[提 要]應(yīng)急管理能力是新形勢下基層黨組織創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段。由于當(dāng)前突發(fā)公共事件越來越呈現(xiàn)出傷亡多、損失大、影響深、復(fù)雜性加劇和防控難度加大等新特點(diǎn)，基層黨組織在公共安全與應(yīng)急管理方面面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)?；鶎狱h組織如何更加有效地發(fā)揮作用，最大程度地降低突發(fā)性事件的危害，則成為當(dāng)前加強(qiáng)基層黨組織執(zhí)政能力的一項(xiàng)重大而又緊迫的任務(wù)。因此，必須在基層黨組織建設(shè)中把應(yīng)急管理能力建設(shè)作為一項(xiàng)十分重要的工作，全面提高基層應(yīng)對突發(fā)事件的能力和水平。

[關(guān)鍵詞]基層黨組織;應(yīng)急管理;社會(huì)治理

[作者簡介]毛蘇蘇（1988—），女，中共泰安市泰山區(qū)委黨校講師，研究方向?yàn)辄h的建設(shè)。（山東泰安 271000）

基層黨組織是預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的前沿陣地。近年來，由于不斷變化的國內(nèi)外形勢和頻繁發(fā)生的重特大突發(fā)事件，使得基層黨組織的應(yīng)急管理能力逐漸成為了應(yīng)對公共性、突發(fā)性和全局性事件的決定性因素。與此同時(shí)，也暴露出一些基層黨組織在突發(fā)事件面前應(yīng)對無方、處置無序、保障無力等問題。因此，亟需圍繞常態(tài)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，提高基層黨組織應(yīng)急管理能力，打牢基層保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、基層黨組織應(yīng)急管理能力的主要構(gòu)成要素

（一）應(yīng)急管理思維

由于應(yīng)急管理是主體應(yīng)對突發(fā)事件的一種實(shí)踐活動(dòng)，應(yīng)急管理思維應(yīng)當(dāng)成為主體所具備的一種實(shí)踐思維。對于作為主體的基層黨組織來說，樹立應(yīng)急管理思維，才能將應(yīng)急管理的事前、事中、事后管理有機(jī)銜接起來，從全局上分析突發(fā)事件的各種問題及其相互關(guān)系，全面把握、通盤考慮，提出總體目標(biāo)，形成應(yīng)對思路，從而制定科學(xué)有效的應(yīng)急處置方案。不注重應(yīng)急管理思維的培養(yǎng)，則容易在應(yīng)急管理中出現(xiàn)“腸梗阻”，使基層黨組織陷入被動(dòng)境地，不利于各類危機(jī)的防范和化解。

（二）應(yīng)急處置流程

一般來說，應(yīng)急管理是一個(gè)分階段、動(dòng)態(tài)管理的過程，可分為應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等三個(gè)過程。在應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警階段，基層黨組織要健全機(jī)制注重風(fēng)險(xiǎn)隱患的預(yù)警排查，對可能引發(fā)重大和較大公共突發(fā)事件的信息及時(shí)上報(bào)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略和預(yù)案，做到防患于未然;在應(yīng)急處置與救援階段，基層黨組織要明確應(yīng)急管理職能和責(zé)任，妥善處置矛盾問題，積極做好群眾工作，確保突發(fā)事件產(chǎn)生后能迅速參與，協(xié)同配合，科學(xué)救援，主動(dòng)作為;在事后恢復(fù)與重建階段，基層黨組織要及時(shí)進(jìn)行善后總結(jié)，把應(yīng)急行動(dòng)期間的工作情況進(jìn)行梳理，在兼顧短期恢復(fù)性重建與長遠(yuǎn)發(fā)展性重建的基礎(chǔ)上，以身作則發(fā)揮好模范榜樣作用，帶頭進(jìn)行災(zāi)后重建工作，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序和公共設(shè)施。

（三）應(yīng)急救援隊(duì)伍

提高基層黨組織應(yīng)急管理能力，要致力于打造一支關(guān)鍵時(shí)刻挺得出、危機(jī)時(shí)刻靠得住、緊急時(shí)刻頂?shù)蒙系狞h員應(yīng)急救援隊(duì)伍。突發(fā)應(yīng)急事件所在地的黨組織，要盡力縮短時(shí)間，把轄區(qū)黨員、群眾和其他社會(huì)組織動(dòng)員起來，協(xié)同配合上級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，做好突發(fā)事件的應(yīng)急處置。因此，在應(yīng)對突發(fā)公共事件中，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，組建應(yīng)急救援黨員服務(wù)隊(duì)、黨員突擊隊(duì)、黨員搶險(xiǎn)隊(duì)等，全面提升黨員在防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急處置中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，還要在日常管理中加強(qiáng)對黨員干部應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)和實(shí)踐演練，賦予廣大黨員在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、備災(zāi)、應(yīng)急準(zhǔn)備、大規(guī)模傷員處置、簡便器材營救、災(zāi)害心理、應(yīng)急演練的組織與實(shí)施和應(yīng)急救援行動(dòng)等方面的知識(shí)和技能，使其擔(dān)當(dāng)起應(yīng)急搶險(xiǎn)和應(yīng)對緊急事態(tài)的重任。

二、基層黨組織應(yīng)急管理能力建設(shè)存在的問題

（一）應(yīng)急管理組織體系不夠健全

面對群眾對社會(huì)公共安全期望值越來越高的現(xiàn)狀，基層黨組織應(yīng)急管理工作的薄弱環(huán)節(jié)逐漸顯現(xiàn)出來。從目前來看，大多數(shù)地方都成立了應(yīng)急管理相關(guān)職能科室，履行日常工作事務(wù)職能，但不能較好地進(jìn)行分工協(xié)調(diào)，且應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制也不夠完善，很少召開會(huì)議研究應(yīng)急管理工作;基層黨組織的應(yīng)急管理人員配備明顯不足，由于常態(tài)化事務(wù)性的工作較多，使其在發(fā)揮應(yīng)急管理總協(xié)調(diào)的職能定位和從源頭進(jìn)行深入治理方面存在一定困難;不少地方的基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革尚未到位，大多沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)規(guī)格和人員編制，多是掛靠在黨政辦公室或由其他人員兼職負(fù)責(zé)，也未出臺(tái)接地氣和可操作的突發(fā)事件應(yīng)急辦法、條例和手段;突發(fā)性事件是難以預(yù)料的偶然性事件，有的基層黨組織在長期的預(yù)防過程中缺少應(yīng)急處置工作的預(yù)見性、洞察力和工作經(jīng)驗(yàn)，致使應(yīng)急事件發(fā)生后疲于應(yīng)付，難以及時(shí)處置到位。因此，組織機(jī)構(gòu)的不健全，在很大程度上影響了基層黨組織應(yīng)急管理工作的有效開展。

（二）應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)

部分基層黨組織的應(yīng)急預(yù)案由于存在覆蓋面不足、與實(shí)際脫節(jié)等原因，導(dǎo)致預(yù)案可操作性較差，大多數(shù)預(yù)案形同虛設(shè)。自2003年非典之后，雖然一些地方黨組織在預(yù)案編制管理方面做了大量工作，但由于缺乏應(yīng)急預(yù)案的有效性評(píng)估，其有效性在實(shí)際工作中難以量化，預(yù)案編制一定程度上存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量形式化的問題，很難發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的真正作用。同時(shí)，有的預(yù)案對本地區(qū)和本部門單位的特殊性、精準(zhǔn)性考慮不足，導(dǎo)致預(yù)案功能弱化，針對性不強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案作用的發(fā)揮需要通過經(jīng)常性的教育培訓(xùn)和應(yīng)急演練不斷積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)臉，而目前有的基層黨組織在應(yīng)急演練方面按照預(yù)先制定的方案實(shí)施，“演”的成份遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“練”的成份，達(dá)不到預(yù)期效果。

（三）應(yīng)急處置能力相對滯后

一是預(yù)警難。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能夠?qū)⒒鶎討?yīng)急的關(guān)口前移，從源頭上防范突發(fā)事件的發(fā)生。然而，有的基層黨組織在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控方面還存在不少問題，特別是風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測的預(yù)警意識(shí)薄弱，不能有效形成對突發(fā)事件的預(yù)警，容易在應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置等工作中處于被動(dòng)狀態(tài)。二是協(xié)調(diào)難。突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及公共治理的方方面面，牽涉領(lǐng)域多、協(xié)同程度難。在實(shí)際工作中，基層黨組織憑一己之力難以協(xié)調(diào)多部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)應(yīng)對，這就容易造成各自為政、顧此失彼的情況。三是決策指揮難。由于體制等原因，在信息不足的情況下，基層黨組織往往難于進(jìn)行應(yīng)急決策，或者在聽取匯報(bào)后只能做出籠統(tǒng)、原則的指示要求?；鶎影l(fā)生的問題往往是經(jīng)過層層請示匯報(bào)后再作決策，這種“層層上報(bào)”、“逐級(jí)審批”的報(bào)告機(jī)制會(huì)受到地方諸多因素的干擾，不僅直接影響對突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)速度，而且影響決策的正確性。

（四）資源調(diào)動(dòng)與應(yīng)急動(dòng)員不充分

突發(fā)事件發(fā)生往往無法預(yù)料，基層黨組織必須在事前對相應(yīng)的應(yīng)急資源進(jìn)行確認(rèn)和準(zhǔn)備，以保證應(yīng)急救援和應(yīng)對處置工作的迅速、高效。然而，由于物資儲(chǔ)備社會(huì)參與度不高，缺少上下聯(lián)動(dòng)的物資儲(chǔ)蓄平臺(tái)，一些基層黨組織很難準(zhǔn)確掌握物資儲(chǔ)備情況，一旦突發(fā)事件發(fā)生后，難以有效調(diào)配資源進(jìn)行應(yīng)急救援。與此同時(shí)，在突發(fā)事件中非政府組織、志愿性公民、社團(tuán)協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等多元化社會(huì)力量參與較少，加之部分基層黨組織的應(yīng)急動(dòng)員能力較弱，因此難以形成多方參與的應(yīng)急響應(yīng)體系。

三、提高基層黨組織應(yīng)急管理能力的對策建議

（一）規(guī)范基層黨組織應(yīng)急管理職責(zé)

基層黨組織具有強(qiáng)大的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)能夠堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的政策方針和決策部署，統(tǒng)籌做好應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作，守住應(yīng)急管理的“第一道防線”。因此，要規(guī)范基層黨組織的應(yīng)急管理職責(zé)，使其在應(yīng)急管理中發(fā)揮好應(yīng)有的作用。首先，基層黨組織要在應(yīng)急管理中發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)者的角色，做到統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)，在非常時(shí)期擔(dān)起非常職責(zé)。其次，基層黨組織要在應(yīng)急處置中發(fā)揮好決策者的角色，善于捕捉真實(shí)的信息，準(zhǔn)確分析和研判突發(fā)事件的性質(zhì)及發(fā)展態(tài)勢，以人為本科學(xué)制定應(yīng)急處置方案，主動(dòng)有效地防范、避免事態(tài)擴(kuò)大和次生性突發(fā)事件的發(fā)生。再次，基層黨組織要在應(yīng)對突發(fā)事件的全過程發(fā)揮好宣傳者的角色，及時(shí)做好輿論引導(dǎo)和信息公開工作，在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)積極引導(dǎo)黨員干部和群眾統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、步調(diào)一致，為順利化解危機(jī)、科學(xué)有序做好應(yīng)急處置與救援工作營造良好氛圍。

（二）規(guī)范基層黨組織應(yīng)急管理組織體系

基層黨組織應(yīng)急管理能力的提升，需要建立和完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員，明確職責(zé)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門分工協(xié)作的應(yīng)急工作機(jī)制?；鶎狱h組織要將應(yīng)急管理作為基層工作的重要內(nèi)容，把自身作為應(yīng)急管理工作的責(zé)任主體，在不增加人員編制的前提下，根據(jù)實(shí)際情況探索應(yīng)急管理人員的合并、整合與統(tǒng)一，明確應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理工作責(zé)任人，與上級(jí)各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)銜接配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，在屬地政府和主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)急管理工作。

（三）規(guī)范基層黨組織應(yīng)急預(yù)案編制修訂

基層應(yīng)急預(yù)案要符合實(shí)際，職責(zé)清晰，簡明扼要，可操作性強(qiáng)。在突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)下，基層黨組織要盡快組織專門力量，集中時(shí)間和精力制訂、修訂和完善專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急保障行動(dòng)方案等?；鶎狱h組織“一把手”要親自帶頭編制修訂本地區(qū)、本部門、本行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，確保應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。努力探索不同層級(jí)、不同類別預(yù)案編制內(nèi)容的差異化、個(gè)性化特征，著重解決“突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰來做、怎樣做、何時(shí)做、用什么資源做”的問題，做到重點(diǎn)突出、有的放矢。注重與相關(guān)部門預(yù)案之間的銜接，加強(qiáng)與本地、周邊、上下以及同級(jí)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化預(yù)案的整體性，形成統(tǒng)一的基層應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的銜接性和系統(tǒng)性。

（四）規(guī)范基層黨組織應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

基層黨組織要根據(jù)應(yīng)急管理相關(guān)要求和實(shí)際情況，強(qiáng)化組織動(dòng)員能力，做好應(yīng)急救援隊(duì)伍組建工作。一方面，要建立黨員應(yīng)急救援先鋒隊(duì)。以廣大基層黨員干部為骨干建立黨員突擊隊(duì)、服務(wù)隊(duì)、宣傳隊(duì)，著力提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部的應(yīng)急管理意識(shí)和應(yīng)急處置能力，把應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)納入黨員干部培訓(xùn)體系，使基層黨員干部掌握有關(guān)防范和應(yīng)對的基本措施，增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)性公共事件和公共危機(jī)的能力素質(zhì)。另一方面，要建立應(yīng)急救援專業(yè)化隊(duì)伍。充分發(fā)揮專家隊(duì)伍、專業(yè)人才的作用，形成以公安、消防、專業(yè)救護(hù)隊(duì)伍和應(yīng)急志愿者為骨干的應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍?；鶎狱h組織在充分發(fā)揮黨員干部先鋒隊(duì)作用的基礎(chǔ)上，協(xié)助有關(guān)專業(yè)隊(duì)伍做好水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)事故和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援工作，提高綜合應(yīng)對和自我保護(hù)能力?；鶎討?yīng)急救援隊(duì)伍平時(shí)要配備必要的應(yīng)急裝備，定期開展應(yīng)急專業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，確保發(fā)生突發(fā)事件時(shí)要立即集結(jié)到位，開展先期處置。

（五）規(guī)范基層黨組織應(yīng)急管理保障體系

基層黨組織要緊緊圍繞應(yīng)急保障需要，從財(cái)力、物力、資源、信息等各方面未雨綢繆，建設(shè)供需實(shí)時(shí)對接的應(yīng)急保障體系，夯實(shí)應(yīng)急管理保障?；鶎狱h組織要將應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，確保應(yīng)急處置機(jī)制有效運(yùn)作;有針對性地增加抗御本地區(qū)、本部門、本行業(yè)常發(fā)突發(fā)事件的應(yīng)急處置裝備，確保儲(chǔ)備的應(yīng)急物資能夠快速有序足量地參與救援。注重加強(qiáng)對應(yīng)急物資的管理和監(jiān)督，建立健全以基層黨組織為主平臺(tái)的資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，把上級(jí)支持基層黨組織的政策整合起來，增強(qiáng)自主權(quán)、調(diào)配權(quán);健全突發(fā)事件信息報(bào)告制度，基層黨組織要設(shè)立安全員和專兼職信息報(bào)告員，明確信息收集報(bào)告任務(wù)，暢通信息發(fā)布和報(bào)送渠道，并鼓勵(lì)群眾及時(shí)報(bào)告相關(guān)信息，為應(yīng)急事件的處理與解決提供支持。

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[責(zé)任編輯：熊文瑾]