周帥

【摘? 要】美國(guó)金融監(jiān)管體系缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的有效保護(hù)，金融機(jī)構(gòu)針對(duì)公眾的過(guò)度信用創(chuàng)造使得金融系統(tǒng)積聚了大量信用風(fēng)險(xiǎn)，最終造成了次貸危機(jī)的爆發(fā)?；诖钨J危機(jī)的教訓(xùn)，美國(guó)不僅建立了專門的聯(lián)邦金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，而且通過(guò)完善信息披露、嚴(yán)格抵押貸款條件等具體制度加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，取得一定效果。但由于利益集團(tuán)的反對(duì)與阻撓，該法案表現(xiàn)出一定折扣，是否能減少下一次危機(jī)有待驗(yàn)證，同時(shí)對(duì)于我國(guó)正在深化的金融機(jī)構(gòu)改革，特別是金融消費(fèi)者保護(hù)具有重要的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】金融消費(fèi)者保護(hù);金融消費(fèi)者保護(hù)局

1.研究背景

長(zhǎng)期金融領(lǐng)域去監(jiān)管化和自由化背景下，2008年美國(guó)遭遇了自大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的金融危機(jī)，這是美國(guó)雙線多頭監(jiān)管模式中長(zhǎng)期積聚的金融風(fēng)險(xiǎn)的總爆發(fā)。美國(guó)金融監(jiān)管體系缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，金融機(jī)構(gòu)針對(duì)公眾的過(guò)度信用創(chuàng)造使得金融系統(tǒng)積聚了大量信用風(fēng)險(xiǎn)，后者又成為危機(jī)爆發(fā)的直接誘因——美國(guó)住房貸款市場(chǎng)上次級(jí)抵押貸款的發(fā)放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾的還款能力，寬松管制政策下的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利誘惑又導(dǎo)致貸款經(jīng)紀(jì)人的掠奪性貸款泛濫。 最終引發(fā)了美國(guó)次貸危機(jī)，此次金融危機(jī)在全球擴(kuò)散，引發(fā)嚴(yán)重后果。通過(guò)對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因的反思，人們逐漸意識(shí)到，包括美國(guó)消費(fèi)者在內(nèi)的全球消費(fèi)者都在承受危機(jī)帶來(lái)的惡果，他們并非金融危機(jī)爆發(fā)的罪魁禍?zhǔn)?，恰恰相反，他們才是最大的受害者，因此加?qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，避免次貸危機(jī)再次發(fā)生，尤為重要。

2.文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)不足，美國(guó)消費(fèi)者在接受金融產(chǎn)品及服務(wù)上處于弱勢(shì)地位，一些學(xué)者開(kāi)始研究消費(fèi)者保護(hù)法案的重要性。布朗斯坦和韋爾奇（2002）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，許多消費(fèi)者缺乏基本的金融知識(shí)，而這些知識(shí)對(duì)金融產(chǎn)品進(jìn)行明智選擇是必須的。盧薩爾迪（2008）通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多消費(fèi)者缺少對(duì)金融概念的基本認(rèn)識(shí)。Braunstein and Welch（2002）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)者往往缺乏基本的金融知識(shí)，而這些金融知識(shí)對(duì)消費(fèi)者做出明確選擇是非常重要的。 Perry and Morrison（2005）認(rèn)為金融知識(shí)水平居中的消費(fèi)者在做決定時(shí)也具有一定困難性。lusardi（2008）認(rèn)為許多消費(fèi)者缺乏對(duì)一些基本金融概念的了解，比如復(fù)利、風(fēng)險(xiǎn)分散、實(shí)際價(jià)值與票面價(jià)值的區(qū)別等。因此建立消費(fèi)者保護(hù)局，以此保護(hù)消費(fèi)者顯得尤為重要，Bertrand（2009）認(rèn)為有必要建立諸如消費(fèi)者保護(hù)局的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行信息披露，有助于消費(fèi)者克服認(rèn)知偏差進(jìn)行決策的信息。

但是也有一些學(xué)者，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)法案持保留態(tài)度。如胡鵬飛等（2020）認(rèn)為金融消費(fèi)者保護(hù)法案在表面上對(duì)消費(fèi)者形成了“父愛(ài)式”保護(hù)，但也扼殺了金融創(chuàng)，新、人為制造了不平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，滋生了不正當(dāng)?shù)臋?quán)力追求等問(wèn)題。

針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)類監(jiān)管的定位問(wèn)題，溫樹(shù)英（2015）認(rèn)為，消費(fèi)者保護(hù)職能與審慎監(jiān)管職能由同一個(gè)機(jī)構(gòu)行使時(shí)，應(yīng)確保消費(fèi)者保護(hù)部門的獨(dú)立性，以協(xié)調(diào)審慎監(jiān)管目標(biāo)與消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)之間的潛在沖突;隨著美國(guó)金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，金融消費(fèi)者面臨的選擇越來(lái)越多，金融產(chǎn)品的復(fù)雜性，使消費(fèi)者則難以明智選擇適合自己的金融產(chǎn)品。

針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管，羅培新（2009）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)現(xiàn)行聯(lián)邦和州多重監(jiān)管的體制，導(dǎo)致監(jiān)管成本高企、效率低下、監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存、“監(jiān)管競(jìng)次”和“監(jiān)管套利”等重重積弊。因此加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，顯得尤為重要。

3.美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制回顧

美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)由來(lái)已久，根據(jù)美國(guó)法律結(jié)構(gòu)，采用聯(lián)邦和州分別立法監(jiān)管。在聯(lián)邦方面，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管職責(zé)主要分布在美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)等七家機(jī)構(gòu)，與安全與審核等監(jiān)管任務(wù)相互補(bǔ)充，州主要由州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

早在1969年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《消費(fèi)者保護(hù)法案》和《真正借貸法案》、1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《公平信用法案》;1970年，建立了證券投資者保護(hù)公司;1974年，通過(guò)了《公平信貸機(jī)會(huì)法案》，禁止對(duì)顧客進(jìn)行差別對(duì)待將之前分散于美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職權(quán)，統(tǒng)一集中到新成立的消費(fèi)者金融保護(hù)局。

4.改革的內(nèi)容

美國(guó)從2009年進(jìn)行了對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行了大刀闊斧的改革，改革的重點(diǎn)之一就是從監(jiān)管體制，制度建設(shè)等方面加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。以保障美國(guó)金融消費(fèi)者在使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)，得到清晰準(zhǔn)確的信息、杜絕掠奪性條款、隱藏費(fèi)用以及欺詐行為。

同時(shí)成立了金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPA），該局負(fù)責(zé)監(jiān)管提供金融服務(wù)的公司，旨在保護(hù)金融消費(fèi)者們辦理按揭房貸、信用卡或購(gòu)買其他金融產(chǎn)品時(shí)保護(hù)其利益不受侵害。該局在不擴(kuò)大現(xiàn)行法律框架的基礎(chǔ)上統(tǒng)一現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)，而金融服務(wù)業(yè)中負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)的各分支機(jī)構(gòu)也從屬該局。

CFPA有權(quán)自行進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和金融消費(fèi)者保護(hù)研究，以對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)適當(dāng)性進(jìn)行評(píng)估。第一，對(duì)以往的信息披露出現(xiàn)的問(wèn)題做了非常細(xì)化的研究并改進(jìn)，幫助金融消費(fèi)者們更容易理解和運(yùn)用相關(guān)信息;減少欺詐的發(fā)生。第二，它有權(quán)根據(jù)現(xiàn)行金融消費(fèi)者法規(guī)來(lái)設(shè)立規(guī)則，并采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施來(lái)處理違規(guī)事件。第三，開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)理論研究，用于指導(dǎo)實(shí)踐和金融消費(fèi)者教育。第四，收集金融消費(fèi)者建議并改善管理機(jī)制。第五，該局有責(zé)任確保長(zhǎng)期以來(lái)在金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)得到不周服務(wù)的金融消費(fèi)者群體能夠獲得合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。第六，保護(hù)弱勢(shì)金融消費(fèi)者，包括老年人、服兵役人員及其親屬，通過(guò)設(shè)立相應(yīng)的科室來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些科室包括：公平貸款和平等機(jī)會(huì)辦公室、金融教育辦公室、服役人員事務(wù)辦公室和年長(zhǎng)美國(guó)人金融保護(hù)辦公室等。

5.本次改革成功與局限性

此次消費(fèi)者保護(hù)法案最大的亮點(diǎn)就是成立金融消費(fèi)者保護(hù)局，將分散于各個(gè)機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)職能統(tǒng)一歸集過(guò)來(lái)。以往分散的監(jiān)管往往事出無(wú)門，容易存在監(jiān)管真空。職權(quán)集中起來(lái)，有利于保護(hù)金融消費(fèi)者免受失當(dāng)金融行為的傷害，比如住房抵押貸款失當(dāng)、信用卡濫用等，從而大大加強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。提振消費(fèi)者的信心并刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)，簡(jiǎn)化金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)、預(yù)防監(jiān)管容忍與監(jiān)管者真空，維護(hù)金融安全與金融穩(wěn)健。