生的事項或采取的行動的假設而編制的財務信息。上市公司并購盈利預測被審核單位明確是指被并購單位編制的財務信息。

筆者查閱到河南省內近三年來出具的11份項目專項評價報告中關于“被審核單位”有如下描述，見表1。

表1 對“被審核單位”的描述

按照準則要求，預測信息由被審核單位編制，但項目專項評價情況較為特殊。發(fā)債方（業(yè)主單位）為地方各委局，是專項評價報告的委托方。實際執(zhí)行的是委局下的二級子公司（比如＊＊水務公司、＊＊農業(yè)科技開發(fā)有限公司）、工程類是招標的建設公司等。明確“被審核單位”的統(tǒng)一性，有利于確定預測信息編制的主體，保證信息編制的真實性和準確性。

（二）項目專項評價與可研報告經(jīng)濟數(shù)據(jù)與指標趨同，注冊會計師如何保持獨立性

項目專項評價中的盈利預測與項目報批時的可行性研究報告中相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)與指標的測算趨同，對于項目申報時一個整體協(xié)調性來講無可厚非，但如何保持注冊會計師執(zhí)業(yè)的獨立性及自主判斷是一個值得深入思考的問題。

1.兩者的目標不同。財務專項評價的分析依據(jù)是“承辦單位提供的基礎數(shù)據(jù)”，目標為項目收益和融資是否能夠自求平衡?？裳袌蟾娴哪繕耸恰疤岢隹晒╉椖繂挝粵Q策的建議、為有關部門審批項目提供依據(jù)”。

2.兩者經(jīng)濟指標估算的異同分析?？裳袌蟾嬷猩婕敖?jīng)濟指標估算主要為項目總投資估算、項目還本付息計劃及財務評價等。財務專項評價中主要有收益預測、成本費用估算、損益估算、財務分析、經(jīng)濟評價。專項評價報告中收入、成本、稅金等的估算基本與可研報告趨同，一方面與出具報告時限短有關，另一方面對于收入、成本等測算，出具可研報告的項目咨詢公司、評估公司等更為專業(yè)，機械臺班的使用量和水電動能的實耗量，由工程技術人員進行估算更加權威。

3.利用專家工作的考量與披露。按照《中國注冊會計師其他鑒證業(yè)務準則第3101號——歷史財務信息審計或審閱以外的鑒證業(yè)務 》（以下簡稱“鑒證準則第3101號”）第四章第27-33條詳細規(guī)定了利用專家工作應注意的各項細則。其中，地31條指出，注冊會計師應當充分參與其他鑒證業(yè)務和了解專家所承擔的工作，以足以對鑒證對象信息形成的結論承擔責任。在形成鑒證結論時，注冊會計師應當考慮利用專家工作的程度是否合理；第32條指出，盡管并不期望注冊會計師具備與專家相同的專業(yè)知識和技能，但注冊會計師應當具備足夠的知識和技能，以實現(xiàn)下列目的：(一)界定專家工作的目標及其如何與鑒證業(yè)務目標相聯(lián)系。(二)考慮專家使用的假設、方法和原始數(shù)據(jù)的合理性。(三)考慮專家發(fā)現(xiàn)的問題和得出結論的合理性；第33條指出，注冊會計師應當獲取充分、適當?shù)淖C據(jù)，確定專家的工作是否符合其他鑒證業(yè)務的目標。在評估專家提供證據(jù)的充分性和適當性時，注冊會計師應當評價：(一)專家的專業(yè)勝任能力，包括專家的經(jīng)驗和客觀性。(二)專家使用的假設、方法和原始數(shù)據(jù)的合理性。(三)專家發(fā)現(xiàn)的問題和得出結論的合理性及其重要性。

表2 地方政府債券資金績效評價指標表

從適用性來講，編制可研報告的咨詢工程師并非會計師事務所聘請的專家，是否適用鑒證準則第3101號有待商榷。分析鑒證準則第3111號與之相關的條款，并沒有明確提出在報告中是否提及利用專家工作的描述，只規(guī)定了在利用專家的過程中注冊會計師盡到什么樣的工作職責，及應對形成的結論承擔責任。這可能也是在實踐中提及較少的原因。從實操來看，僅有一家列示“基于謹慎性原則，預測項目收入及成本參考可研報告近期統(tǒng)計情況”，其余均未表述。即使專項評價報告中有如上披露，也不能減輕注冊會計師的責任。

（三）單一條件下測算的弊端

覆蓋率在評審時默認最低為1.1，項目收益達標可進行發(fā)債。應考慮不同的經(jīng)濟發(fā)展等條件測算的不同結果，體現(xiàn)在最保守的情況下是否能達到收益平衡。比如“土地收儲專項債項目”按不同的速率、比率進行測算，報告中一般應在GDP增長速率的80%、90%、100%條件下分別測定覆蓋倍數(shù)，三項均應保證在1.1之上才可實施。防止有的項目有選擇性地僅寫一個計算過程，以體現(xiàn)執(zhí)業(yè)中的專業(yè)性和嚴謹性。

（四）地方債資金績效評價經(jīng)濟效益指標未與申報資料中相關收益數(shù)據(jù)銜接

筆者找到兩份地方政府債券資金績效評價指標表，如表2所示。

從政府債券績效評價指標關于經(jīng)濟效益的設計來看存在兩個問題：一是目前現(xiàn)存的地方債資金績效經(jīng)濟效益評價體系中有關申報資料方面在“項目決策程序的合法合規(guī)性”子項中評定，具體的評定標準為：項目在申請XX年度新增地方政府債券資金所報資料是否真實、齊全，是否屬于政府決策項目。二是評價體系可能未設置經(jīng)濟效益指標，即使設計該項指標，也是從定性、宏觀描述來分析，未與申報時的有關收入、成本及效益估算指標進行定量分析。

鑒證準則第3111號第四章第10條指出，注冊會計師還應當通過考慮下列事項，熟悉被審核單位編制預測性財務信息的過程：包括以前期間編制預測性財務信息的準確性，及其與實際情況出現(xiàn)重大差異的原因。準則也要求對項目進行“后評價”，對被審核單位的編制能力及準確性做出判斷，防范因此產生的風險。

二、問題的解決思路及建議

（一）利用專家工作需要留下工作軌跡

從工作順序來講，先有可研報告，經(jīng)過專家組評審后出具評審結論后，可研報告生效。之后進行項目專項評價，確定實施方案等，最后由律所出具法律意見書。因此項目專項評價需要提前介入，與工程等咨詢公司專家共同實地勘察，及與業(yè)主單位開項目研討會等，共同確定各項經(jīng)濟指標及核實工作。在此過程中，需要進行充分的交流及商談，分別從不同的專業(yè)角度提出自己的合理見解，最終達成一致共識。注冊會計師在此過程中需要留下自己的工作痕跡，比如現(xiàn)場考察照片，組織會議記錄、具體測算過程等詳細記錄。

（二）在報告中增加風險提示段

要對預測性財務信息的可實現(xiàn)程度做出適當警示，即風險提示，特別是公益性強、收益較低、覆蓋倍數(shù)剛剛及格的項目。比如農村污水處理項目、蔬果項目等，應詳細分析風險形成的原因。這既是為項目評審負責，也是注冊會計師為自己的專業(yè)結論設定可預見的風險提示，體現(xiàn)專業(yè)認真、實事求實的執(zhí)業(yè)要求。從可研報告上看，有專門的章節(jié)分析項目風險。比如：主要因素分析分為外部風險和內部風險，其中外部風險包括自然環(huán)境風險、社會環(huán)境風險、其他風險，內部風險包括技術風險、實施風險、管理風險等，并提出存在的風險及防范、化解的措施。作為報告必備項，這也是專項評價報告需要努力的方向和關注的重點。

（三）建立地方債資金績效評價指標與專項報告相關效益分析的關聯(lián)性

目前地方債資金績效評價中經(jīng)濟效益指標設計缺失或者評價內容與申報資料割裂。需要改變目前現(xiàn)狀，變定性描述為定量分析，與申報資料中各項財務數(shù)據(jù)與指標建立關聯(lián)。因為績效評價如何與專項評價報告內容的銜接，是否有“后評價”形成“回頭看”，一方面是對原申報資料估算正確性的驗證，為以后項目申報編制起到指導作用；另一方面也讓財政部門對項目是否形成一定的經(jīng)濟效益，拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展給予正確的評價。

（四）制訂地方債專項評價實施細則

鑒證準則第3111號最常用于上市公司并購中，對未來一定期間的企業(yè)盈利預測。除《公開發(fā)行證券的公司信息披露內容與格式準則第1號——招股說明書（2006年修訂）》第84條至第86條以外，目前對盈利預測報告編制的較為完整的規(guī)定是證監(jiān)會2001年發(fā)布的《公開發(fā)行證券公司信息披露編報規(guī)則第X號—盈利預測報告的編制（征求意見稿）》。該文件至今尚未發(fā)布正式的文本，但在實務中一般是參照執(zhí)行的。文件中對編制的原則及報告披露等進行了詳盡的規(guī)定，對實踐有很強的指導意義。目前地方債專項評價尚處于起步階段，無實施細則。隨著專項債發(fā)行申報法制化進程的加強，可考慮制定相應的專項債財務預測編制規(guī)則，以期對實務工作有更好地指導作用。