牟榮華

摘 要：近年來，高速鐵路沿線安全保護區(qū)范圍內(nèi)的不法行為和自然災害時有發(fā)生，給高速鐵路運營帶來了巨大的安全隱患。本文對高鐵沿線保護區(qū)存在的問題和產(chǎn)生原因進行梳理，結(jié)合各地管理的經(jīng)驗，就健全高鐵沿線安全保護區(qū)法律法規(guī)、明確各方管理職責和工作機制，提出建議措施和意見。

關鍵詞：高速鐵路;安全保護區(qū);法律監(jiān)管;長效機制

一、問題的提出

（一）問題的背景

鐵路沿線安全保護區(qū)是保障鐵路運行安全的重要屏障。近年來，在鐵路沿線兩側(cè)出現(xiàn)的非法建造、挖砂、取土、爆破、燒荒、排污等行為，嚴重干擾了列車安全運行，甚至給人民的生命財產(chǎn)造成巨大損失。

2020年3月30日，由濟南開往廣州的T179次旅客列車運行至湖南省郴州市永興縣境內(nèi)京廣線某處，因撞上滑塌體，造成機車及機后第1至8位車輛脫軌，1名乘警殉職，122名旅客和5名列車工作人員受傷的鐵路交通較大事故。經(jīng)查，該起事故被依法認定為自然災害造成的鐵路交通較大事故。

可見，高鐵沿線保護區(qū)管理不當，將直接影響鐵路運營安全，甚至給人民生命財產(chǎn)造成巨大損失。

（二）高鐵沿線安全保護區(qū)的界定

鐵路沿線安全保護區(qū)，是指為了防止外來因素對鐵路列車運行的干擾，減少安全隱患，在鐵路沿線兩側(cè)劃定一定的安全區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，除必要的鐵路施工、作業(yè)、排險活動外，禁止單位和個人實施影響鐵路運輸安全的行為。

根據(jù)《鐵路運輸安全管理條例》的規(guī)定，鐵路線路安全保護區(qū)的范圍見表1：

二、問題及原因分析

（一）高鐵沿線安全保護區(qū)存在的問題

高鐵沿線安全保護區(qū)違法占地、違法建設、違法經(jīng)營情況嚴重。針對高鐵沿線安全保護區(qū)的違法占地，違法建設，違法經(jīng)營情況在全國范圍內(nèi)極其嚴重。

比如說在河南鄭州地區(qū)，鐵路沿線在50米內(nèi)就有彩鋼瓦房屋3778處，“危樹”276862顆，這些危樹和彩鋼瓦房屋給鐵路安全運行帶來極大隱患。

高鐵沿線安全保護區(qū)內(nèi)違法取土、抽取地下水、違法挖沙等行為較多。由于高鐵運行速度快，對鐵軌和路基的穩(wěn)定性提出了嚴苛的要求。在鐵路安全控制區(qū)或者安全區(qū)范圍抽取地下水、挖沙、取土、爆破等行為，將嚴重影響鐵路運輸安全。

其他違法行為。鐵沿線安全保護區(qū)附近，還存在著隨意放飛飛行器、風箏等飛行物、放養(yǎng)牲畜、私自毀林燒荒、翻越鐵路護欄等違法行為。

自然災害引發(fā)的高鐵沿線安全保護區(qū)問題嚴重。世界范圍內(nèi)，因自然災害引發(fā)的鐵路安全事故不在少數(shù)。強降雨、臺風等惡劣天氣引發(fā)的山體滑坡、泥石流導致設備設施受損、線路中斷、列車停運等問題較為突出，考驗著我們的鐵路抗災能力和應急處置力。

（二）高鐵沿線安全保護區(qū)問題產(chǎn)生原因

1、高鐵沿線安全保護區(qū)立法尚不完善

目前，我國鐵路安全立法主要包括《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》、地方法規(guī)和部門規(guī)章等三個層次的立法文件。

《鐵路法》針對鐵路建設、鐵路運營和鐵路安全進行了規(guī)定，但內(nèi)容幾乎不涉及安全保護區(qū)的管理?！惰F路安全管理條例》第四章對高鐵沿線安全保護區(qū)進行了概況性規(guī)定，但對于安全保護、責任劃分沒有理清關系，缺乏明確的指導性。地方性法規(guī)，如云南省《高速鐵路安全管理規(guī)定》第十四條的規(guī)定，縣級政府和有關部門應當將高速鐵路兩側(cè)安全保護區(qū)的保護，防止水土流失，但究竟由哪個部門管轄并未作出進一步明確要求。

2、高鐵沿線安全保護區(qū)法律監(jiān)管不到位

我國鐵道部自改組以來，實行政企分離，國家鐵路局和鐵路總公司承擔不同的職責，但相關監(jiān)督工作銜接并不完善，尤其是高鐵沿線安全保護區(qū)監(jiān)督問題。依我國目前法律規(guī)定鐵路運輸企業(yè)應當對鐵路線路、鐵路防護設施和警示標志進行經(jīng)常性巡查和維護，但是鐵路運輸企業(yè)僅負責鐵路防護設施和警示標志的定期維護，并無權對鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)的上述違法行為進行管理，此類行為必須由鐵路監(jiān)督管理機構責令改正，由國家鐵路局負責鐵路運輸安全監(jiān)督。國家鐵路局作為監(jiān)督管理部門，并沒有像路運輸企業(yè)一樣定期巡查和維護鐵路設施，無法及時知悉危害鐵路安全的行為，并責令及時改正。

由于鐵路運輸企業(yè)本身并無強制拆除等公權利和能力，這就需要鐵路運輸企業(yè)和當?shù)卣皶r發(fā)現(xiàn)問題，有關部門及時排除風險，除了當?shù)赜嘘P部門責令限期整改外，還應當建立備案機制，由上級監(jiān)督管理部門進行整改監(jiān)督，確保整改落實到位。

3、群眾的安全知識和安全意識不足

高鐵運行時，其較高的速度會擾動空氣快速流動形成負壓，鐵路兩側(cè)2至3米范圍內(nèi)的人、物很容易被吸入車底。另外，電氣化的接觸網(wǎng)及其部件帶有2.75萬伏的高電壓，其兩側(cè)500米范圍內(nèi)的風箏、氣球等飄浮物，都可能對鐵路運行造成干擾，甚至釀成大禍。人們對這些知識掌握不足，經(jīng)常出現(xiàn)影響鐵路安全的違法行為也就不足為奇了。

三、高鐵沿線安全保護區(qū)的完善對策

（一）完善立法，明確各方監(jiān)管責任

1、立法完善

鐵路立法對于高鐵的發(fā)展具有指向性的重要意義，要建設完善的鐵路管理法律體系，以《中華人民共和國鐵路法》為核心的基本法必不可少，以《鐵路安全管理條例》、《高速鐵路安全防護管理辦法》等新的法律法規(guī)的作為補充。同時，各地方政法出臺管理辦法受制于地方政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響，其制定管理辦法水平有高有低，因此地方政府做出的地方性鐵路管理辦法必須依照上位法制定，嚴格在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)制定適應地方的保護辦法，這就需要《中華人民共和國鐵路法》和《鐵路管理安全條例》做出明確的指導。同時，配套以地方政府管理辦法優(yōu)化該法律在地方適用性，形成一套具有中國特色內(nèi)容詳盡適用性強的鐵路管理法律法規(guī)體系。同時，鐵路管理部門和運輸企業(yè)還應當完善相關標準體系和應急預案工作。

2、完善監(jiān)管責任

高速鐵路沿線安全保護區(qū)涉及多個行政轄區(qū)及其多個有關部門，涉及范圍大，利益關系復雜。必須明確各自的權責，建立起統(tǒng)一高效的領導部門和協(xié)調(diào)部門。

國務院鐵路監(jiān)督管理作為主管部分，進行總體的監(jiān)督管理。鐵路保護區(qū)應當以誰建造誰管理，誰運營誰管理為原則，鐵路企業(yè)作為鐵路安全的第一責任人，負責鐵路沿線安全保護區(qū)的設立及日常管理，配備相應人員并建立完善的日常巡檢制度。地方政府應當積極配合高鐵沿線保護區(qū)建設和保護工作，涉及高鐵保護區(qū)土地使用權等問題上應當以為法律規(guī)定為標準。明確鐵路公安部門權責和地方公安權責范圍，依路段劃分公安管理范圍并及時協(xié)助鐵路部門處理有關問題。

高速鐵路安全運輸作為公共交通社會影響大，安全要求高，應當及時處理可能威脅到鐵路安全保護區(qū)的事件，一旦發(fā)現(xiàn)威脅必須在規(guī)定時限排除。如遇突發(fā)事件，應由鐵路安全監(jiān)督辦公室進行監(jiān)督指導，常備應急指揮小組，處理突發(fā)事件應當及時介入，協(xié)調(diào)有關部門參與，避免出現(xiàn)各部門互相推諉情況。

（二）完善綜合治理聯(lián)動機制，發(fā)揮執(zhí)法合力作用

加強鐵路管理部門和鐵路運輸企業(yè)與各級地方政府及相關部門的協(xié)調(diào)，建立健全聯(lián)動協(xié)調(diào)長效機制，強化鐵路沿線環(huán)境整治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，做到深度融合，齊抓共管。建立高速鐵路沿線環(huán)境管控和整治的協(xié)調(diào)和協(xié)商機制;建立和完善日常管理的信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制和檢查與考核機制。建立和完善路地聯(lián)防管理機制，定期召聯(lián)席會議，研判分析高鐵外部環(huán)境存在的重點問題，共同研究妥善有效的治理措施，妥善解決相關問題。

建立行業(yè)聯(lián)動機制。鐵路運行受環(huán)境影響巨大，運輸企業(yè)應當與國土資源、氣象、地震等部門建立自然災害信息互通機制，制定完善相應的安全預案和防范措施，確保鐵路行車安全。

（三）強化技術手段，提升監(jiān)管效力

高速鐵路的高速、高電、高壓的特點，需要配備高效、安全的運輸指揮系統(tǒng)和預警系統(tǒng)。高速鐵路沿線應當全覆蓋配備全天候的智能入侵感知系統(tǒng)和自動報警系統(tǒng)，并將其視頻監(jiān)控納入地方公共安全視頻網(wǎng)落;同時，根據(jù)鐵路沿線的自然環(huán)境和地質(zhì)狀況等情況，設置相應的監(jiān)測和預警系統(tǒng)。

（四）加強法治宣傳，強化社會公眾責任

做好鐵路安全保護區(qū)相關法律法規(guī)的宣傳工作，能有效地促進法的規(guī)范、指引作用。結(jié)合“誰執(zhí)法誰普法”的責任要求，鐵路管理部門、鐵路運輸企業(yè)和地方政府的相關部門，應當加強相關法律法規(guī)和安全知識的宣傳教育，提高人們的安全保護意識和責任意識，從根本上杜絕或減少危害高速鐵路運行安全的行為。

高鐵沿線安全保護區(qū)的法律宣傳工作，要充分利用網(wǎng)絡、手機APP、微博、微信等現(xiàn)代媒介，讓更多的人民群眾知道高鐵沿線安全保護區(qū)設立的重要性，了解破壞高鐵沿線環(huán)境后果的嚴重性，逐步樹立起“知法、懂法、守法”的法律意識，樹立起人民群眾的社會責任感。

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