李萌 苗波 葉林

摘 ?要： 政策試驗(yàn)是我國(guó)進(jìn)行政策創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)制度變遷的重要方式?，F(xiàn)有研究多集中在對(duì)政策試驗(yàn)的模式以及過(guò)程機(jī)制的探討，對(duì)于在政策試驗(yàn)過(guò)程中，不同政策工具的選取上所呈現(xiàn)出的不同試驗(yàn)機(jī)制及科層互動(dòng)缺乏深入的揭示。通過(guò)梳理深圳市環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)其在政策試驗(yàn)的過(guò)程中使用了包括規(guī)制、激勵(lì)、自愿等綜合性的政策工具。其中，規(guī)制型政策工具的試驗(yàn)多由上級(jí)部門(mén)發(fā)起，呈現(xiàn)出“中央控制的試驗(yàn)”特征;激勵(lì)型政策工具則高度依賴(lài)地方發(fā)展?fàn)顩r，呈現(xiàn)出“地方自治的試驗(yàn)”特征;自愿型政策工具則兼具二者的特性，呈現(xiàn)出“央地共治的試驗(yàn)”特征。為促進(jìn)制度創(chuàng)新，突破發(fā)展瓶頸，地方政府充分利用資源稟賦優(yōu)勢(shì)進(jìn)行適應(yīng)于自身發(fā)展的創(chuàng)新，上級(jí)政府則對(duì)地方政策試驗(yàn)進(jìn)行“有選擇”的控制與引導(dǎo)，形成了特有的科層互動(dòng)模式。

關(guān)鍵詞： 政策試驗(yàn);科層互動(dòng);政策工具;環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法;深圳

一、 引 ? 言

政策試驗(yàn)（testing）是政策創(chuàng)新過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)[1][2]。在我國(guó)，中央對(duì)新政策進(jìn)行全面推廣之前在地方進(jìn)行小范圍政策試驗(yàn)是檢驗(yàn)政策績(jī)效和防控變革風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵手段。韓博天提出的“分級(jí)制政策試驗(yàn)”一度被認(rèn)為是解釋我國(guó)體制適應(yīng)性的重要機(jī)制，分級(jí)試驗(yàn)可以將基層積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)吸納到國(guó)家政策，以此提升我國(guó)體制靈活性、減少改革震蕩。政策試驗(yàn)一般通過(guò)實(shí)驗(yàn)性法規(guī)、試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)三種形式進(jìn)行[3]。王紹光則將韓博天揭示的“中央主導(dǎo)的政策試驗(yàn)”解釋為政府學(xué)習(xí)模式中的一種類(lèi)型，從“學(xué)習(xí)的推動(dòng)者”（即決策者、政策倡導(dǎo)者）與“學(xué)習(xí)源”（即實(shí)踐、實(shí)驗(yàn)）的維度將政府的學(xué)習(xí)行為分為四種模式。這種“學(xué)習(xí)機(jī)制”使得我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共物品的供給領(lǐng)域具備較強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，基層的實(shí)踐是重要的學(xué)習(xí)源，對(duì)于基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的吸納和推廣是我國(guó)進(jìn)行政策創(chuàng)新提升政府適應(yīng)能力的重要機(jī)制[4]。

在此基礎(chǔ)上，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)政策試驗(yàn)中的試驗(yàn)功能、過(guò)程機(jī)制和模式類(lèi)型等進(jìn)行了廣泛的研究，其中特別強(qiáng)調(diào)了政策試驗(yàn)過(guò)程中的央地關(guān)系視角?；谶@一視角的研究主要集中在政策試驗(yàn)的目標(biāo)與工具是模糊還是確定的，控制與導(dǎo)向是中央控制還是地方主導(dǎo)的，以及政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ娇赡艿倪x擇進(jìn)行探討。政策工具的不同組合會(huì)產(chǎn)生不同的政策試驗(yàn)機(jī)制和模式[5]，但僅僅以政策工具由地方還是中央開(kāi)發(fā)進(jìn)行劃分并不足以揭示政策工具深層次的差異。政策工具有多種不同類(lèi)型，不同類(lèi)型政策工具的選取，對(duì)于政策試驗(yàn)的互動(dòng)模式機(jī)制的影響，需要更為深入和豐富的研究來(lái)探明。目前的研究多以宏觀的觀察視角對(duì)政策試驗(yàn)機(jī)制進(jìn)行“事后的分析判斷”[6]，亟須采用更為嚴(yán)謹(jǐn)、深入的定性研究方法深入探討政策試驗(yàn)深層次的運(yùn)作機(jī)制，呈現(xiàn)政策試驗(yàn)的真實(shí)運(yùn)作狀況[7]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度，主要承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量預(yù)防預(yù)測(cè)機(jī)制中的“前端阻隔”職責(zé)，可以有效提升環(huán)境保護(hù)的科學(xué)性和能動(dòng)性。在此領(lǐng)域，深圳市一直以 “先行先試的探索者”的姿態(tài)走在改革的前列，在“環(huán)評(píng)區(qū)域限批”“環(huán)評(píng)未批先建的按日計(jì)罰”“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”“環(huán)評(píng)登記表備案制”“環(huán)評(píng)公眾參與”等方面進(jìn)行了諸多創(chuàng)新試驗(yàn)，先后被廣東省和中央政府采納，上升為更高階、適用性更廣泛的法律制度。深圳市在完善環(huán)評(píng)制度的創(chuàng)新探索方面涵蓋了規(guī)制型政策、激勵(lì)型政策和自愿型政策等不同類(lèi)型的政策工具，為探索不同的政策工具類(lèi)型是如何影響政策試驗(yàn)過(guò)程中的科層互動(dòng)狀況提供了良好的案例。本文基于政策試驗(yàn)理論，以深圳市環(huán)評(píng)制度立法變遷過(guò)程為例，研究政策試驗(yàn)過(guò)程中不同類(lèi)型的政策工具對(duì)科層互動(dòng)機(jī)制與模式的影響。

二、 文獻(xiàn)評(píng)述與研究框架

1.文獻(xiàn)評(píng)述

政策試驗(yàn)作為基于中國(guó)政策實(shí)踐推衍出的創(chuàng)新概念，與西方國(guó)家政策實(shí)施前所進(jìn)行的以嚴(yán)格的制度和法律程序?yàn)榛A(chǔ)的“政策實(shí)驗(yàn)”是具有一定差異的?！罢邔?shí)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)在政策實(shí)踐中的植入與應(yīng)用，而“政策試驗(yàn)”則強(qiáng)調(diào)地方依靠正式的或非正式的方法來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題而進(jìn)行的創(chuàng)新嘗試[8]。理解二者的不同有助于在中國(guó)的政策語(yǔ)境下考察政策制定規(guī)律。西方國(guó)家進(jìn)行政策測(cè)試的工具為政策實(shí)驗(yàn)（policy experimentation），強(qiáng)調(diào)實(shí)驗(yàn)的“隨機(jī)分配”“目標(biāo)預(yù)設(shè)”“控制變量”等科學(xué)性假設(shè)，進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的目的主要為了驗(yàn)證一項(xiàng)政策的成本和效果[9]。中國(guó)政策試驗(yàn)明顯帶有 “漸進(jìn)性”和“選擇性控制”的特征[10]，這兩種特征所呈現(xiàn)的“不確定性”和“非隨機(jī)性”與強(qiáng)調(diào)科學(xué)性的政策實(shí)驗(yàn)明顯不同。本文將政策試驗(yàn)定義為由中央政府或地方政府自主發(fā)起的，在特定范圍內(nèi)為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的改革問(wèn)題而進(jìn)行的創(chuàng)新性探索。目前關(guān)于政策試驗(yàn)的研究主要集中在以下三個(gè)方面的爭(zhēng)論上：

（1）目標(biāo)與工具：確定性還是模糊性？

在政策試驗(yàn)過(guò)程中，政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具是確定的還是模糊的存在一定的爭(zhēng)議。劉培偉認(rèn)為中央對(duì)地方的政策試驗(yàn)并未提出預(yù)設(shè)原則和目標(biāo)，除了維護(hù)政治權(quán)力秩序的意識(shí)非常清晰之外，對(duì)其余領(lǐng)域的改革并沒(méi)有明確的意識(shí)[11]。然而，除了目標(biāo)是否確定值得關(guān)注，政策試驗(yàn)的工具選擇也存在多種組合。韓博天認(rèn)為政策試驗(yàn)是一個(gè)目標(biāo)明確、協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)， 目的是為正式制定政策提供多項(xiàng)選擇（ policy options） ，繼而將相關(guān)政策在全國(guó)推廣， 甚至寫(xiě)入國(guó)家的立法。改革的目標(biāo)是確定的，但政策工具（政策選擇）是模糊的，需要地方政府通過(guò)試驗(yàn)來(lái)進(jìn)行探索。有學(xué)者則認(rèn)為中央政府的政策制定可能缺乏明確的目標(biāo)和方向，每一項(xiàng)具體的改革措施都是對(duì)迫在眉睫的危機(jī)做出的應(yīng)急反應(yīng)[12]。中國(guó)改革延續(xù)著“摸著石頭過(guò)河”的思維，邊干邊學(xué)[13]。劉偉總結(jié)的政策試點(diǎn)三階段論認(rèn)為，在前試點(diǎn)和試點(diǎn)階段政策目標(biāo)和政策工具都是缺乏的，到后試點(diǎn)階段試點(diǎn)完成時(shí)政策目標(biāo)和政策工具才全部具備[14]。因此，在多數(shù)情況下政府在進(jìn)行政策試驗(yàn)的過(guò)程中其目標(biāo)與工具較難確定;在某些領(lǐng)域（如政治權(quán)力秩序等）是清晰的，在某些領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域）則是模糊的。

地方政府在政策試驗(yàn)過(guò)程中，不同類(lèi)型的政策工具的創(chuàng)新試驗(yàn)之初具有不同的政策目標(biāo)與工具的組合狀況。政策試驗(yàn)的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要借助央地各自的資源優(yōu)勢(shì)。這里的優(yōu)勢(shì)資源主要指二者的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，而非獨(dú)占優(yōu)勢(shì)。中央政府相對(duì)于地方政府具有更強(qiáng)的合法性資源，中央政府具有較強(qiáng)的權(quán)威性，掌握核心的政治資源，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)主導(dǎo)者的地位，且享有更高的立法位階;站在更為全局性的角度考慮問(wèn)題，可以使得創(chuàng)新具有更大的普適性[28]。地方政府的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為情境性資源，地方政府具有豐富的信息資源對(duì)創(chuàng)新的環(huán)境更為了解，直接與目標(biāo)群體接觸可以更快地感知政策問(wèn)題，也能夠以更適合地方發(fā)展的方式進(jìn)行創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)[29]。不同的政策目標(biāo)與工具的組合所依賴(lài)的資源差異決定了政策試驗(yàn)過(guò)程中的科層互動(dòng)狀況。具體而言，在政策試驗(yàn)過(guò)程中科層互動(dòng)是指縱向與橫向的政府部門(mén)之間通過(guò)利用各自的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行正式的與非正式的互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)政策試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，驗(yàn)收政策試驗(yàn)成果。其互動(dòng)形式既包含縱向上下級(jí)政府部門(mén)之間或同級(jí)職能部門(mén)之間發(fā)文、研討、指導(dǎo)、匯報(bào)等正式的溝通，也包含不同政府部門(mén)之間通過(guò)不成文的、非正式的渠道對(duì)彼此產(chǎn)生的影響，如上級(jí)政府通過(guò)發(fā)出某些政策意向性較強(qiáng)的“信號(hào)”（signaling）對(duì)下級(jí)政府暗示或施加壓力[30]。在進(jìn)行創(chuàng)新政策試驗(yàn)過(guò)程中，不同層級(jí)政府依據(jù)各自所具有的資源優(yōu)勢(shì)在不同類(lèi)型的政策工具創(chuàng)新過(guò)程中扮演著不同的角色，產(chǎn)生了多樣化的互動(dòng)形式與政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

關(guān)于政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ降奶接?，本研究并不試圖以試驗(yàn)的發(fā)起方（中央發(fā)起還是地方自發(fā)）來(lái)進(jìn)行劃分，而是以政策試驗(yàn)的控制導(dǎo)向進(jìn)行劃分。路徑與結(jié)構(gòu)探討的是政策試驗(yàn)過(guò)程中目標(biāo)與工具的供給方分別是中央還是地方。由政策目標(biāo)與工具供給方的路徑組合可以將政策試驗(yàn)的結(jié)構(gòu)分為三種類(lèi)型，即政策目標(biāo)與政策工具的設(shè)計(jì)者均為中央政府;政策目標(biāo)與政策工具的設(shè)計(jì)者均為地方政府;政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)者為中央政府，政策工具的設(shè)計(jì)者為地方政府（理論上不存在第四種政策工具已經(jīng)由中央政府供給，但仍舊需要地方政府尋求政策目標(biāo)的情況）。政策目標(biāo)與政策工具的供給方的不同組合是與不同類(lèi)型的政策工具類(lèi)型所需優(yōu)勢(shì)資源相匹配的結(jié)果。地方政府的情境優(yōu)勢(shì)使得其在進(jìn)行政策工具創(chuàng)新方面具有優(yōu)勢(shì)，在政策工具不明確的情況下一般地方政府擔(dān)負(fù)著探索具體工具的職責(zé)，對(duì)于地方探索動(dòng)力缺乏的政策工具則多由中央政府推行?？刂婆c主導(dǎo)則探討的是政策試驗(yàn)過(guò)程中控制權(quán)掌控在中央還是地方?？茖踊?dòng)的過(guò)程中，控制與導(dǎo)向并不取決于所處地位的高低，而更多取決于政策創(chuàng)新所需資源，取決于創(chuàng)新所需“情境”。巴納德和西蒙的“權(quán)威接受論”認(rèn)為權(quán)威的發(fā)生并不取決于發(fā)號(hào)施令者而是取決于接受權(quán)威的人;福萊特的“情境權(quán)威理論”認(rèn)為權(quán)威是否能發(fā)揮作用取決于形勢(shì)所需，權(quán)威是與知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系的，來(lái)自事實(shí)和環(huán)境[31]。具體到政策試驗(yàn)領(lǐng)域，權(quán)威導(dǎo)向也取決于政策試驗(yàn)所需的資源狀況，央地等級(jí)上的差異并不能從實(shí)質(zhì)上影響二者的互動(dòng)關(guān)系。不同類(lèi)型的政策試驗(yàn)對(duì)中央與地方的依賴(lài)程度是存在差異的，控制與導(dǎo)向是政策工具類(lèi)型與中央或地方所具有的優(yōu)勢(shì)資源恰當(dāng)匹配的結(jié)果。

本研究采用過(guò)程追蹤單案例研究方法并結(jié)合結(jié)構(gòu)化訪談方法，從微觀層面展現(xiàn)目標(biāo)與工具的不同組合是如何影響科層互動(dòng)過(guò)程中的控制導(dǎo)向，并進(jìn)而影響政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ竭x擇的，對(duì)本文的科層互動(dòng)視角下的政策試驗(yàn)?zāi)Ｐ涂蚣苓M(jìn)行了驗(yàn)證。這一方法可以從權(quán)變的視角呈現(xiàn)出在控制試驗(yàn)主體（科層組織）的狀況下，政策試驗(yàn)客體（政策工具類(lèi)型）對(duì)政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ降挠绊?。環(huán)評(píng)制度在變遷過(guò)程中經(jīng)歷了諸多政策層面的調(diào)整，政策工具也從最初的以規(guī)制型政策工具為主導(dǎo)，而后發(fā)展出激勵(lì)型、自愿型政策工具，形成當(dāng)前政策工具種類(lèi)不斷完善協(xié)調(diào)配合的治理格局。在這一變遷過(guò)程中，深圳市一直走在環(huán)評(píng)制度改革的前沿，以先行先試者的姿態(tài)試驗(yàn)摸索著，且其政策中對(duì)多種政策工具類(lèi)型均有所涉及，是較為典型的案例。筆者通過(guò)多種方式收集資料：首先，梳理深圳市、廣東省以及國(guó)家層面環(huán)評(píng)制度變革的相關(guān)法條、政策文件，獲悉深圳市環(huán)評(píng)改革走在前列的創(chuàng)新性試驗(yàn)所涉領(lǐng)域。其次，以深圳市環(huán)評(píng)政策試驗(yàn)領(lǐng)域?yàn)槁淠_點(diǎn)，訪談深圳市、廣東省相關(guān)官員，了解不同類(lèi)型政策工具試驗(yàn)過(guò)程中市級(jí)、省級(jí)以及中央政府及其部門(mén)間的互動(dòng)狀況。同時(shí)，收集深圳市環(huán)評(píng)制度發(fā)展相關(guān)新聞報(bào)道等其他資料，進(jìn)行相應(yīng)的分析。

三、深圳市環(huán)境評(píng)價(jià)立法變遷歷程——政策試驗(yàn)的分析

環(huán)評(píng)制度作為環(huán)境保護(hù)的“先行兵”，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)從“末端治理”向“源頭治理”的轉(zhuǎn)變。深圳市作為我國(guó)第一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，在完善環(huán)評(píng)制度過(guò)程中開(kāi)發(fā)了諸多政策工具以更好地促進(jìn)制度的落地執(zhí)行，多項(xiàng)政策舉措被上級(jí)政府采納，促進(jìn)了我國(guó)環(huán)評(píng)制度的發(fā)展。

1.深圳市環(huán)評(píng)制度立法歷程及其改革舉措

深圳市先后頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》（2006年首次通過(guò)，經(jīng)2012年和2017年兩次修正）、《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分級(jí)審批管理辦法》（2009年）、《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的意見(jiàn)》（2010年）等法條和規(guī)范性文件來(lái)優(yōu)化環(huán)評(píng)管理舉措。通過(guò)梳理對(duì)比廣東省、國(guó)家環(huán)評(píng)制度的改革措施，可以總結(jié)深圳市環(huán)評(píng)的立法進(jìn)程及其創(chuàng)新舉措（如圖2所示），將其分為環(huán)評(píng)立法萌芽與形成階段、環(huán)評(píng)立法發(fā)展與完善階段①。

（1）第一階段：環(huán)評(píng)立法萌芽與形成階段

深圳市在環(huán)評(píng)領(lǐng)域的探索可追溯至1994年。在《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，《深圳環(huán)境保護(hù)條例》率先對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)做出規(guī)定，將環(huán)評(píng)批準(zhǔn)作為建設(shè)項(xiàng)目審批的必備條件，并與排污許可、自然資源開(kāi)發(fā)相掛鉤。此后，深圳市在環(huán)評(píng)領(lǐng)域率先嘗試多項(xiàng)改革舉措，主要包括：第一，環(huán)評(píng)區(qū)域限批。2006 年，《深圳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保條例》率先提出暫停審批污染物總量控制超標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的區(qū)域內(nèi)增加污染物排放總量或者對(duì)生態(tài)環(huán)境有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件。與之相比，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》直至2015 年修正時(shí)才增加此規(guī)定，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則直到2016 年才對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。第二，環(huán)評(píng)信息公開(kāi)與公眾參與。2006年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定將公眾參與作為環(huán)評(píng)報(bào)告的必要內(nèi)容，并對(duì)信息公開(kāi)內(nèi)容、公眾參與方式、公開(kāi)形式等內(nèi)容進(jìn)行了具體的規(guī)定。廣東省環(huán)評(píng)公眾參與的相關(guān)規(guī)定可追溯至1994年，《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條對(duì)其相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。國(guó)家層面對(duì)環(huán)評(píng)工作公眾參與的規(guī)定則主要源于2006年環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。第三，環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)制度。深圳市關(guān)于環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)制度的探索最早可追溯至2006年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》第二十九條規(guī)定實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)制度。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部則在2015年頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，對(duì)回顧環(huán)評(píng)的情形進(jìn)行規(guī)定。第四，環(huán)評(píng)未批先建的按日計(jì)罰。2009 年，在環(huán)境保護(hù)部《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》將按日計(jì)罰作為對(duì)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)予以規(guī)范后，《深圳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保條例》成為最早以按日計(jì)罰方式處罰建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建行為的地方性法規(guī)。與之相比，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》2015年修改時(shí)才增加此規(guī)定，國(guó)家《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則直到2016年才進(jìn)行了相關(guān)條款的修改。第五，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。2010 年，《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的意見(jiàn)》明確將項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)作為環(huán)評(píng)審批的必要條件。而廣東省則是2015年修訂《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》加入，國(guó)家層面則到2016年修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》加入相關(guān)規(guī)定。

（2）第二階段：環(huán)評(píng)立法發(fā)展與完善階段

環(huán)評(píng)立法進(jìn)入第二階段的主要標(biāo)志是其改革不僅僅停留在對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容、形式等的規(guī)定上，而是上升到環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制機(jī)制的變革。這一階段，深圳市最為突出的創(chuàng)新之舉是率先實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)登記表備案制。2014 年，《深圳市龍崗區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案實(shí)施辦法》率先提出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)登記表備案制，《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響審批監(jiān)管辦法》率先提出實(shí)施網(wǎng)上備案制。之后，環(huán)境保護(hù)部在2016年才發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》，明確縣級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理以及采用網(wǎng)上備案方式。2017年，《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保條例》在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)登記表備案領(lǐng)域取得重大突破——明確“未納入本市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響審批管理名錄和備案管理名錄的，無(wú)需實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批或者備案”，同時(shí)對(duì)非環(huán)境敏感區(qū)、不須配套污染防治設(shè)施的輕度環(huán)境影響建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施告知性備案制度。此規(guī)則在2018年出臺(tái)的《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》中又得到細(xì)化。廣東省則在2017年執(zhí)行了環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》。這一階段環(huán)評(píng)制度立法逐漸從規(guī)制走向了激勵(lì)，在考量法律效力保障的基礎(chǔ)上將法律遵從效率也納入了立法考量范疇。

2.深圳市環(huán)評(píng)制度創(chuàng)新政策工具選取

政策工具是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的手段，是通過(guò)組織行動(dòng)以解決公共問(wèn)題的某種途徑[32]。本質(zhì)上，政策試驗(yàn)的目的即是對(duì)政策工具的探索與確定。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策工具的劃分也不同。比如，依據(jù)強(qiáng)制性程度的高低可以將政策工具劃分為強(qiáng)制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具;依據(jù)資源類(lèi)型可以將政策工具劃分為信息類(lèi)工具、權(quán)力工具、財(cái)富工具、組織性工具[33]。在與本文研究最為接近的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，根據(jù)執(zhí)行及激勵(lì)手段通常將政策工具分為規(guī)制型、激勵(lì)型和自愿型政策工具[34]。這種劃分方法較好地概括了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策特點(diǎn)，本文對(duì)深圳市環(huán)評(píng)制度所選取的政策工具也采用此分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（1）規(guī)制型政策工具

規(guī)制型政策工具又稱(chēng)指令性政策工具，是指政府為了達(dá)到目標(biāo)對(duì)社會(huì)成員直接予以干預(yù)。深圳市在環(huán)評(píng)制度中所選取的規(guī)制型政策工具主要包括：一是事前控制，主要有環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。環(huán)境規(guī)劃主要包括環(huán)評(píng)區(qū)域限批，防止區(qū)域污染物總量超標(biāo)現(xiàn)象的出現(xiàn);環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定則是從事前防止危害環(huán)境項(xiàng)目的出現(xiàn)。二是事中控制，主要包括環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)，對(duì)于在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生生產(chǎn)實(shí)際情況與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)結(jié)果有出入而產(chǎn)生環(huán)境污染狀況的項(xiàng)目進(jìn)行回顧環(huán)評(píng)，以更為動(dòng)態(tài)的管理方式監(jiān)控污染的發(fā)生。三是事后控制，主要包括環(huán)評(píng)未批先建的按日計(jì)罰，對(duì)于已經(jīng)建設(shè)但未進(jìn)行環(huán)評(píng)的項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的按日計(jì)罰。

（2）激勵(lì)型政策工具

激勵(lì)型政策工具，兼具自愿性與強(qiáng)制性，是指政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律利用市場(chǎng)調(diào)控利益相關(guān)者行為的方法。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等級(jí)備案制是對(duì)環(huán)評(píng)制度的完善，可以進(jìn)一步提高環(huán)評(píng)的針對(duì)性和有效性。一方面，對(duì)于企業(yè)而言，可以利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)企業(yè)主體遵守環(huán)評(píng)制度、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。如同稅收會(huì)產(chǎn)生稅收遵從成本，一項(xiàng)政策的執(zhí)行也會(huì)產(chǎn)生遵從成本[35]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)目前主要由市場(chǎng)主體提供，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等級(jí)備案制可以有效減輕無(wú)污染或環(huán)境影響程度小的企業(yè)的環(huán)評(píng)負(fù)擔(dān)，降低其政策遵從成本;而對(duì)于環(huán)境影響程度較大的企業(yè)則面臨更為嚴(yán)格的環(huán)評(píng)審批，產(chǎn)生更大的政策遵從成本。另一方面，對(duì)于政府的體制建設(shè)而言，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等級(jí)備案制也是促進(jìn)審批制度改革，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措，可以有效降低政府的環(huán)評(píng)壓力，抓大放小，集中更多的注意力資源到更為關(guān)鍵的環(huán)評(píng)項(xiàng)目的審批上。可見(jiàn)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等級(jí)備案制對(duì)企業(yè)主體和政府主體有著雙重激勵(lì)作用。

（3）自愿型政策工具

自愿型政策工具則是借助于民間自主的力量，依靠社會(huì)成員的自愿性行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。具體到環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度領(lǐng)域，主要包括環(huán)評(píng)項(xiàng)目信息公開(kāi)和環(huán)評(píng)公眾參與兩種類(lèi)型的具體措施。2006年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》詳細(xì)規(guī)定了環(huán)評(píng)項(xiàng)目需要向公眾告知的內(nèi)容、公眾參與的方式等具體條款。在實(shí)踐過(guò)程中，深圳市在環(huán)評(píng)信息公開(kāi)與公眾參與方面確實(shí)取得一定進(jìn)展，暴露了一些如環(huán)評(píng)方案造假等環(huán)評(píng)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，公眾參與環(huán)評(píng)的意愿也有所增強(qiáng)②。同時(shí)，也暴露出環(huán)評(píng)政策在落地過(guò)程中可能出現(xiàn)的政策執(zhí)行扭曲的情況，如深圳灣環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)抄襲事件[36]。從深圳市環(huán)評(píng)領(lǐng)域中自愿性政策工具的探索實(shí)踐，可以看出我國(guó)在自愿性政策工具開(kāi)發(fā)方面與西方國(guó)家存在的差異。西方視域下自愿型政策工具是以國(guó)家較少干預(yù)以及公民自治為基礎(chǔ)的，但在我國(guó)，公民參與積極性不高、環(huán)保社團(tuán)組織發(fā)展緩慢、企業(yè)的環(huán)保動(dòng)機(jī)較為薄弱[37]，這些因素都在一定程度上使得我國(guó)對(duì)自愿性政策工具的開(kāi)發(fā)通常會(huì)依賴(lài)管制工具的配合[38]。

四、政策試驗(yàn)中的政策工具類(lèi)型與科層互動(dòng)模式

深圳市在其環(huán)評(píng)立法變遷的過(guò)程中進(jìn)行了多種類(lèi)型政策工具的創(chuàng)新試驗(yàn)。在不同類(lèi)型政策工具的試驗(yàn)過(guò)程中，其發(fā)起動(dòng)因并不相同，深圳市與廣東省、中央政府之間的相互作用情況也不盡相同，產(chǎn)生了不同的互動(dòng)模式。表1通過(guò)結(jié)合深圳市環(huán)評(píng)制度立法變遷歷程，依據(jù)前文科層互動(dòng)下的政策試驗(yàn)?zāi)Ｐ涂蚣埽崂聿煌吖ぞ邉?chuàng)新所依賴(lài)的資源、上級(jí)的影響、控制導(dǎo)向等核心互動(dòng)要素，以探明不同類(lèi)型政策工具創(chuàng)新過(guò)程中的科層互動(dòng)狀況，總結(jié)政策試驗(yàn)過(guò)程的科層互動(dòng)特征，由此揭示政策試驗(yàn)過(guò)程的內(nèi)在機(jī)理與機(jī)制。

1.規(guī)制型政策工具：中央控制下的分級(jí)試驗(yàn)

根據(jù)前文對(duì)深圳市環(huán)評(píng)改革規(guī)制型政策工具的介紹可以發(fā)現(xiàn)，此類(lèi)工具的政策目標(biāo)和具體政策工具均是確定的，且都是由上級(jí)政府進(jìn)行規(guī)定和設(shè)計(jì)的。深圳市進(jìn)行環(huán)評(píng)規(guī)制類(lèi)政策工具創(chuàng)新的動(dòng)因主要是為了契合國(guó)家立法規(guī)劃，并依據(jù)上位法制定適應(yīng)于地方發(fā)展的地方性法規(guī)。這決定了深圳市在進(jìn)行此類(lèi)政策工具的創(chuàng)新過(guò)程中必然受到上級(jí)政府較大的影響，具體表現(xiàn)為，深圳市在制定規(guī)制型政策時(shí)雖有某些創(chuàng)新性，但其創(chuàng)新是受到上級(jí)政府頒發(fā)的相關(guān)法條、規(guī)范性文件影響下的產(chǎn)物。如深圳市《深圳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保條例》中有關(guān)環(huán)評(píng)區(qū)域限批的規(guī)定，主要受到2006年廣東省發(fā)布的《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》有關(guān)跨行政區(qū)水質(zhì)污染防治有關(guān)規(guī)定的啟發(fā){3}。2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》也對(duì)區(qū)域限批內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，這也為深圳市推出區(qū)域限批政策提供了上位法的支撐{4}。另外，深圳市在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)評(píng)未批先建按日計(jì)罰、環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)等規(guī)制型政策工具的開(kāi)發(fā)方面也較大地受到上級(jí)政府法律、法規(guī)或相關(guān)政策的影響與啟發(fā)，極少突破上位法來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新?？梢?jiàn)，深圳市在規(guī)制型政策工具的創(chuàng)新采納過(guò)程中較少地進(jìn)行原創(chuàng)性的創(chuàng)新，更多的是依據(jù)上位法或政策進(jìn)行執(zhí)行性規(guī)定，在上級(jí)政府發(fā)出明顯的“信號(hào)”的情況下進(jìn)行執(zhí)行過(guò)程中的創(chuàng)新?！坝泻芏鄤?chuàng)新探索舉措深圳是走在前面的，但這個(gè)過(guò)程存在一個(gè)互動(dòng)。在體制內(nèi)，即使是創(chuàng)新的探索也肯定要于法有據(jù)，至少也是上級(jí)發(fā)出政策調(diào)整的信號(hào)，地方才會(huì)將之變成可操作性的具體舉措，在這些方面深圳是走得快的。”（廣東省環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，GDSA0413）

在規(guī)制型政策制定方面，深圳市之所以會(huì)選擇這種保守型創(chuàng)新策略主要是因?yàn)榇祟?lèi)政策工具高度依賴(lài)上級(jí)的權(quán)威資源及合法性資源。這種依賴(lài)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，國(guó)家層面關(guān)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)較為合理，地方并不需要刻意突破國(guó)家法律來(lái)創(chuàng)新，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行執(zhí)行性細(xì)化規(guī)定一般即可滿(mǎn)足發(fā)展要求。其次，創(chuàng)新成本較低，上級(jí)政府所創(chuàng)立的制度或政策通常經(jīng)過(guò)周密思考，借鑒使用或適當(dāng)改良比進(jìn)行突破性的創(chuàng)新成本低。再次，更高位階的法律、政策具有更強(qiáng)的權(quán)威性，尤其是國(guó)家層級(jí)制定的法律或政策具有更高的效力，而規(guī)制型政策往往需要更高階權(quán)威以保證政策的有效落實(shí)。“因?yàn)閲?guó)家推行的制度都是通過(guò)國(guó)家和省的層面認(rèn)真斟酌過(guò)的。直接采用或者相對(duì)改良性地借鑒比地方另創(chuàng)一套肯定有效，成本也低?！保ㄉ钲谑协h(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，SZSA0415）“‘不予受理這種表述，是國(guó)家層面的習(xí)慣性表述，深圳立法應(yīng)該是采納國(guó)家的那種表述。其實(shí)在省政府部門(mén)都很少這么寫(xiě)，國(guó)家層面才有資格和能力作出這樣的規(guī)定。”（廣東省環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，GDSB0413）

2.激勵(lì)型政策工具：地方自治下的分級(jí)試驗(yàn)

深圳市環(huán)評(píng)制度變革在激勵(lì)型政策工具上的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等級(jí)備案，這一變革可以對(duì)企業(yè)組織和政府組織進(jìn)行雙重激勵(lì)。此類(lèi)政策工具的政策目標(biāo)與具體落實(shí)的工具設(shè)計(jì)者均是地方政府。對(duì)于地方政府自發(fā)探索的創(chuàng)新而言，創(chuàng)新的發(fā)生往往是自發(fā)的、內(nèi)源驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。深圳市在環(huán)評(píng)制度立法變遷的過(guò)程中進(jìn)行激勵(lì)型政策工具的創(chuàng)新，主要是立足地方發(fā)展、立足環(huán)評(píng)相關(guān)部門(mén)工作重心調(diào)整的需要，也是優(yōu)化制度本身的需要。對(duì)于深圳市而言，其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，企業(yè)聚集、項(xiàng)目眾多，依據(jù)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響情況分級(jí)管理，有的放矢、抓大放小，將大大提升審批效率，也會(huì)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵項(xiàng)目的監(jiān)管效果。

“（分級(jí)管理）是深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。深圳市一年的項(xiàng)目量大，幾萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，政府沒(méi)有那么多精力全部管，能把對(duì)環(huán)境影響較大的幾千個(gè)項(xiàng)目管好就不錯(cuò)了，那些對(duì)環(huán)境影響小的就都通過(guò)。以前的環(huán)評(píng)制度全覆蓋，小到燒烤攤、早餐鋪也需要辦理環(huán)評(píng)，登記表也需要審批幾天。我們研究了法律法規(guī)，登記表的定義是對(duì)環(huán)境影響很小的項(xiàng)目進(jìn)行登記，既然對(duì)環(huán)境影響很小，就可以豁免或備案。”（深圳市環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，SZSB0415）

政府在創(chuàng)新過(guò)程中追求的目標(biāo)除了行政績(jī)效以外還十分注重風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[39]。深圳市在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)登記表備案制創(chuàng)新的過(guò)程中，基于地方發(fā)展需求進(jìn)行創(chuàng)新，其創(chuàng)新幅度較高，對(duì)原有做法具有較大的突破，因而在尋求風(fēng)險(xiǎn)控制方面會(huì)進(jìn)行較多的考慮。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防控，深圳市主要通過(guò)縱向上從中央政府尋求合法性以及與省級(jí)政府充分溝通來(lái)進(jìn)行，橫向上則是與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)溝通來(lái)對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行內(nèi)容和程序?qū)彶?。深圳市進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)登記表備案制度創(chuàng)新過(guò)程中豁免、備案以及審批的項(xiàng)目名錄，是根據(jù)中央政府設(shè)定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》來(lái)進(jìn)行設(shè)置的，這種設(shè)置使得整個(gè)改革的合法性有所保證。廣東省對(duì)下級(jí)政府創(chuàng)新則起到安全閥的功效，這種功效的實(shí)現(xiàn)主要通過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)之間密切的互動(dòng)與溝通來(lái)實(shí)現(xiàn)。訪談表明，廣東省對(duì)待下級(jí)政府的創(chuàng)新行為通常會(huì)站在全局性的角度考慮地方政府的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)深圳市的創(chuàng)新行為進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。“企業(yè)環(huán)境意識(shí)的提升、環(huán)境治理制度的完善、科技的進(jìn)步使得深圳市進(jìn)行環(huán)評(píng)的創(chuàng)新不存在太多的制約條件，即使對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，在實(shí)踐中也可以通過(guò)環(huán)保督察來(lái)改正，所以不存在不可逆的風(fēng)險(xiǎn)。”（廣東省環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，GDSD0413）創(chuàng)新試驗(yàn)并非一個(gè)部門(mén)可以單獨(dú)完成，深圳市在進(jìn)行環(huán)評(píng)備案改革的過(guò)程中，會(huì)與司法部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行充分的溝通，以對(duì)其創(chuàng)新進(jìn)行司法審查和內(nèi)容審查。

市級(jí)政府環(huán)評(píng)部門(mén)在進(jìn)行創(chuàng)新變革的進(jìn)程中會(huì)與省級(jí)政府對(duì)應(yīng)的環(huán)評(píng)部門(mén)溝通并尋求業(yè)務(wù)指導(dǎo)，省級(jí)政府也會(huì)對(duì)地方政府創(chuàng)新行為進(jìn)行持續(xù)性關(guān)注，且這一做法既是制度性要求，也是實(shí)踐中的常態(tài)化做法。“這個(gè)是常態(tài)化的做法，地方有一些改革舉措，原則上會(huì)跟我們溝通一下，我們也會(huì)去關(guān)注，后續(xù)會(huì)去實(shí)地調(diào)研。在這個(gè)過(guò)程中，我們會(huì)對(duì)地方創(chuàng)新探索進(jìn)行指導(dǎo)或者總結(jié)推廣，制度上是有這個(gè)要求的?！保◤V東省環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，GDSD0413）省級(jí)和市級(jí)政府之間通過(guò)這種良性互動(dòng)既可以保證地方政府的創(chuàng)新不致釀成風(fēng)險(xiǎn)，也使得市級(jí)政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)自下而上擴(kuò)散至省級(jí)政府從而實(shí)現(xiàn)更大范圍的推廣。深圳市在進(jìn)行激勵(lì)型政策工具的創(chuàng)新時(shí)，主要是基于地方發(fā)展進(jìn)行適應(yīng)地方需求的變革，此類(lèi)創(chuàng)新的出現(xiàn)高度依賴(lài)深圳市的環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，上級(jí)政府也是這類(lèi)政策工具創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避工具。對(duì)于激勵(lì)型政策工具的試驗(yàn)，控制導(dǎo)向是指向地方政府的，呈現(xiàn)出地方自治的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ教卣鳌?/p>

3.自愿型政策工具：央地共治下的分級(jí)試驗(yàn)

對(duì)于環(huán)評(píng)領(lǐng)域自愿型政策工具的創(chuàng)新試驗(yàn)，深圳市主要是依據(jù)中央政策進(jìn)行地方探索性試驗(yàn)。在這一類(lèi)型政策工具的探索過(guò)程中，深圳市的實(shí)踐表明，自愿型政策工具的開(kāi)發(fā)高度依賴(lài)上級(jí)政府的行政指令，同時(shí)高度依賴(lài)地方的政府各部門(mén)、企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體等環(huán)保主體在執(zhí)行這一政策時(shí)所采取的態(tài)度與行動(dòng)。深圳市自愿型政策工具創(chuàng)新試驗(yàn)受到上級(jí)政府的較大影響，2006年2月，國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)需要公開(kāi)的內(nèi)容和公眾參與的方式等進(jìn)行了規(guī)定，這一暫行辦法為深圳市將信息公開(kāi)與公眾參與寫(xiě)進(jìn)法條提供了依據(jù)。深圳市在環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)與公眾參與方面的進(jìn)展并非一帆風(fēng)順，環(huán)境信訪量也一度居高不下。這既反映出深圳市在環(huán)評(píng)信息公開(kāi)與公眾參與方面取得了一定的進(jìn)展，也反映出環(huán)評(píng)制度在落地過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題。正如訪談過(guò)程中一位受訪者所言：“說(shuō)明環(huán)評(píng)法制度設(shè)計(jì)是比較合理的，無(wú)論市場(chǎng)主體、建設(shè)單位，還是建設(shè)環(huán)評(píng)單位，都會(huì)有一些偷懶的，有一些蒙混過(guò)關(guān)的，各種各樣的心態(tài)都會(huì)有。但是這個(gè)制度設(shè)計(jì)就可以避免它，以使其不會(huì)出現(xiàn)很?chē)?yán)重的情況，或者盡量少（出現(xiàn)）。如果出現(xiàn)很惡劣的情況，監(jiān)督制度可以發(fā)揮作用，不一定是環(huán)保部門(mén)監(jiān)督，可以讓公眾來(lái)監(jiān)督，而且公眾監(jiān)督是很有效的。（這一事件）就體現(xiàn)了公眾參與的效果，像這種大規(guī)模的公眾參與也是環(huán)評(píng)的一個(gè)特色?！保ㄉ钲谑协h(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，SZSC0415）

深圳市在完善環(huán)評(píng)制度的探索過(guò)程中，首先需要對(duì)其政府自身的科層間互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行改善。需要打破部門(mén)壁壘，加強(qiáng)同級(jí)部門(mén)之間的溝通，把各個(gè)部門(mén)之間的評(píng)價(jià)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“多評(píng)合一”的評(píng)價(jià)?！皣?guó)土規(guī)劃、立項(xiàng)選址進(jìn)行了環(huán)評(píng)審查之后，后續(xù)的環(huán)評(píng)并不重要。希望加強(qiáng)同級(jí)部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，把各個(gè)部門(mén)的評(píng)價(jià)統(tǒng)一起來(lái)，形成多評(píng)合一的環(huán)評(píng)?！保ㄉ钲谑协h(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗洠琒ZSD0415）。同時(shí)，環(huán)評(píng)制度也需要市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)性參與。“（環(huán)評(píng)制度）最初的意圖是建設(shè)單位通過(guò)花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)環(huán)評(píng)服務(wù)，根據(jù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)出具的建議和措施進(jìn)行調(diào)整和整改。不同的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的價(jià)格不同，因而提出的措施與建議不同，是市場(chǎng)化的服務(wù)。如果環(huán)評(píng)在需要被監(jiān)管部門(mén)審批的情況下進(jìn)行，該制度就有可能流于形式（又變成行政手段）?！保ㄉ钲谑协h(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗洠琒ZSD0415）。公眾、社會(huì)團(tuán)體等監(jiān)督者的參與對(duì)環(huán)評(píng)制度的落實(shí)非常重要，良性的公眾參與需要地方政府積極落實(shí)，形成制度性規(guī)定，也需要公民、社會(huì)團(tuán)體等形成自覺(jué)的行動(dòng)意識(shí)。2018年《環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》的重新修訂也充分證明了自愿型政策工具較大地依賴(lài)地方公民、社會(huì)團(tuán)體發(fā)展?fàn)顩r等情境性?xún)?yōu)勢(shì)。這一全國(guó)性法條的修訂也充分吸納了地方意見(jiàn)?！芭c原來(lái)老版相比，這一版和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)更加密切結(jié)合了，與信息化、大數(shù)據(jù)的結(jié)合也更緊密了，運(yùn)用新的科技手段，參與形式就不拘泥于以前對(duì)每家每戶(hù)的調(diào)查，更多講究主動(dòng)參與?！保◤V東省環(huán)評(píng)部門(mén)訪談?dòng)涗?，GDSB0413）

對(duì)于地方政府而言，缺乏信息公開(kāi)的動(dòng)力，需要?jiǎng)佑蒙霞?jí)權(quán)威采取強(qiáng)制性行政指令落實(shí)公眾參與，但是公民、社會(huì)團(tuán)體參與意識(shí)的增強(qiáng)則需要多方面的合力才能慢慢養(yǎng)成，具有情境性?xún)?yōu)勢(shì)的地方政府需要充分考察地方社會(huì)力量的發(fā)展?fàn)顩r，以充分調(diào)動(dòng)起積極性。這就使得政府在進(jìn)行自愿型政策工具的創(chuàng)新方面既依賴(lài)中央政府的行政權(quán)威以保證制度得以落實(shí)，也需要地方政府各個(gè)部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，并積極發(fā)展地方“自愿力量”來(lái)保障制度落實(shí)效果。在這一類(lèi)型的政策工具的創(chuàng)新方面，地方政府受到中央政府的廣泛影響，地方政府也具有正式機(jī)會(huì)，充分參與到中央政策的修訂過(guò)程，且具有較大的權(quán)限進(jìn)行地方政府內(nèi)部和社會(huì)改革。自愿型政策工具創(chuàng)新對(duì)中央資源與地方資源雙重依賴(lài)，控制導(dǎo)向既不偏向中央政府也不傾斜于地方政府，而是需要二者同時(shí)發(fā)力、協(xié)作共治，呈現(xiàn)出對(duì)地方與中央雙重依賴(lài)的共治試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

五、結(jié)論與討論

地方政府在政府創(chuàng)新領(lǐng)域占據(jù)著重要角色，可以實(shí)現(xiàn)小范圍內(nèi)對(duì)政策先行先試、檢驗(yàn)創(chuàng)新成效，同時(shí)降低創(chuàng)新成本與變革風(fēng)險(xiǎn)。本文以深圳市環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法變遷為個(gè)案，結(jié)合過(guò)程回溯與訪談分析方法，考察其創(chuàng)新政策工具類(lèi)型及其變革動(dòng)因、互動(dòng)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)不同政策工具類(lèi)型會(huì)影響地方政策試驗(yàn)的控制導(dǎo)向，從而產(chǎn)生不同的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?。深圳市在環(huán)評(píng)立法變遷過(guò)程中采取了多種類(lèi)型的政策工具創(chuàng)新，包括規(guī)制型、激勵(lì)型、自愿型政策工具。在進(jìn)行規(guī)制型政策工具創(chuàng)新過(guò)程中，較大地受到中央政府和省級(jí)政府明確的政策信號(hào)的影響，其創(chuàng)新實(shí)為中央控制下為契合國(guó)家立法規(guī)劃而為之，具有“中央控制下的試驗(yàn)”模式特征。對(duì)于激勵(lì)型政策工具的創(chuàng)新，深圳市則具有較大的自主權(quán)，創(chuàng)新動(dòng)因主要源于滿(mǎn)足地方發(fā)展需求。其創(chuàng)新的幅度較大，因而在尋求行政績(jī)效與創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制方面頗下功夫，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制方面則主要向中央政府尋求政策合法性，和省級(jí)政府溝通、匯報(bào)尋求指導(dǎo)和監(jiān)督，并尋求同級(jí)部門(mén)進(jìn)行內(nèi)容和程序?qū)彶?其試驗(yàn)的控制導(dǎo)向偏向地方政府，具有“地方自治下的試驗(yàn)”模式特征。在自愿型政策工具的創(chuàng)新方面，深圳市一方面背靠上級(jí)政府，制定地方法規(guī)為環(huán)評(píng)信息公開(kāi)與公眾參與奠定制度性基礎(chǔ)，也需要促進(jìn)政府各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，另一方面積極培養(yǎng)地方公民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等環(huán)保主體的自主參與意識(shí)。由此，自愿型政策工具的創(chuàng)新同時(shí)依賴(lài)上級(jí)政府權(quán)威資源與地方社會(huì)自愿性基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出“央地共治下的試驗(yàn)”模式的特征。上下級(jí)政府之間的科層互動(dòng)成為政策試驗(yàn)的重要變量。

本文對(duì)推進(jìn)我國(guó)政策試驗(yàn)的研究貢獻(xiàn)主要包括三個(gè)方面。首先，地方政府在進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)的過(guò)程中，受到多方面因素的影響，包括上級(jí)政府行政指令、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等[40]。學(xué)界對(duì)政策類(lèi)型或政策工具類(lèi)型對(duì)政策創(chuàng)新影響的研究仍顯不足。本文的研究聚焦于地方政府創(chuàng)新試驗(yàn)，厘清了不同類(lèi)型的政策工具在政策試驗(yàn)過(guò)程中的互動(dòng)模式與機(jī)制。其次，本文引入“情境”的概念，指出政策試驗(yàn)過(guò)程中的控制導(dǎo)向是由不同類(lèi)型的政策工具所依賴(lài)的創(chuàng)新資源的差異引起的，這也影響了政策試驗(yàn)過(guò)程中科層互動(dòng)狀況，進(jìn)而產(chǎn)生不同的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，揭示了政策試?yàn)權(quán)變與“相機(jī)”授權(quán)規(guī)律。最后，本文的分析聚焦于科層互動(dòng)的視角，對(duì)于不同層級(jí)的政府及職能部門(mén)在創(chuàng)新過(guò)程中的互動(dòng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)解釋。通過(guò)深圳市的環(huán)評(píng)政策試驗(yàn)探索規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，不同的政策類(lèi)型所依賴(lài)的資源是不同的，各級(jí)政府及職能部門(mén)需要依據(jù)政策類(lèi)型與屬性在各自的位置上扮演合理的角色，科層內(nèi)部充分的溝通互動(dòng)可以促進(jìn)政策主體更好地了解政策、合理分工、合力創(chuàng)新。

誠(chéng)然，本文的研究也存在局限。第一，本文試圖以科層互動(dòng)的視角揭示政策試驗(yàn)過(guò)程中的邏輯和模式，以地方政府政策試驗(yàn)作為研究對(duì)象，對(duì)自上而下以及同級(jí)部門(mén)之間的影響機(jī)制具有一定的考察，但對(duì)于深圳市環(huán)評(píng)制度改革從地方走向中央的自下而上的互動(dòng)機(jī)制還需在下一步的研究中進(jìn)行更加充分的探討。第二，本文的分析以深圳市為案例，其研究場(chǎng)域的特殊性及可推廣性受到一定的局限。深圳市作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的特區(qū)城市，在改革過(guò)程中有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。許多城市可能并不具有深圳市這樣的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。然而，這也并不代表地方政府不能利用自身優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行政策創(chuàng)新。深圳市在激勵(lì)型等政策上具有一定的優(yōu)勢(shì)，恰好體現(xiàn)了創(chuàng)新類(lèi)型對(duì)地方資源的依賴(lài)，只要地方具備相應(yīng)的資源或者能夠充分利用上級(jí)資源，就可以進(jìn)行適應(yīng)自身發(fā)展的政策試驗(yàn)，通過(guò)塑造合理的科層互動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)政策創(chuàng)新，優(yōu)化公共政策。

注釋?zhuān)?/p>

①深圳市、廣東省、國(guó)家不同層面的環(huán)評(píng)相關(guān)立法在時(shí)間上存在諸多交叉，因此，此處以階段進(jìn)行劃分并不加以過(guò)于具體的年份區(qū)分。

②在深圳市的信訪量中，環(huán)境信訪量?jī)H次于公安、工商領(lǐng)域位居第三，深圳市環(huán)境信訪量居高不下。資料來(lái)源：深圳市人居環(huán)境委員會(huì). 深圳市環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書(shū)（2010年度）. 深圳：深圳市人居環(huán)境委員會(huì)，2011。

③《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條：跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)未達(dá)到控制目標(biāo)的，省級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

④《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中（二十一）加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度。要實(shí)施污染物總量控制制度，將總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解到地方各級(jí)人民政府并落實(shí)到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無(wú)證或超總量排污。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，對(duì)超過(guò)污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目;建設(shè)項(xiàng)目未履行環(huán)評(píng)審批程序即擅自開(kāi)工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的，責(zé)令其停建或者停產(chǎn)，補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。

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Policy Testing under Bureaucratic Interaction

——Taking Shenzhen Environmental Impact Assessment Legislation Process as an Example

Li Meng / Miao Bo / Ye Lin

Abstract： Policy testing is an important way for China to carry out policy innovation and realize institutional changes. Researches on policy experiments mostly focus on the exploration of experimental models and process mechanisms. In the micro-level， the different experimental mechanisms presented in the selection of different policy tools lack sufficient disclosure. A case study of Shenzhen in the process on the environmental impact assessment legislation is conducted so as to reveal the relationship between policy tools selection and policy testing model. Shenzhen has used comprehensive policy tools including regulation， incentives， and voluntary tools in the process of improving the environmental impact assessment system. Most of the experiments on regulatory policy tools were initiated by superior departments， showing the characteristics of "central controlled experiments model"; Incentive policy tools are highly dependent on local development status and show the features of "local autonomy experiment model"; Voluntary policy tools have the characteristics of both， showing the characteristics of "central controlled local autonomy experiment model". In order to better promote institutional innovation and break through development bottlenecks， local governments should make full use of their own resource advantages to adapt to their own development and innovation. And higher-level governments should conduct "selective" control and guidance of local policy innovation.

Keywords： Policy Testing; Bureaucratic Interaction; Policy Tools; Environmental Impact Assessment Legislation; Shen Zhen

（責(zé)任編輯 ? 王玉）

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目資助“新技術(shù)革命與公共治理轉(zhuǎn)型”（16JJD630013）、“中國(guó)特色的治理理論構(gòu)建”（16JJD630012）和四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地區(qū)域公共管理信息化研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)智慧城市發(fā)展與城市治理轉(zhuǎn)型研究”（QGXH19-01）的階段性成果。

收稿日期：2020-5-25

作者簡(jiǎn)介：李 ? 萌 ?女 ?（1993- ?） ?中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生

苗 ? 波 ?男 ?（1978- ?） ?中山大學(xué)法學(xué)院、南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海）副教授 ?博士生導(dǎo)

師 ?通訊作者

葉 ? 林 ?男 ?（1977- ?） ?中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授 ?博士生導(dǎo)師