梅芳旭 張本越

摘要：以相關法律制度為依據(jù)的強制性環(huán)境監(jiān)察，以行業(yè)管理標準為準繩的自愿性環(huán)境審計，這兩種不同的環(huán)境保護制度在我國的應用對環(huán)境保護起到了一定作用，實現(xiàn)了二者融合。本文通過對我國環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境審計的現(xiàn)狀及其存在問題的分析，提出環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計融合的建議，旨在為我國生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作的開展提供一定的參考。

關鍵詞：環(huán)境保護;環(huán)境監(jiān)察;環(huán)境審計

隨著科學技術的迅猛發(fā)展，“高消耗、高污染、高消費”經(jīng)濟增長模式帶來的環(huán)境污染問題逐漸演變成全球性的問題。過度開發(fā)利用和排放廢物已經(jīng)超出了環(huán)境承載能力和環(huán)境容量的最大限度，造成環(huán)境污染與破壞，從而導致人類社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境關系的失調。面對這種嚴峻的環(huán)境形勢，為促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，國家出臺了一系列的環(huán)境保護政策。環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計作為一項綜合性監(jiān)督手段，成為環(huán)境保護措施中必不可少的重要環(huán)節(jié)。

相關概述

隨著我國生態(tài)文明的不斷推進，環(huán)境監(jiān)察工作內(nèi)涵也逐漸擴大到各領域。其發(fā)展歷程總體可以分為四個階段。

1.1986年以前，探索起步階段

1972年6月5日，聯(lián)合國召開了人口環(huán)境會議。我國于1973年8月在北京召開了第一次全國環(huán)境保護會議，并于1979年通過并頒布了我國第一部環(huán)境保護法律——《中華人民共和國環(huán)境保護法》。這對我國的環(huán)境監(jiān)察隊伍建立和環(huán)境監(jiān)察工作開展打下了堅實基礎，提供了執(zhí)法依據(jù)。

2.1986年—1992年，環(huán)境監(jiān)理試點階段

1986年，國家環(huán)保局為解決環(huán)境保護工作長期以來存在的“執(zhí)法隊伍薄弱，環(huán)境執(zhí)法不力”的問題，在一些地區(qū)開展了環(huán)境監(jiān)理員試點工作，為我國建立統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法隊伍奠定了基礎。我國于1990年和1992年相繼制定頒布了相關法規(guī)，標志著我國的環(huán)境監(jiān)理工作步入了新的發(fā)展階段。

3.1992年—2013年，環(huán)境監(jiān)察工作深化、完善階段

1992年以后，環(huán)境監(jiān)理工作在全國范圍內(nèi)普遍開展。2002年，國家環(huán)保局規(guī)定將全國各級“環(huán)境監(jiān)理”類機構改稱為“環(huán)境監(jiān)察”機構。從此，“環(huán)境監(jiān)理”更名為“環(huán)境監(jiān)察”，有利于更好地樹立環(huán)保執(zhí)法權威，強化現(xiàn)場的執(zhí)法監(jiān)督工作。

4.黨的十八大—至今，前所未有的嚴厲階段

以環(huán)境監(jiān)察“回頭看”為主線，從領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、環(huán)境保護稅法的實施、生態(tài)補償機制的建立、綠色發(fā)展和高質量發(fā)展經(jīng)濟模式的切換，兩山理論的逐步落實，環(huán)境是最公平的惠民福祉，為人民謀幸福的執(zhí)政理念，已成為環(huán)境監(jiān)察的出發(fā)點。

“審計”一詞雖不陌生，而“環(huán)境審計”卻并不總被提及。所謂環(huán)境審計，指內(nèi)部審計機構、審計機關和注冊會計師對企事業(yè)單位以及政府的經(jīng)濟活動對環(huán)境影響程度進行監(jiān)督、評價和鑒證，使其達到管理控制有效得當?shù)膶徲嫽顒?。環(huán)境審計的產(chǎn)生可追溯到20世紀70年代。最早開展環(huán)境審計工作的國家是美國，美國審計總署在1969年就已經(jīng)對水污染控制項目進行了環(huán)境審計。一些企業(yè)通過審計的形式對本企業(yè)的環(huán)境問題進行檢查和評價，開啟了環(huán)境審計的先河。我國對環(huán)境審計理論的研究從20世紀90年代中期開始，起步比較晚，環(huán)境審計以指定審計方案為落腳點，以檢查、取證、評價為實施階段的主要環(huán)節(jié)，最后提出環(huán)境審計報告和環(huán)境改進建議書，以此來達到環(huán)境管理活動合法、環(huán)境管理活動的資源效益、環(huán)境管理活動控制的目標。

環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計存在的問題

1.工作缺乏真實性，人員素質低

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)察工作面臨極大地挑戰(zhàn)。由于環(huán)境問題日益突出，環(huán)境監(jiān)察工作任務更加繁重，監(jiān)察技術和監(jiān)察設備已經(jīng)無法滿足當前的需求，同時客觀因素的影響導致監(jiān)察頻率變低，檢測數(shù)據(jù)不夠準確，對環(huán)境評價報告的準確性和真實性造成干擾。環(huán)境審計依然缺乏開展的直接依據(jù)，導致審計機構和審計工作人員在開展對企業(yè)的環(huán)境審計時，沒有足夠的審計方法及審計手段，出現(xiàn)潛在的審計風險。尤其是監(jiān)察隊伍能力素質參差不齊，缺乏具備良好綜合素質的監(jiān)察人員，不利于環(huán)境監(jiān)察及環(huán)境審計工作的開展。

2.缺乏完善的體系，操作性薄弱

我國目前的環(huán)境監(jiān)察法律依據(jù)仍需要完善，而且缺少專門的管理部門，監(jiān)察過程的操作性較差。此外，監(jiān)察缺乏積極性，不能切實落實監(jiān)察執(zhí)法的工作。并且，受經(jīng)費和時間限制，環(huán)境監(jiān)察本需要多部門協(xié)調工作，卻缺乏比較完善的體系監(jiān)督及指導，使得環(huán)境監(jiān)察工作缺少內(nèi)在動力。而在環(huán)境審計方面，由于環(huán)境審計制度不完整，導致環(huán)境信息的確認、計量和披露方面缺乏統(tǒng)一標準，從而造成環(huán)境審計不便實施。我國環(huán)境審計的實踐方面，主要是以政府審計為主，社會審計市場機制不夠完善，環(huán)境審計實踐程度和操作水平都比較低。

3.相關機構執(zhí)法力度不夠

環(huán)境監(jiān)察機構的能力還不能適應工作需求，缺乏強制性手段，導致污染設施運轉不正常，企業(yè)的漏排偷排現(xiàn)象時有發(fā)生。與此同時，由于我國環(huán)境審計主要針對合法性的審計，即使審計出不合法問題，也缺乏對被審計單位的有效懲罰措施。審計規(guī)范和準則中均沒有環(huán)境審計的具體實施辦法和標準，這也是我國環(huán)境審計存在的一個突出問題。

環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計融合的建議

1.二者融合的意義

環(huán)境監(jiān)察是對管轄內(nèi)的污染源進行監(jiān)管分析，及時制止污染排放和生態(tài)破壞行為并進行整改。環(huán)境審計是宏觀和微觀相結合、第三者獨立監(jiān)督的體系，行使監(jiān)督地方政府和企業(yè)對環(huán)境保護相關法規(guī)執(zhí)行情況的職能。對企業(yè)而言，有利于提高企業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。對國家而言，環(huán)境審計能夠避免污染的跨國轉移，保護我國的生態(tài)環(huán)境，提升我國在對外貿(mào)易經(jīng)濟中的地位。

環(huán)境管理不是環(huán)保部門獨立完成的，監(jiān)察部門、審計部門和法律部門都是環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)，共同維護環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計職能的行使。因此，二者的融合能省去很多繁冗的程序步驟，把監(jiān)察和審計職能重合的部分加以歸納縮減，給企業(yè)和各組織減輕一定的負擔。同時，監(jiān)察與審計互相融合，實現(xiàn)了互相監(jiān)督、反腐的作用。這對我國未來環(huán)境方面的影響有著極大的現(xiàn)實意義，也能帶動其他國家在環(huán)境改善方面的積極影響。

2.二者融合的建議

（1）強力推行監(jiān)察部門與審計部門相結合

環(huán)境監(jiān)察力度決定了審計效果的好壞，監(jiān)察部門為審計部門提供的相關證據(jù)及數(shù)據(jù)能更好地反映企業(yè)及社會環(huán)境現(xiàn)狀，誰來負責，負多少責，變得有據(jù)可查。

（2）堅定監(jiān)察機構與檢查部門職權相分離

具體來看，首先應規(guī)范環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境審計部門，明確監(jiān)察與審計權利，對監(jiān)察或審計行動中產(chǎn)生的腐敗行為進行監(jiān)督制約，既能提高審計質量又能解決監(jiān)審中違反法律規(guī)定的問題。其次，明晰規(guī)范監(jiān)審流程，由于審計機構只具備相應的審計權利，不具備處分權，使得找出存在的問題后，履責問責方面的處分得不到有效解決。

結束語

環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境審計應與時俱進，要強化環(huán)境監(jiān)察，并正確處理監(jiān)察與審計的關系。二者的融合，將各自的優(yōu)缺點進行優(yōu)勢互補，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境審計的最大作用，相互配合。環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境審計的融合在節(jié)約社會成本的同時，也將促進我國環(huán)境問題乃至全球環(huán)境問題的改善，對我國生態(tài)文明建設都將起到一定的促進作用。

參考文獻：

[1]李四能，趙巖，蘇回水.地方領導干部環(huán)保責任離任審計難點與對策研究[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2020，034（001）：27-34.

[2]周珂，羅晨煜.論環(huán)境督察制度創(chuàng)新與建設[J].環(huán)境保護，2016，586（07）：29-32.

[3]劉建偉.國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的概念、必要性及對策研究[J].中共福建省委黨校學報，2014（09）：60-65.

[4]秦昌波，蘇潔瓊，王倩，等.“綠水青山就是金山銀山”理論實踐政策機制研究[J].環(huán)境科學研究，2018（06）：985-990.

[5]吳舜澤，郭紅燕，李曉.完善環(huán)境治理體系助力污染防治攻堅戰(zhàn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2019，044（001）：8-12.

基金項目：

遼寧省審計廳重點科研課題：后疫情背景下審計在社會治理體系中的作用研究，20LNSJ87）

遼寧省自然科學基金：基于綠色發(fā)展理念的遼寧省動靜脈產(chǎn)業(yè)的耦合度評價及其對策研究，20180550935 ）