李勝 高靜

摘 ?要： 突發(fā)事件生成、演化和應(yīng)對的復(fù)雜性，以及政府“單一”治理面臨的挑戰(zhàn)和協(xié)同治理面臨的困難，使如何提升突發(fā)事件協(xié)同治理能力成為當(dāng)代中國國家治理的一個重要問題。通過對突發(fā)事件文本案例的檢索和大量閱讀精選出十三個國內(nèi)外典型案例，并通過扎根理論對案例資料進行開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼，提煉出風(fēng)險意識強弱度、危機信息公開度、應(yīng)急處置科學(xué)度、資源支持充分度、治理主體包容度、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理度、危機問責(zé)公正度、學(xué)習(xí)反思深刻度和制度發(fā)展完善度等九個影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的因素。根據(jù)扎根理論，進一步將這九個因素歸納為風(fēng)險認(rèn)知、過程控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和反思發(fā)展四個維度，從而構(gòu)建出突發(fā)事件協(xié)同治理能力影響因素的四維向度模型。根據(jù)該模型，進一步探討了推進突發(fā)事件協(xié)同治理能力的路徑。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)事件;協(xié)同治理能力;扎根理論;多案例研究

2020年初，新型冠狀病毒肺炎的暴發(fā)，再次說明推進與完善突發(fā)事件協(xié)同治理體系的重要意義。眾所周知，作為一個正處于現(xiàn)代化進程中的超大型國家，中國面臨著來自自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)害和社會安全等多方面的公共安全威脅。近些年來，從天津港“8·12”事件、臺風(fēng)山竹、江蘇響水“3·21”事件到此次新型冠狀病毒肺炎事件，都說明各種類型的突發(fā)事件正成為當(dāng)前影響發(fā)展與安全的突出表現(xiàn)形式。十九屆四中全會提出“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，這說明推進應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化已成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而突發(fā)事件的跨域性特征又必然要求加強多元主體之間的協(xié)同合作及提高協(xié)同治理的能力。然而，在突發(fā)事件應(yīng)急管理的實踐中，是哪些因素影響了其協(xié)同治理的能力？又如何有針對性地促進突發(fā)事件協(xié)同治理能力的提升，以回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的客觀需求？對此，學(xué)界目前尚缺乏細(xì)致、扎實的案例研究。為此，本文試圖通過對13個典型案例的扎根研究，分析影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的因素，并構(gòu)建提升突發(fā)事件協(xié)同治理能力的一般理論模型，為推動中國應(yīng)急管理現(xiàn)代化的理論與實踐提供基于經(jīng)驗案例的參考及借鑒。

一、文獻回顧與評述

20世紀(jì)50年代，倫敦?zé)熿F事件的災(zāi)難性后果震驚了世界，使世界各國政府和公眾意識到必須加強災(zāi)難性突發(fā)事件的預(yù)防與協(xié)作，以減少事件造成的財產(chǎn)、健康和生命損害。至二十世紀(jì)七八十年代，美國三里島核泄漏事件、印度博帕爾毒氣泄漏事件和前蘇聯(lián)切爾諾貝利事件的相繼發(fā)生及其引發(fā)的巨大災(zāi)難，更加促進了國外學(xué)者和政府機構(gòu)對突發(fā)事件治理多元參與的研究，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（1988）甚至特別制定了APELL（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level）計劃，旨在通過社區(qū)參與和協(xié)調(diào)對話增強政府機構(gòu)和社會公眾對惡性污染事故的了解和認(rèn)識，以提高工業(yè)事故發(fā)生時的應(yīng)急反應(yīng)和合作能力。進入21世紀(jì)后，受“9·11”事件的影響和隨著協(xié)同治理理論的發(fā)展，國外學(xué)者開始從協(xié)同的角度強調(diào)通過組織之間協(xié)調(diào)來提高公共危機應(yīng)急管理能力，認(rèn)為組織間的溝通和協(xié)作能有效預(yù)防和減輕災(zāi)害的影響[1]，強調(diào)高效的治理結(jié)構(gòu)既不是高度整合的，也不是僵化集權(quán)的（neither highly integrated nor rigidly centralized），而是呈現(xiàn)出適度的“核心-邊緣”（core-periphery）型結(jié)構(gòu)特征[2]，認(rèn)為通過建立和維持組織間的功能性網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急管理組織不僅可以相互分享信息、財政資源和人力資本，還可以有效協(xié)調(diào)行動以響應(yīng)災(zāi)害和進行災(zāi)后恢復(fù)重建[3][4]。Daniel（2016）和 Sandra（2018）等對協(xié)同應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成特征進行了研究，認(rèn)為一個有效的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的首要特征是網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模及其成員構(gòu)成，因為網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大、成員越具有異質(zhì)性，就越難達成一致意見，網(wǎng)絡(luò)運轉(zhuǎn)停滯的風(fēng)險就越高，因此應(yīng)審慎地選擇網(wǎng)絡(luò)成員和規(guī)模，并使網(wǎng)絡(luò)具備整合與協(xié)調(diào)的特點，通過聯(lián)合準(zhǔn)備、培訓(xùn)和規(guī)劃，使網(wǎng)絡(luò)成員能夠共同管理危機[5][6]。Daniel（2018）在關(guān)于網(wǎng)絡(luò)和危機管理能力嵌套分析（nested analysis）的案例研究也表明，穩(wěn)定的人際關(guān)系、明確的協(xié)作條件、共同的問題認(rèn)知和協(xié)同決策是克服集體行動問題的重要組合機制（assembly mechanisms）[7]。此外，也有不少學(xué)者主張利用先進的技術(shù)手段協(xié)同作業(yè)，如Ben和Jennifer（2007）認(rèn)為，公共機構(gòu)可以運用網(wǎng)絡(luò)和移動通信技術(shù)建立社區(qū)響應(yīng)網(wǎng)（community response grids），使參與者在危機發(fā)生時能夠連成一個整體，從而提高溝通與協(xié)作的效率[8]。Park與Johnston（2019）主張在參與性在線團體（如公民）和正式組織之間建立聯(lián)系，以有效協(xié)同應(yīng)對緊急情況[9]。在突發(fā)事件協(xié)同治理理論蓬勃發(fā)展的同時，也有學(xué)者對協(xié)同治理可能存在的問題表達了憂慮與反思，如Arjen Boin等（2015）提供了危機協(xié)同成敗的理論解釋框架，他將危機協(xié)同分為面對災(zāi)難時是否能夠協(xié)作、不同角色的人群聚合時是否會導(dǎo)致混亂、權(quán)威機構(gòu)是否能夠成功實施合作以及危機政府是否能夠集中權(quán)力進行有效的協(xié)調(diào)等四個階段，認(rèn)為每一階段都包含著不斷升級導(dǎo)致混亂的因素和“危機協(xié)同治理”的可能性[10]。

2003年SARS事件之后，隨著突發(fā)事件“一案三制”治理體系的逐漸建立和2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施，國內(nèi)對突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急指揮和網(wǎng)絡(luò)輿情治理等給予了極大的關(guān)注，認(rèn)為突發(fā)事件的“善治”應(yīng)做到預(yù)防準(zhǔn)備的充分和應(yīng)急響應(yīng)的及時，同時應(yīng)通過對網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)鍵節(jié)點的識別以便有效治理網(wǎng)絡(luò)輿情[11][12][13][14]。隨著21世紀(jì)初期協(xié)同治理理論的興起和發(fā)展，學(xué)界從協(xié)同治理的角度，圍繞著突發(fā)事件的社會動員、公眾參與、組織合作以及信息共享等進行了多方面的研究[15][16][17]，認(rèn)為減少突發(fā)事件發(fā)生風(fēng)險和增進治理有效性的一條重要路徑就是要加強公民參與和構(gòu)建政府與社會組織的伙伴關(guān)系[18][19]，而現(xiàn)行突發(fā)事件治理體系仍存在著政府“單核”治理、多頭管理與職責(zé)交叉、職責(zé)不清復(fù)合交織的“碎片化”問題[20][21]。鑒于公民參與是促進應(yīng)急管理制度變遷的關(guān)鍵變量[22]，為此要增進多元主體之間的合作就要對公民參與的條件和有效性進行分析[23]，需要以協(xié)同治理的理念推動突發(fā)事件治理模式的轉(zhuǎn)型[24][25]，以提升突發(fā)事件治理能力。與此同時，中國超大型國家突發(fā)事件的多發(fā)性特征也為學(xué)者從協(xié)同角度進行案例研究提供了場域，并開始為越來越多的中國學(xué)者所運用和重視。如張貝（2017）以“山東疫苗案”為例，對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)主體的協(xié)同機制進行了研究，認(rèn)為政府應(yīng)從“規(guī)范思維”為主導(dǎo)的靜態(tài)固化理念轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用“關(guān)聯(lián)思維”的動態(tài)協(xié)同理念，應(yīng)通過吸引和激發(fā)多元主體的參與活力提升協(xié)同效能[26]。馬奔、李文靜（2017）運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，研究了天津港“8·12”事故應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同應(yīng)對績效，發(fā)現(xiàn)天津市政府在事故中協(xié)同應(yīng)對的表現(xiàn)與預(yù)案設(shè)定目標(biāo)有較大差距[27]。陳明、楊嵐（2017）則以2016年的3起重大突發(fā)環(huán)境事件為例，分析了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中的一些突出問題，建議深化部門間協(xié)同應(yīng)對機制，推進區(qū)域間、流域間的應(yīng)急聯(lián)動[28]。此外，隨著近幾年大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起，如何運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警和輿情研判以提高治理能力也開始被廣泛關(guān)注[29][30][31]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者已對突發(fā)事件協(xié)同治理的相關(guān)問題進行了一些有價值的研究，并在客觀上為推動2018年應(yīng)急管理部的成立奠定了理論基礎(chǔ)，使中國的突發(fā)事件應(yīng)急管理實踐邁向了新的起點。然而，盡管已有研究在突發(fā)事件的體制機制、輿情治理、公民參與、信息共享等方面取得了一些成果，但一方面多數(shù)研究聚焦于“現(xiàn)狀描述-問題成因-對策建議”的邏輯主線，缺乏基于經(jīng)驗素材的，對突發(fā)事件協(xié)同治理能力的實證探討，在研究方法的科學(xué)性和規(guī)范性方面尚有待進一步突破;另一方面，突發(fā)事件的案例研究仍然相對較少且多為個案研究，個案研究雖然能為突發(fā)事件的個案治理呈現(xiàn)“全景式”的“深描”，但由于每一事件發(fā)生的場域及情境并不完全相同，使得個案研究的結(jié)論可能并不具有普適性。為此，本文在遵從案例研究基本方法的基礎(chǔ)上，通過查閱、比較和跟進國內(nèi)外諸多突發(fā)事件的資料，最終選擇了13個具有代表性的典型案例，并運用扎根理論對案例進行編碼分析，試圖深度挖掘影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的共性因素，以期對相關(guān)理論的邊際知識積累做出貢獻，并為推進突發(fā)事件治理現(xiàn)代化提供基于經(jīng)驗案例的借鑒。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.研究方法：扎根理論與多案例分析

扎根理論是格拉澤（Glaser）和施特勞斯（Strauss）提出的以質(zhì)性數(shù)據(jù)收集、分析為基礎(chǔ)，進而自下而上提取概念并扎根在數(shù)據(jù)中建構(gòu)理論的一種研究方法[32]。在扎根理論的發(fā)展過程中，分別形成了格拉澤版本的經(jīng)典扎根理論、施特勞斯和朱麗葉·科爾賓（Juliea M.Corbin）版本的程序化扎根理論，以及凱西·卡麥茲（Kathy Charmaz）版本的建構(gòu)型扎根理論。本文在閱讀三個版本的相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，以程序化扎根理論進行編碼。在扎根理論中，編碼意味著對數(shù)據(jù)的不同部分貼上標(biāo)簽，這些標(biāo)簽描述了數(shù)據(jù)不同部分的特征，使人們能夠?qū)?shù)據(jù)進行篩選和分類并與其他部分的數(shù)據(jù)進行比較[33]。同時，鑒于每一突發(fā)事件發(fā)生的具體情境和場域不同甚至差異懸殊，而多案例研究更類似于“重復(fù)性實驗”[34]，它能夠通過對多個案例的重復(fù)性檢驗，以驗證研究結(jié)果的準(zhǔn)確性，因而多案例研究的研究結(jié)果相對而言更具普適性和科學(xué)性。因此，本文運用多案例研究方法，以求規(guī)避單一案例研究的缺陷。

2.案例選擇和數(shù)據(jù)收集

為保障案例的典型性和代表性，本文主要根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)選擇案例：（1）事件的重大程度。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中的劃分標(biāo)準(zhǔn)，盡可能選擇重大及以上級別的突發(fā)事件作為案例樣本。因為這類事件受關(guān)注的程度高、波及范圍廣、社會影響大，可以突顯研究對象的典型性，并可透過案例關(guān)注突發(fā)事件治理與特定時空環(huán)境的關(guān)聯(lián)。（2）信息的可獲得性。在影響較大的案例中，再次選取媒體報道或研究較多、信息比較公開的案例，以保證數(shù)據(jù)的獲得和研究的順利進行。（3）事件的類型和所屬國家或區(qū)域。為增強案例的時空代表性和研究結(jié)果的普遍適用性，分別從中國、美國、日本、英國、印度和前蘇聯(lián)選取案例。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取了13個案例，具體如表1所示：

扎根理論研究的質(zhì)量和可信性是從數(shù)據(jù)開始的。為保障數(shù)據(jù)采集的豐富性、真實性和可靠性，本文收集數(shù)據(jù)的途徑主要包括：（1）有關(guān)上述案例的科學(xué)研究文獻。科學(xué)文獻是指自然科學(xué)或社會科學(xué)研究者們公開出版的具有理論性質(zhì)的學(xué)術(shù)性出版物，通常包括期刊論文、會議論文和學(xué)術(shù)著作等，這些文獻出版前都有較為嚴(yán)格的同行評價程序[35]，這就保證了研究成果的科學(xué)性，也保障了本文研究數(shù)據(jù)的可靠性。（2）官方關(guān)于事件的調(diào)查報告，如《天津港爆炸事故調(diào)查報告》《重慶市開縣12·23特別重大天然氣井噴事故調(diào)查》《泉港碳九泄露事故調(diào)查報告》等，這些調(diào)查報告一般由官方發(fā)布，調(diào)查較為全面、及時，具有相當(dāng)?shù)恼鎸嵭院蜋?quán)威性。（3）國內(nèi)外主流網(wǎng)站及微博、微信等新興媒體對相關(guān)事件的新聞報道、評論和分析等。在全面收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，本文對數(shù)據(jù)進行了整理、歸類和相互之間的印證，以保證數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性。

三、范疇提煉和模型建構(gòu)

依據(jù)扎根理論，本文依次通過開放式編碼（Open Coding）、主軸式編碼（Axial Coding）和選擇性編碼（Selective Coding）三個步驟，對數(shù)據(jù)進行分析和進行理論建構(gòu)。

1.開放式編碼

本文首先在13個案例中隨機選取美國光化學(xué)煙霧事件、印度博帕爾毒氣泄漏事件、蘇聯(lián)切爾諾貝利事件、重慶開縣特大井噴事件、墨西哥灣漏油事件、日本福島核泄漏事件、青島黃島輸油管爆炸事件、天津濱海新區(qū)爆炸事件、江西仙女湖污染事件和嘉陵江鉈污染事件等10個案例（分別用A、B、C、D、E、F、G、H、I、J表示），并對這些案例的資料進行掃描與編碼，另外3個案例資料則留作進行理論飽和度檢驗。

開放式編碼是對數(shù)據(jù)進行逐字逐句或逐行掃描，并對數(shù)據(jù)的每個詞或句子貼上標(biāo)簽或進行概念化（概念化在此是指用簡短的名稱對數(shù)據(jù)進行概括和說明），以最大限度地貼近數(shù)據(jù)及提取分析范疇/類屬（category），同時使整個數(shù)據(jù)脈絡(luò)逐漸清晰的過程。按照扎根理論的要求，在開放式編碼過程中，本文盡可能使用能夠反映治理行動的詞語來編碼，以使其能夠呈現(xiàn)事件治理的情境及治理主體因果相繼的行動，并把相似概念歸為不同的分析范疇。值得指出的是，本文形成分析范疇的過程并不是線性的，而是在反復(fù)比較的基礎(chǔ)上不斷進行聚焦和選擇，以使用最重要和出現(xiàn)最頻繁的概念對數(shù)據(jù)進行分類或綜合，從而把最適合和最能解釋這些數(shù)據(jù)的概念定義為嘗試性的分析類屬[36]。遵循上述方法，本文對10個案例的原始數(shù)據(jù)進行了逐字逐句掃描整理，得到了表2的分析范疇。為節(jié)省篇幅，表2僅摘錄有3條以上原始語句的分析范疇，且在同一分析范疇下僅列出3條原始語句。

2.主軸式編碼

主軸式編碼是對開放式編碼提取出的范疇進行進一步的凝聚、精煉和聚焦，其任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和建立范疇/類屬之間潛在的邏輯關(guān)系，且要求在這些范疇與關(guān)系之中區(qū)分出主范疇及其對應(yīng)的副范疇，使概念與范疇之間的關(guān)系更為明確[37]。通過這一過程，本文共形成風(fēng)險意識強弱度、危機信息公開度、應(yīng)急處置科學(xué)度、資源支持充分度、治理主體包容度、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理度、危機問責(zé)公正度、學(xué)習(xí)反思深刻度和制度發(fā)展完善度等9個主范疇，各主范疇與對應(yīng)的副范疇及其相互間的邏輯關(guān)系如表3所示。

3.選擇性編碼

選擇性編碼是在開放式編碼和主軸式編碼的基礎(chǔ)上再次聚攏和精煉，從而進一步在已發(fā)現(xiàn)的范疇中找到“核心范疇”，同時不斷修正和補充已經(jīng)建立的范疇及其內(nèi)在關(guān)系。通過再次聚攏和精煉，本文最終將9個主范疇整合為風(fēng)險認(rèn)知維度、過程控制維度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化維度和反思發(fā)展維度4個核心范疇（見表4）。

根據(jù)表4，我們認(rèn)為：①風(fēng)險意識高有利于危機信息公開，而危機信息公開又進一步促進風(fēng)險意識和危機素養(yǎng)的提升，二者共同構(gòu)成突發(fā)事件風(fēng)險認(rèn)知的社會心理基礎(chǔ)，并促進突發(fā)事件協(xié)同治理的形成;②應(yīng)急處置科學(xué)度和資源支持充分度是形成突發(fā)事件協(xié)同治理能力的重要方面，其中應(yīng)急響應(yīng)與事件處置是協(xié)同治理主體基于相關(guān)法律及規(guī)定來識別、預(yù)防和解決突發(fā)事件的具體實踐，是突發(fā)事件協(xié)同治理流程的核心部分，而資源支持充分度則說明治理資源的儲備、分配和集成狀況，是應(yīng)急過程的重要支撐，有利于確保應(yīng)急響應(yīng)與處置的有效性與穩(wěn)定性[38];③治理主體包容度和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理度是影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的結(jié)構(gòu)性因素，兩者不僅意味著治理主體的多元性，而且通過主體之間相對確定的相互構(gòu)成關(guān)系和作用方式界定了治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、職能邊界與合作程度，呈現(xiàn)出制約或支持協(xié)同開展的一系列靜態(tài)或動態(tài)穩(wěn)定的特征;④危機問責(zé)公正度、學(xué)習(xí)反思深刻度、制度發(fā)展完善度則是對突發(fā)事件協(xié)同治理主體責(zé)任的落實及對過往治理實踐與制度的反思，其著眼于制度的落實和發(fā)展，以期在未來改進突發(fā)事件協(xié)同治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系、職能邊界與合作程度，并對突發(fā)事件協(xié)同治理實踐產(chǎn)生正面影響。基于此，本文建構(gòu)出突發(fā)事件協(xié)同治理能力影響因素的四維向度模型，如圖1。

4.理論飽和度檢驗

本文采用扎根理論對理論飽和度檢驗的一般方法，對剩余的1952年英國倫敦?zé)熿F事件、2004年四川沱江特大水污染事件、2018年泉州泉港碳九泄漏事件三個案例的數(shù)據(jù)進行標(biāo)記、編碼和概念化，未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇，已有范疇之間也未出現(xiàn)新的關(guān)聯(lián)，表明該模型已具有良好的理論飽和度。

四、模型闡釋及政策蘊含

多案例扎根研究表明，不同范疇對突發(fā)事件協(xié)同治理能力的作用機理并不相同。扎根理論的逐層編碼和建模將突發(fā)事件協(xié)同治理能力的影響因素及相互間的邏輯關(guān)系歸納和總結(jié)出來，從而構(gòu)建起突發(fā)事件協(xié)同治理理論與實踐之間的有機聯(lián)系，為突發(fā)事件協(xié)同治理能力現(xiàn)代化的政策設(shè)計和制度建設(shè)提供了基于經(jīng)驗案例的啟示。

1.提升風(fēng)險防范意識，加大風(fēng)險信息披露和預(yù)案編制力度。突發(fā)事件協(xié)同治理成敗的首要之處先在于相關(guān)主體是否能做好事發(fā)之前的預(yù)防工作，因為風(fēng)險、突發(fā)事件和公共危機三者之間是一個“連續(xù)統(tǒng)”——突發(fā)事件是引發(fā)社會風(fēng)險向公共危機演變的關(guān)鍵，是社會風(fēng)險與公共危機潛在因果關(guān)系顯性化的觸發(fā)因子[39]，因此風(fēng)險管理與危機預(yù)防是整個協(xié)同治理的基礎(chǔ)。在突發(fā)事件預(yù)防系統(tǒng)中，社會風(fēng)險意識是開展預(yù)防工作的宏觀環(huán)境和心理基礎(chǔ)，良好的社會風(fēng)險意識有利于突發(fā)事件協(xié)同治理的展開，而風(fēng)險意識的形成又離不開安全教育和政府及相關(guān)組織對風(fēng)險信息的披露。對事關(guān)公共安全風(fēng)險的事項，相關(guān)主體應(yīng)做好信息披露，并做好安全教育與預(yù)防工作，提高相關(guān)主體和居民對風(fēng)險的敏感度，避免居民因不知情而帶來的傷害。

同時，預(yù)案編制是突發(fā)事件預(yù)防的重要基礎(chǔ)，它在本質(zhì)上是通過一套確定性的行動方案來應(yīng)對可能存在的危機。成功的預(yù)案編制的關(guān)鍵是對本地的風(fēng)險源與脆弱性進行科學(xué)分析，并以此為基礎(chǔ)展開風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建[40]。從案例來看，本文的13個案例在危機預(yù)防階段皆應(yīng)對失敗，主要原因是政府和企業(yè)的風(fēng)險意識不高和預(yù)案編制不科學(xué)，以及社會缺乏來自政府和企業(yè)的風(fēng)險提示及安全教育，導(dǎo)致在危機發(fā)生時不能很好地展開自救和互救，造成難以挽回的傷害性結(jié)果，這在印度博帕爾事件和天津港“8·12”事件中表現(xiàn)尤為明顯。在預(yù)案編制上，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對危機預(yù)防提出了一些指導(dǎo)思想，提出要加強危機監(jiān)測預(yù)警、協(xié)調(diào)聯(lián)動和多元參與，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”。然而，從目前實踐來看，突發(fā)事件預(yù)案編制還存在簡單套用或照搬上級或同級類似預(yù)案的問題，未充分結(jié)合本地區(qū)風(fēng)險和應(yīng)急能力等具體情況而制訂具有針對性的預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急措施，導(dǎo)致預(yù)案缺乏可靠性和可操作性，并在某種程度上使預(yù)案的形式功能大于實際功能。在日本也存在類似情況，雖然日本也建立了適當(dāng)?shù)囊?guī)則和結(jié)構(gòu)，并將應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)的職責(zé)分配給了廣泛的政府部門，但福島核泄露事故證明那些看起來存在的計劃只是“幻想的文件”：一廂情愿的紙上談兵并不能與現(xiàn)實中更具易變性和脆弱性的風(fēng)險管理和危機準(zhǔn)備相符合[41]。因此，突發(fā)事件在某種程度上其實是一種“可預(yù)防的失敗”，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)弄清本可預(yù)期的工作為何會運轉(zhuǎn)不佳，同時還應(yīng)須構(gòu)思出可行的辦法，激勵員工把工作做好，或是著手對錯誤的流程進行調(diào)整[42]，以提升突發(fā)事件協(xié)同預(yù)防的能力。

2.強化協(xié)同應(yīng)急的過程控制，完善應(yīng)急資源支持系統(tǒng)。“預(yù)防固然能減少災(zāi)害發(fā)生的頻率和帶來的損失，但并不能完全杜絕災(zāi)害的發(fā)生”[43]。因此，及時、高效的應(yīng)急協(xié)同是突發(fā)事件治理極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。應(yīng)急協(xié)同是指當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，相關(guān)主體能夠迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，并積極協(xié)調(diào)配合以在最短的時間內(nèi)控制事件危害及其所可能帶來的負(fù)面連鎖效應(yīng)。大量案例表明，重大危機事件的爆發(fā)通常都會誘發(fā)一系列次生危機，使得危機通過累積放大效應(yīng)而使其破壞力遠超單一危機的危機鏈現(xiàn)象。因此，有效的危機應(yīng)對必然需要一個雙管齊下的策略：腳踏實地地處理事件本身（dealing with the events “on the ground”），并處理由這些事件引發(fā)的政治動蕩和不穩(wěn)定[44]。就此而言，突發(fā)事件的應(yīng)急協(xié)同還應(yīng)從危機鏈的角度考慮事件可能帶來的連鎖反應(yīng)，科學(xué)的調(diào)配人、財、物資源進行應(yīng)急處置，并通過危機減緩和危機溝通的方式，防止次生危機的發(fā)生或?qū)⑹录绊懣刂圃诳煽胤秶畠?nèi)，防止事件危害范圍和強度的擴大。為此，除必備的硬件資源是應(yīng)急協(xié)同必不可少的支持資源外，信息也是應(yīng)急協(xié)同非常重要的支持資源，尤其是為危機而設(shè)的組織間的協(xié)同合作、各層級之間不受限制的溝通及廣泛的事態(tài)信息共享對于危機協(xié)同治理至關(guān)重要[45]。根據(jù)面向決策全流程的應(yīng)急信息研究[46]，一個完備的應(yīng)急協(xié)同信息支持系統(tǒng)應(yīng)包括以下準(zhǔn)確信息：①事件狀態(tài)信息，即有關(guān)事件的類型、發(fā)生時間、地點、強度等;②周邊環(huán)境信息，即與事件有關(guān)的自然和社會環(huán)境信息;③救援資源信息，即用于救援所需要的人、財、物等方面的信息;④專家信息，即在事件發(fā)生時便于迅速邀請和組建專家團隊，為事件治理提供智力支持;⑤應(yīng)急經(jīng)驗知識，即與事件相關(guān)的知識資源構(gòu)成，包括相關(guān)科學(xué)知識、歷史檔案、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對案例等。但在實際的應(yīng)急過程中，由于組織間的障礙和利益沖突，仍會存在信息共享不充分、不及時，甚至隱瞞事件真實信息的情況（如在泉州“碳九”泄露事件中，事發(fā)企業(yè)刻意隱瞞事實、瞞報泄露數(shù)量）——這很容易因信息不全和信息失真而影響應(yīng)急決策的科學(xué)性。因此，能否抓取完備且準(zhǔn)確的信息，對于突發(fā)事件協(xié)同治理而言至關(guān)重要。在此過程中，需要培育不同主體間交流、信任、反思與合作的意愿，并以此建立順暢的溝通渠道和促進相互之間的溝通。不僅企業(yè)應(yīng)及時報告信息，政府也應(yīng)盡快分享事實信息[47]，并允許媒體跟蹤報道，使附近居民、社會公眾和社會組織能更及時、全面、真實地了解情況，進而根據(jù)自身優(yōu)勢參與治理的過程，同時這也能避免因信息不充分而造成的謠言及社會風(fēng)險的擴大化，解決信息技術(shù)時代突發(fā)事件應(yīng)對因網(wǎng)絡(luò)謠言、信息失真所帶來的負(fù)面困擾。

3.優(yōu)化多元主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)突發(fā)事件包容性治理。由于突發(fā)事件治理主體通常只是政府，而政府的科層機制在面對復(fù)雜的風(fēng)險環(huán)境和突發(fā)事件的突然擾動時，容易因其需要打破常規(guī)運轉(zhuǎn)機制而出現(xiàn)失靈[48]。因此，治理較為成功的突發(fā)事件一般都建立了吸納企業(yè)、社會組織、專家和社會公眾等市場主體和社會主體參與的包容性治理機制。包容性治理是指利益相關(guān)者能夠參與治理的決策，其權(quán)益能夠得到尊重和保護，并在此過程中承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任或分享治理后的收益。實現(xiàn)突發(fā)事件包容性治理的意義，一方面在于廣泛的利益相關(guān)者的參與及公民科學(xué)的利用可以顯著提高公眾的風(fēng)險感知[49];另一方面在于只有增強治理的包容性才能更加長久的協(xié)同合作?；诖?，應(yīng)配合發(fā)揮社會組織、公眾和志愿者等參與者的監(jiān)督責(zé)任，進而規(guī)范治理主體的行為。不過在多元主體參與的過程中，由于主體間的利益、觀念不同，以及相互之間權(quán)力、地位和資源的不平等，他們對于事件治理方式、治理目標(biāo)的認(rèn)識很可能存在差異。因此，如何協(xié)調(diào)不同層次和利益的行動者，使其達成集體一致的行動，這直接決定著協(xié)同治理的成敗。在此，特別需要指出的是領(lǐng)導(dǎo)者在突發(fā)事件協(xié)同治理過程中的作用。因為協(xié)同治理面臨的一個關(guān)鍵問題是誰有足夠的動機和動力設(shè)計有關(guān)協(xié)同的制度和承擔(dān)協(xié)同的成本[50]，且有足夠的權(quán)威讓人信服并跟隨。相比較而言，領(lǐng)導(dǎo)者的職位權(quán)威無疑使其更適合承擔(dān)這一責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)者的推動很可能直接影響協(xié)同治理的產(chǎn)生和發(fā)展，甚至在某些時候起決定性作用，他們是協(xié)同治理的催化引導(dǎo)者，是協(xié)同治理的議題設(shè)置、協(xié)調(diào)對話以及關(guān)鍵時刻緊急調(diào)動資源和進行社會動員的重要政治力量。這在本文的13個案例尤其是中國的案例中可以得到明顯的體現(xiàn)——領(lǐng)導(dǎo)的批示或指示可以極大地促進突發(fā)事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生。

包容性治理雖然強調(diào)主體間的權(quán)責(zé)共擔(dān)和收益共享，但這并不意味著權(quán)責(zé)在主體之間的平均分配，而是要根據(jù)不同治理主體的性質(zhì)、特征和優(yōu)勢進行綜合考慮。在本文案例中，由于很多突發(fā)事件是因為政府的監(jiān)管不到位或企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)造成的，因此優(yōu)化多元主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是規(guī)范政府和企業(yè)在突發(fā)事件治理中的權(quán)責(zé)配置。根據(jù)案例，政府在第一時間內(nèi)的應(yīng)急處置職權(quán)宜更多的向基層政府傾斜，因為根據(jù)屬地管理原則，基層政府是突發(fā)事件爆發(fā)后的第一治理責(zé)任人，而且一般情況下也更容易獲得與事件本身有關(guān)的信息，也具備在第一時間內(nèi)調(diào)動資源進行應(yīng)急處置的條件。在本文的美國光化學(xué)煙霧事件案例中，地方政府就因為沒有治理職權(quán)而失去了阻止事件發(fā)生的最佳時期。因此，在政府層面的權(quán)責(zé)配置上，應(yīng)以最有利于突發(fā)事件治理為原則，妥善考慮不同層級政府間的權(quán)責(zé)配置。同時，由于企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)與突發(fā)事件具有很大的關(guān)系，因此企業(yè)在突發(fā)事件治理中應(yīng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，但它們在推進企業(yè)社會責(zé)任方面還面臨著信譽、利益相關(guān)者參與、價值鏈問責(zé)、信息披露與透明度等諸多挑戰(zhàn)，為此應(yīng)進一步建立制度化的問責(zé)機制和利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系，以加強公眾對企業(yè)社會責(zé)任的監(jiān)督及發(fā)揮公共部門的監(jiān)管和引導(dǎo)能力[51]。

4.加強危機問責(zé)與學(xué)習(xí)反思，提升協(xié)同治理的后續(xù)能力。危機問責(zé)與學(xué)習(xí)反思具體包括事件的調(diào)查與問責(zé)、治理效果評估以及經(jīng)驗總結(jié)和制度變革等環(huán)節(jié)。盡管危機問責(zé)與學(xué)習(xí)反思是突發(fā)事件治理的事后環(huán)節(jié)，此時事件以及事件帶來的損失已然發(fā)生，但這并不代表這一環(huán)節(jié)無足輕重。相反，這是實現(xiàn)危機“善治”必不可少的組成部分。問責(zé)是對突發(fā)事件治理責(zé)任的落實，如果沒有對事件責(zé)任人的問責(zé)，則不可能有完善的風(fēng)險管理和高效的應(yīng)急協(xié)同。沒有問責(zé)，協(xié)同治理就可能流于形式，而危機作為學(xué)習(xí)的誘發(fā)因素，則有助于組織從危機中學(xué)習(xí)[52]，并為未來危機應(yīng)對提供知識準(zhǔn)備和經(jīng)驗借鑒。危機學(xué)習(xí)不僅要注重危機間學(xué)習(xí)（intercrisis learning，即從一場危機中學(xué)習(xí)，為將要發(fā)生的危機做好準(zhǔn)備），還應(yīng)關(guān)注如何在危機內(nèi)學(xué)習(xí)（intracrisis learning，即在危機處置的過程中學(xué)習(xí)），但危機內(nèi)學(xué)習(xí)需要決策者在認(rèn)知局限和政治壓力的條件下短時間內(nèi)做出決策而具有一定的難度，為此可以通過預(yù)先的虛擬演練、組織間的交流學(xué)習(xí)及利用信息系統(tǒng)響應(yīng)等方式進行危機內(nèi)學(xué)習(xí)[53]。反思則是指對行動結(jié)果進行嚴(yán)格檢視的習(xí)慣，以對結(jié)果進行客觀評價并發(fā)現(xiàn)新觀點[54]。危機問責(zé)與學(xué)習(xí)反思有利于從未來的角度優(yōu)化突發(fā)事件治理的流程，從而完善突發(fā)事件治理體系。從這個角度上，突發(fā)事件治理的事后環(huán)節(jié)不僅包括問責(zé)性內(nèi)容，還包括對事件治理過程中的協(xié)同度、透明度、包容性和合法性等工作進行評價的評價性內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度發(fā)展。

在本文的13個案例中，盡管多數(shù)案例在治理的透明度和包容性等方面具有瑕疵，也有一些案例在法律約束和授權(quán)等方面存在缺陷，但有11個案例在事發(fā)后引起了政府的重視，并完善了相應(yīng)的制度建設(shè)，從而為未來的突發(fā)事件協(xié)同治理能力提升奠定了制度基礎(chǔ)。如針對美國光化學(xué)煙霧事件引發(fā)的空氣污染問題，聯(lián)邦政府于1955年出臺《空氣污染防治法》，使得美國有了第一部聯(lián)邦空氣污染規(guī)制立法;1963年美國國會頒布了《1963清潔空氣法》;1967年頒布了《空氣質(zhì)量控制法》;1970年出臺《清潔空氣法》修正案，依據(jù)該法案聯(lián)邦政府設(shè)立聯(lián)邦環(huán)境保護署;1990年美國國會再次大幅修改《清潔空氣法》[55]，終于形成了較為完善的協(xié)同應(yīng)對空氣污染事件的法律體系。由此可見，突發(fā)事件發(fā)生后的學(xué)習(xí)與反思，以及法律與制度的持續(xù)完善是提升突發(fā)事件協(xié)同治理能力的重要因素。進言之，不斷在實踐中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，并完善相關(guān)法律和制度，有利于促進突發(fā)事件協(xié)同治理能力的提升。

五、結(jié) ? 語

作為當(dāng)代中國國家治理的重要內(nèi)容，提升突發(fā)事件協(xié)同治理能力已成為推進中國國家治理和應(yīng)急管理現(xiàn)代化的必然要求，但長期以來學(xué)界和實踐部門對影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的因素尚缺乏基于經(jīng)驗案例的深入研究。本文的創(chuàng)新之處在于遵循多案例研究方法的要求，在大量閱讀國內(nèi)外突發(fā)事件案例的基礎(chǔ)上，精選出十三個國內(nèi)外突發(fā)事件的典型案例，根據(jù)扎根理論對案例數(shù)據(jù)進行了逐層編碼，進而提煉出風(fēng)險意識強弱度、危機信息公開度、應(yīng)急處置科學(xué)度、資源支持充分度、治理主體包容度、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理度、危機問責(zé)公正度、學(xué)習(xí)反思深刻度和制度發(fā)展完善度等九個影響突發(fā)事件協(xié)同治理能力的因素，并進一步根據(jù)扎根理論將上述九個因素歸納為風(fēng)險認(rèn)知、過程控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和反思發(fā)展四個維度，從而構(gòu)建出突發(fā)事件協(xié)同治理能力影響因素的四維向度模型，為提高突發(fā)事件協(xié)同治理能力提供了基于案例的理論分析框架。然而，由于受案例時空約束和資料可及性的影響，本文的數(shù)據(jù)來源主要是科學(xué)文獻、政府報告和網(wǎng)絡(luò)等二手?jǐn)?shù)據(jù)，且扎根理論雖使案例研究超越描述性研究而進入解釋性理論框架，但其對數(shù)據(jù)的處理和分析仍受限于研究者。同時，本文所選擇的案例主要是環(huán)境污染類突發(fā)事件，而沒有涉及自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件類型，因此本文模型在分析其他類型的突發(fā)事件時是否仍然有效還需更多的樣本及實踐檢驗，這也是突發(fā)事件治理研究的重要方向。

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Influential Factor Models and Policy Implications of Emergencies Collaborative Governance Capability

——Multi-case Study Based on Grounded Theory

Li Sheng / Gao Jing

Abstract： The complexity of the generation， evolution and response of emergencies， as well as the challenges faced by the government governance and the difficulties faced by collaborative governance， make how to improve the collaborative governance capabilities of emergencies become an important issue in contemporary Chinese national governance. Through the retrieval and extensive reading of domestic and international emergency text cases， 13 typical emergency cases were selected， and the data of these cases were coded through grounded theory， in order to extract the factors that affect the collaborative governance capabilities of emergencies. The research shows that the collaborative governance capacity of emergencies are affected by 9 factors， such as the level of risk awareness， the disclosure of crisis information， the scientific degree of emergency response， the adequacy of resource support， the inclusiveness of governance entities， the reasonableness of the power and responsibility structure， the fairness of crisis accountability， the degree of profound learning and introspection， and the degree of institutional development and perfection. According to the grounded theory， these nine factors are further summarized into four dimensions，such as risk awareness， process control， structural optimization， and reflective development， so as to construct a four-dimensional model of the factors that affect the collaborative governance capabilities of emergencies. According to the model， the paths to promote the collaborative governance capabilities of emergencies are further explored.

Keywords： Emergency; Collaborative Governance Capability; Grounded Theory; Multiple Case Research

（責(zé)任編輯 ? 董幼鴻）

本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“推進我國突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理能力現(xiàn)代化研究”（15CZZ041）、中國博士后科學(xué)基金面上項目“超大城市突發(fā)環(huán)境事件整體性治理研究”（2017M612151）、江西省高校人文社會科學(xué)研究項目“突發(fā)環(huán)境事件的危機鏈效應(yīng)及其協(xié)同治理機制研究”（GL18235）的階段性成果。

收稿日期：2020-3-7

作者簡介：李 ? ?勝 ?男 ?（1983- ?） ?江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副教授 ?博士 ?博士后

高 ? ?靜 ?女 ?（1996- ?） ?江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院碩士研究生