陳奕 陳帝金 譚鳳田

摘要：績效評價(jià)是基于預(yù)期目標(biāo)評價(jià)資源配置效率的重要手段，本文從闡釋績效評價(jià)的內(nèi)涵與作用機(jī)制入手，針對公共財(cái)政與教育公平的相關(guān)性進(jìn)行辨析，并以廣東省高職院校的“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”建設(shè)資金為實(shí)例，圍繞績效評價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)、績效評價(jià)結(jié)果分析以及績效評價(jià)實(shí)施效果三個(gè)層面，探討了高職院校專項(xiàng)資金績效評價(jià)的實(shí)踐價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義，以期為財(cái)政專項(xiàng)資金的合理應(yīng)用提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：高職院校;公共財(cái)政;專項(xiàng)資金;績效評價(jià)

引言

黨的十九大報(bào)告中明確指出，“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。近年來國家基于頂層設(shè)計(jì)維度持續(xù)加大財(cái)政投入、擴(kuò)大教育規(guī)模，地方政府實(shí)行積極財(cái)政政策、面向教育領(lǐng)域設(shè)立專項(xiàng)資金，致力于解決財(cái)政供給結(jié)構(gòu)性失衡、教育資源時(shí)空分布不均等問題。通過針對績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行合理建構(gòu)與優(yōu)化設(shè)計(jì)，既能夠順應(yīng)預(yù)算制度改革的要求，同時(shí)也有助于衡量財(cái)政專項(xiàng)資金是否實(shí)現(xiàn)差異化分配與有效利用，對于促進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展具有重要意義。

一、績效評價(jià)提出的意義辨析

（一）績效評價(jià)

績效評價(jià)是指基于預(yù)期目標(biāo)、遵循一定程序與方法、采用定期與不定期相結(jié)合的方式開展評價(jià)，常用評價(jià)方法包含平行比較法、模糊綜合評價(jià)法、層次分析法等類型。高等職業(yè)教育承擔(dān)著為國家培養(yǎng)應(yīng)用型、高技能人才的責(zé)任，面對高職院校長期以來存在的生源競爭激烈、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、師資力量不足等問題，政府秉持“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”原則持續(xù)增大財(cái)政投入、設(shè)立專項(xiàng)資金。在新時(shí)期背景下，更應(yīng)運(yùn)用績效評價(jià)手段建立符合高職院校辦學(xué)現(xiàn)狀與特色的績效評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用先進(jìn)管理手段與科學(xué)方法降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升組織績效，更好地提升教育質(zhì)量、促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展[1]。

（二）公共財(cái)政與教育公平

推動(dòng)教育公平是公共財(cái)政的基本責(zé)任，公共財(cái)政為促進(jìn)教育公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供重要支持。UNESCO組織于2015年發(fā)布了《2030年教育行動(dòng)框架》，其中明確要求教育投入應(yīng)占據(jù)國家GDP的4%～6%，在公共財(cái)政支出中占比15%～20%。而地方政府在某種程度上能夠?qū)τ诮逃?jīng)費(fèi)的應(yīng)用效果發(fā)揮干預(yù)作用，對于教育經(jīng)費(fèi)支出績效產(chǎn)生影響，間接發(fā)揮對教育公平的促進(jìn)作用[2]。

二、高職院校專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)、實(shí)施與效果評價(jià)

（一）績效評價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)

1.績效評價(jià)實(shí)施背景

廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”以加快省內(nèi)高等教育發(fā)展水平提升作為組織實(shí)施目標(biāo)，在財(cái)政資金的配置上采用“綜合打包獎(jiǎng)補(bǔ)+事后獎(jiǎng)補(bǔ)”模式，聚焦教育體制機(jī)制改革創(chuàng)新、高水平與特色高校建設(shè)、“強(qiáng)師工程”建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量水平提升、自主創(chuàng)新能力提升、國際交流與合作六個(gè)層面，致力于激活廣東省高等學(xué)校的辦學(xué)活力、提升區(qū)域整體教學(xué)水平[3]。在此形勢下，通過針對高職院?！皠?chuàng)新強(qiáng)校工程”建設(shè)成效進(jìn)行績效評價(jià)，針對表現(xiàn)突出的院校足額撥付年度獎(jiǎng)補(bǔ)資金、給予績效獎(jiǎng)勵(lì)，能夠進(jìn)一步激活地方高職院校的辦學(xué)活力，培養(yǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的優(yōu)質(zhì)人才。

2.樣本選擇與目標(biāo)設(shè)計(jì)

本文選取15所廣東省高職院校作為研究樣本，以廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金作為研究對象，聚焦資金管理、監(jiān)督與使用三個(gè)維度進(jìn)行績效評價(jià)，績效評價(jià)目標(biāo)是改善廣東省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育辦學(xué)質(zhì)量、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，同時(shí)激勵(lì)其他高等院校與全國范圍內(nèi)同類型、同層次高校進(jìn)行比較，樹立爭創(chuàng)“雙一流”高校的建設(shè)目標(biāo)，提高公眾對于促進(jìn)教育均衡發(fā)展實(shí)施成果的滿意度。

3.績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

本文主要采用層次分析方法，聚焦財(cái)政專項(xiàng)資金的使用績效、管理績效與監(jiān)督績效三個(gè)評價(jià)維度，配合專家咨詢手段完成績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，并且將專項(xiàng)資金的管理與監(jiān)督績效共同劃歸在宏觀評價(jià)維度，由第三方機(jī)構(gòu)組建專家評審委員會(huì)，基于專業(yè)視角針對高職院校進(jìn)行績效評價(jià)，分別以30%、10%的比例計(jì)取在總評分中;將資金使用績效與自評工作質(zhì)量劃分在微觀評價(jià)維度上，從高職院校財(cái)務(wù)、教學(xué)管理、行政、后勤等多個(gè)部門抽調(diào)人員成立評審小組，通過現(xiàn)場核查與收集整合資料的形式進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)與權(quán)重賦值，生成具體評價(jià)分?jǐn)?shù)后將資金使用績效以60%的比例計(jì)取在總評分內(nèi)，自評工作質(zhì)量僅供參考、不計(jì)入總評分中。

在微觀維度的評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上，一方面立足于“專項(xiàng)資金使用績效”維度，共設(shè)有四個(gè)一級指標(biāo)。其一是“前期工作準(zhǔn)備情況（權(quán)重為20%）”，包含三個(gè)二級指標(biāo)，其中“前期研究（權(quán)重為7%）”指標(biāo)對應(yīng)“論證決策”三級指標(biāo)，“目標(biāo)設(shè)置（權(quán)重為6%）”指標(biāo)之下包含“目標(biāo)完整性（3%）”“目標(biāo)科學(xué)性（3%）”兩個(gè)三級指標(biāo)，“保障機(jī)制（權(quán)重為7%）”之下設(shè)有“組織機(jī)構(gòu)（3%）”“制度措施（4%）”兩個(gè)三級指標(biāo);其二是“具體實(shí)施過程（30%）”，包含兩個(gè)二級指標(biāo)，其中“資金管理（17%）”之下包含“資金到位（5%）”“資金支付（4%）”“財(cái)務(wù)合規(guī)性（8%）”三個(gè)三級指標(biāo)，“項(xiàng)目管理（13%）”之下包含“項(xiàng)目實(shí)施流程（8%）”“項(xiàng)目監(jiān)督情況（5%）”兩個(gè)三級指標(biāo);其三是“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（45%）”，包含三個(gè)二級指標(biāo)，其中“經(jīng)濟(jì)性（5%）”對應(yīng)三級指標(biāo)“預(yù)算控制”，“效率性（10%）”對應(yīng)“完成進(jìn)度與質(zhì)量”指標(biāo)，“效果與效益（30%）”之下設(shè)有“社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益（25%）”“可持續(xù)發(fā)展（5%）”兩個(gè)三級指標(biāo);其四是“社會(huì)滿意度（5%）”，下設(shè)二級指標(biāo)“分配公平（5%）”，并對應(yīng)“社會(huì)滿意度”這一三級指標(biāo)。另一方面從“自評工作質(zhì)量”維度入手，主要以“材料是否完整”“報(bào)送是否及時(shí)”“材料是否有效”作為評價(jià)指標(biāo)。

在宏觀維度的評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上，一方面從“專項(xiàng)資金管理績效”維度入手，基于實(shí)際操作效果與可信性因素考量，僅設(shè)置七個(gè)一級指標(biāo)用于進(jìn)行評價(jià)，分別為“專項(xiàng)資金的應(yīng)用是否必要（15%）”“總體目標(biāo)設(shè)置是否合理（15%）”“資金管理辦法是否運(yùn)用恰當(dāng)（15%）”“是否針對專項(xiàng)資金使用情況做到有效監(jiān)督（10%）”“監(jiān)督方法手段是否合規(guī)（10%）”“對比績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度（15%）”以及“專家滿意度（20%）”。另一方面從“專項(xiàng)資金監(jiān)督績效”維度入手，主要設(shè)有以下六個(gè)一級評價(jià)指標(biāo)，分別為“監(jiān)督職責(zé)界定（20%）”“監(jiān)督方法編制合理性（20%）”“是否采取監(jiān)督措施（20%）”“資金是否及時(shí)下達(dá)（10%）”“資金是否足額支付（10%）”以及“針對違規(guī)行為是否做到及時(shí)問責(zé)（20%）”。

其中在“社會(huì)滿意度”調(diào)查方面，主要采取現(xiàn)場核查與網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的方式獲取調(diào)查結(jié)果，調(diào)查對象均為與財(cái)政專項(xiàng)資金利益存在一定關(guān)聯(lián)性的教師、學(xué)生等主體，用于評判財(cái)政專項(xiàng)資金的支出是否能夠獲得公眾的滿意度、真正使師生享受效益。通過將“社會(huì)滿意度”調(diào)查結(jié)果進(jìn)行匯總可以發(fā)現(xiàn)，整體來看受訪對象對于專項(xiàng)資金的績效評分平均值為91.4分，對應(yīng)的評語等級為“優(yōu)”;針對專項(xiàng)資金應(yīng)用效果展開細(xì)化評價(jià)，其中多數(shù)受訪對象均在“學(xué)校教學(xué)設(shè)備與教育資源得到系統(tǒng)完善”“校園安全得到保障”“師資力量建設(shè)水平提升”等評價(jià)指標(biāo)上給出較高的分?jǐn)?shù)，三項(xiàng)指標(biāo)的平均得分為93.4;而評分較低的指標(biāo)分別為“文體活動(dòng)建設(shè)豐富度”“教學(xué)場館開放水平”“學(xué)術(shù)與科研平臺建設(shè)情況”等指標(biāo)，平均得分為88.1。

（二）績效評價(jià)結(jié)果分析

將20所高職院校的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行匯總可知，其績效評價(jià)平均得分為89.3，對應(yīng)的評語等級為“良”。針對整體績效得分的特征進(jìn)行分析，首先是高職院校的績效評價(jià)總分保持中等偏上水平，三個(gè)評價(jià)維度的平均得分均高于85分，說明當(dāng)前高職院校的專項(xiàng)資金在使用情況、決策規(guī)劃與部門監(jiān)管等層面均已基本達(dá)成預(yù)期目標(biāo);其次從具體評價(jià)維度入手，專項(xiàng)資金使用與管理績效要高于監(jiān)管績效，說明在內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)上仍存在一定的薄弱環(huán)節(jié);最后從分值比較維度入手，資金使用績效評分為89.6、管理績效評分為88.9，二者分值相差較小，說明以上兩個(gè)維度存在一定的關(guān)聯(lián)性。

接下來深入各維度進(jìn)行績效評價(jià)結(jié)果的分析，首先在監(jiān)督維度上，其績效得分為85.1、等級為“良”，其中“資金是否及時(shí)下達(dá)”指標(biāo)的評分僅為80.5，“資金是否足額支付”“監(jiān)督職責(zé)界定”指標(biāo)的評分分別為89.5和87.2，說明監(jiān)管部門能夠基本履行監(jiān)督職責(zé)，但仍缺乏過程跟蹤與有效介入;其次在管理維度上，其績效評價(jià)得分為88.2、等級為“良”，其中“專項(xiàng)資金的應(yīng)用是否必要”“專家滿意度”兩個(gè)指標(biāo)的評分分別為95.2和92.3，而“資金管理辦法是否運(yùn)用恰當(dāng)”“總體目標(biāo)設(shè)置是否合理”指標(biāo)的評分分別為82.2和80.9，說明高職院校在專項(xiàng)資金的使用上缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃意識、資金管理方法較為單一;最后在使用維度上，其績效得分為89.6、等級為“良”，整體來看資金使用績效保持在較好的水平，有80%以上的學(xué)?？冃У燃壘鶠椤傲肌奔耙陨?，說明專項(xiàng)資金的投放與撥付對于該省高職院校辦學(xué)質(zhì)量、教學(xué)資源配置等起到了良好的支持作用，各學(xué)校在資金使用結(jié)構(gòu)上趨于合理。

（三）績效評價(jià)實(shí)施效果及相關(guān)建議

1.評價(jià)結(jié)果

在積極因素層面，“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金能夠有效調(diào)動(dòng)高等院校參與教育創(chuàng)強(qiáng)及創(chuàng)新活動(dòng)的熱情，包括基于協(xié)同創(chuàng)新思想深化高等教育體制機(jī)制與教育教學(xué)改革，面向新時(shí)代發(fā)展形勢與市場需求培育應(yīng)用型高技能人才;聚焦“示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工程”目標(biāo)挖掘辦學(xué)特色、構(gòu)筑人才高地，為該省產(chǎn)業(yè)升級提供人才支持;以“強(qiáng)師工程”為先導(dǎo)，積極提升教師隊(duì)伍整體建設(shè)水平;強(qiáng)化教學(xué)改革與人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新，依托校企合作共同培養(yǎng)高端技能型人才等[4]。

在消極因素層面，教育專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌力度仍不足，“因素法分配，預(yù)安排，后清算”等制度尚未得到有效落實(shí)，無法有效提升資金使用效率;部分專項(xiàng)資金仍滯留在財(cái)政部門，未得到及時(shí)使用，且在資金使用的管理與流程建設(shè)上缺乏嚴(yán)格規(guī)范，部分學(xué)校甚至以現(xiàn)金形式進(jìn)行資金撥付，財(cái)務(wù)違規(guī)、使用不規(guī)范等問題仍有待解決;部分學(xué)校在資金使用范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)上未制定明確制度規(guī)范，且在辦學(xué)理念、管理水平、信息化設(shè)備使用等方面仍存在短板，有待進(jìn)一步提升。

2.相關(guān)建議

一方面，政府應(yīng)積極承擔(dān)教育領(lǐng)域的財(cái)政供給責(zé)任，結(jié)合省內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行教育資源的均衡配置，將專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，針對落后地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)增加財(cái)政投入、強(qiáng)化傾斜性供給，并且提高財(cái)政支出的針對性，加強(qiáng)對資金的管理與監(jiān)督。另一方面，學(xué)校應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金的合理使用，面向市場需求針對自身辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)模式進(jìn)行創(chuàng)新，并且聚焦教師隊(duì)伍建設(shè)與協(xié)同發(fā)展機(jī)制層面增加資金支持，落實(shí)常態(tài)化績效評價(jià)工作，提升專項(xiàng)資金使用效率與綜合效益。

結(jié)語

推進(jìn)教育公平發(fā)展是公共財(cái)政保障的重點(diǎn)內(nèi)容，也是全社會(huì)的共同責(zé)任。本文選取廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金作為研究對象，以高職院校為樣本，建構(gòu)績效評價(jià)指標(biāo)體系，并針對其評價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合分析?？冃гu價(jià)結(jié)果表明，該專項(xiàng)資金的投入有效激活了省內(nèi)高職院校參與教育創(chuàng)強(qiáng)行動(dòng)的熱情，促使學(xué)校整體辦學(xué)條件、教育資源配置水平、教師隊(duì)伍建設(shè)等均得到一定改善，但在專項(xiàng)資金的管理、監(jiān)督及使用上仍存在一定缺陷，對此還需通過采取強(qiáng)化政府責(zé)任、明確財(cái)政支出范疇、引入第三方評價(jià)等措施，更好地達(dá)成“以評促建”目標(biāo)。

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