摘 要 農(nóng)村承包土地互換關(guān)系延續(xù)多年，伴隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，互換糾紛所引發(fā)的社會矛盾不斷上升，如不能有效化解，必將制約農(nóng)村土地的合法有序流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn);目前，互換糾紛的化解面臨法律制度缺失、基層政府和村級集體組織監(jiān)管與處置乏力、農(nóng)戶風(fēng)險防范意識薄弱等困境的挑戰(zhàn);對此，本文認(rèn)為應(yīng)通過互換流轉(zhuǎn)糾紛防控體系的構(gòu)建、化解機制的完善等措施積極化解。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 互換糾紛 鄉(xiāng)村治理 風(fēng)險防控

作者簡介：肖光坤，長沙市委黨校法政教研部副教授，主要從事行政法學(xué)與公共管理研究。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.055

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)自愿的、自發(fā)的、分散的、平等公平的農(nóng)用地互換就長期存在;該流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)戶通過農(nóng)用地的互換，以去分散化的效果、最大可能地成就耕地的成片耕種、滿足了自身的耕作便利，并以便利化的效果、滿足了自身住宅和安葬等生活需求;因此，農(nóng)村土地互換流轉(zhuǎn)歷來就受農(nóng)戶認(rèn)同、政府認(rèn)可、法律保障和政策支持。

但隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，尤其是受現(xiàn)代化和城市化進程加速的沖擊，包括互換在內(nèi)的農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長[1];盛行的互換與上升的糾紛，其矛盾如不能有效化解，不僅制約農(nóng)村土地的合法有序流轉(zhuǎn)，而且影響農(nóng)村社會的和諧發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，需要引起社會的關(guān)注和干預(yù)。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)糾紛的化解阻滯

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)糾紛及特征

作為流轉(zhuǎn)主要方式之一的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)互換，基于生產(chǎn)生活的便利、滿足自身生產(chǎn)生活的需求等，其糾紛具有不同于其他流轉(zhuǎn)方式的特征;同為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，互換糾紛不同于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓及入股等其他流轉(zhuǎn)方式引發(fā)的糾紛;同為農(nóng)村土地互換糾紛，土地承包經(jīng)營權(quán)的互換不同于宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保等“雙交換”模式引發(fā)的糾紛。具體而言：

一是糾紛主體具有特定性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換糾紛的主體多發(fā)生于同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶之間，少數(shù)發(fā)生于近鄰的非同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶之間，均屬農(nóng)戶之間土地承包經(jīng)營權(quán)互換的矛盾與糾紛，其訴求多以互換合同效力的確定或解除為主;它不同于土地轉(zhuǎn)包、出租等糾紛，轉(zhuǎn)包、出租糾紛可發(fā)生在非農(nóng)戶之間;它不同于入股流轉(zhuǎn)，入股糾紛多發(fā)生于農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織之間;它不同于“雙交換”模式引發(fā)的糾紛，“雙交換”糾紛多發(fā)生于農(nóng)戶與相關(guān)政府機構(gòu)之間。

二是糾紛存在的時間具有長期性。因承包時的優(yōu)劣搭配方法造成的承包地零星分散耕種不便，農(nóng)戶通常自發(fā)性地采用土地互換以有效化解;只要土地耕種分散、經(jīng)營不便的客觀現(xiàn)象存在，自發(fā)性互換就不可能消失;土地的存量互換已存數(shù)年、為糾紛的破解留下難度，土地的增量互換未見絕滅、為糾紛的新生留下維度。

三是單邊沖突與多邊糾紛并存。單邊沖突多發(fā)生于單一的承包戶家庭成員之間，多因家庭財產(chǎn)分割與調(diào)整生成。多邊糾紛多發(fā)生于組內(nèi)組外、村內(nèi)村外農(nóng)戶之間的互換，或承包戶一方為實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營與多方承包戶之間完成的互換;相對單邊沖突而言，多邊糾紛遷涉面更廣、各方訴求差異更大，糾紛的化解更為不易。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)糾紛的化解阻滯

縱觀農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)糾紛，利益相爭是引發(fā)糾紛的最根本因素[2]。有因承包地產(chǎn)權(quán)不明、互換標(biāo)的地界不清、互換各方為爭奪近鄰荒地而引發(fā)糾紛;有因互換形式和程序不規(guī)范、非要式所致權(quán)利和義務(wù)關(guān)系隨時間久遠而日益模糊、短期收益與長遠利益沖突而引發(fā)糾紛;有因現(xiàn)代化和工業(yè)化進程的加速、承包地再分配利益的不平衡引發(fā)反悔或毀約、利益獲得的反差加劇了糾紛。在改革紅利日益劇增的時代背景下，承包地互換的風(fēng)險防控面臨如下主要阻滯：

一是法律制度不健全，糾紛的化解缺少制度保障。相對轉(zhuǎn)包、出租等，土地承包經(jīng)營權(quán)互換的制度建設(shè)相對滯后，我國農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等法律制度對轉(zhuǎn)包、出租均有原則性規(guī)范，但對互換流轉(zhuǎn)存有盲區(qū);互換主要涉及合同形式是否要式、合同訂立程序是否備案或登記等防控重點尚無具體規(guī)范與實施細(xì)則，實踐中對互換糾紛運用轉(zhuǎn)包、出租的法律規(guī)范來處理初顯法律依據(jù)不足;法律制度缺失，農(nóng)戶間的互換行為不當(dāng)難免，農(nóng)村集體組織、相關(guān)行政機關(guān)的監(jiān)管弱化難免，糾紛滋生缺少制度規(guī)制。

二是農(nóng)戶的風(fēng)險意識薄弱，糾紛的化解缺少內(nèi)力支撐。受傳統(tǒng)習(xí)俗影響，當(dāng)今農(nóng)村“熟人經(jīng)濟社會”短期難以改變，市場交易的風(fēng)險防范意識受制于血緣或地緣關(guān)系而薄弱[3]。注重耕種的便利無可厚非，但缺失法律意識和契約理念，互換形式口頭化、互換程序簡易化、糾紛處理暴力化，互換后的穩(wěn)定性面臨實際收益與預(yù)期收益的巨大差異、或土地價值升值等各種利空因素的嚴(yán)重挑戰(zhàn);注重親朋好友或左鄰右舍等人情網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，但缺少市場經(jīng)濟風(fēng)險防范意識的親情關(guān)系，難以抵擋土地利益不確定性等改革紅利帶來的沖擊。

三是防控措施乏力，糾紛的化解缺少長效舉措。承包地經(jīng)營權(quán)互換的長效發(fā)展，需要政府、法院和村委會等防控機構(gòu)給予管理上的支持和服務(wù)，其糾紛的化解同樣離不開他們的協(xié)調(diào)管理與公平裁決。當(dāng)前，農(nóng)村不少地方的基層干部存在工作能力弱化現(xiàn)象，或因法律防控意識缺位、土地流轉(zhuǎn)法律制度的宣傳與落實不力，或因防控機制缺失、互換的備案監(jiān)管與風(fēng)險排查等虛位，或因互換風(fēng)險評估虛空、互換糾紛的化解嚴(yán)重滯后，或因工作態(tài)度與工作責(zé)任弱化、糾紛的化解相互推諉、糾紛的調(diào)解與裁判久拖不決等。長效舉措不興，風(fēng)險難滅。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)糾紛的化解舉措

（一）防控繃住勁：多方努力，積極構(gòu)建互換流轉(zhuǎn)糾紛的防控體系

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期存在并受法律保護，其糾紛必需得以防控;農(nóng)村土地互換糾紛的風(fēng)險重在預(yù)防，而預(yù)防必需繃住勁;為此，多方主體應(yīng)當(dāng)齊心協(xié)力，積極構(gòu)建與健全互換流轉(zhuǎn)糾紛的防控體系。

一是頂層設(shè)計者要健全法律制度，強化制度防控。通過互換法律制度的完善，規(guī)范互換合同的形式及文本、明確互換合同的主要內(nèi)容及法律責(zé)任、完善互換合同的訂立程序及備案或登記管理要求、強化互換合同糾紛的解決途徑及化解機制等，為互換合同的訂立規(guī)范指南、為互換合同糾紛的化解提供法律依據(jù);通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度的完善，為相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)明確各自任務(wù)、強化各自職責(zé)，強監(jiān)管、促防控、促糾紛阻滯的破解。

二是監(jiān)督管理者要明確責(zé)任，強化聯(lián)防聯(lián)控。強化對包括互換在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，要充分發(fā)揮基層政府和村委會非政府主體的管理作用，努力形成齊抓共管的工作機制，積極將糾紛消滅在萌芽階段。監(jiān)督管理者要做好土地確權(quán)工作，通過明晰產(chǎn)權(quán)以減少土地經(jīng)營權(quán)動態(tài)下糾紛的生成;要強化責(zé)任意識，通過加大法律與政策的宣傳力度、加強典型示范以正面積極引導(dǎo)、及時查處違紀(jì)違法行為以營造互換合同的實施環(huán)境和規(guī)范農(nóng)用地互換行為，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)互換的有序流轉(zhuǎn);要強化互換工作的指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，通過對互換流轉(zhuǎn)情況的造冊登記與實地核查及時準(zhǔn)確的掌握互換現(xiàn)狀、強化互換合同的管理、積極做好互換風(fēng)險的排查工作等以消除互換流轉(zhuǎn)推進的潛在隱患。

三是受益者要提高風(fēng)險意識，強化自我防控。土地流轉(zhuǎn)的最大受益者是參與流轉(zhuǎn)的廣大農(nóng)戶，為提高風(fēng)險的自我防控能力：農(nóng)戶要積極參加基層政府和村委會組織的相關(guān)法律知識培訓(xùn)，通過法律法規(guī)與政策的學(xué)習(xí)，關(guān)聯(lián)農(nóng)戶要不斷提高土地承包經(jīng)營權(quán)互換風(fēng)險的自我防控能力和糾紛的依法解決能力。土地互換合同的主體要強化合同意識與契約精神，訂立時，要注重互換合同形式和內(nèi)容的法律屬性以杜絕糾紛隱患;實施中，要注重互換合同備案程序的合法化以配合政府監(jiān)管的完善，堅決杜絕諸如擅自違法解除合同、擅自改變互換土地用途等違法行為，以行為規(guī)范規(guī)避糾紛。

（二）化解用準(zhǔn)勁：多措并舉，努力完善互換流轉(zhuǎn)糾紛的化解機制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換糾紛不能妥善處理或矛盾不能有效化解，事關(guān)全局，涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及農(nóng)民的安居樂業(yè)，需高度重視并積極化解。為此：

一是要完善土地承包經(jīng)營權(quán)互換糾紛的解決機制。由于不少農(nóng)村與農(nóng)戶存在“法律不如習(xí)慣，法官不如村官”的觀念，糾紛的化解：要堅持村民自治與政府法院處理相結(jié)合、杜絕單一的訴訟裁判方法，因為生活在同一村組的互換合同主體糾紛發(fā)生后動則訴訟，必將導(dǎo)致矛盾的激化和擴大;堅持村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解組織調(diào)解、農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)仲裁、法院訴訟多途徑的權(quán)利救濟程序，突出了自愿與實效、體現(xiàn)了公平、分?jǐn)偭顺杀?，為合同主體提供了選擇的自由，更能突出化解的實效性。要完善人民調(diào)解與司法裁判，一方面要建立與健全村委會和鎮(zhèn)政府的調(diào)解組織、完善多方位的調(diào)解機制，調(diào)解時應(yīng)著重發(fā)揮村委會非政府主體在土地互換糾紛中的治理作用，村委會作為農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的所有者，其職責(zé)、就近與熟悉的優(yōu)勢便于接受與解決農(nóng)村土地互換糾紛的投訴，能提高糾紛解決的效率;另一方面要積極推進糾紛仲裁制度的建立完善，農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，不斷培養(yǎng)與提高仲裁人員的工作能力和個人素質(zhì)，積極推進互換糾紛的合法合理解決。

二是要完善土地承包經(jīng)營權(quán)互換糾紛的解決方法。堅持私法自治原則，尊重當(dāng)事人意愿的充分表達，突出政府和村委會主導(dǎo)下的庭外和解，通過農(nóng)戶間的和諧交流推進糾紛主體的自愿化解;務(wù)必引導(dǎo)合同主體運用恰當(dāng)方式化解糾紛，積極推進矛盾的合法化解。堅持合法與合理相結(jié)合原則，將法律運用與糾紛地的民俗相結(jié)合，合理認(rèn)定承包地經(jīng)營權(quán)非要式互換合同的效力，通過司法公正為非要式互換合同的履行與糾紛的化解提供支撐;厘清互換合同登記與備案的對外效力，在“不登記不能對抗善意第三人”法規(guī)指引下，強化未經(jīng)登記與備案合同的履行和引導(dǎo)登記與備案制度的推行等。堅持依法治理原則，堅決禁止互換后一方擅自改變農(nóng)用地土地用途、互換后一方棄耕拋荒等違法行為;區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同的違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任，通過承包地互換糾紛的違約責(zé)任追究以強化承包地互換合同的履行，通過承包地互換糾紛的侵權(quán)責(zé)任的追究以確保農(nóng)用地屬性不受非法破壞;互換流轉(zhuǎn)的法律治理必將推進其糾紛的有效化解，并為其健康有序的推行提供保障，貴在堅持。

參考文獻：

[1] 陳丹，陳柳欽.新時期農(nóng)村土地糾紛的類型、根源及其治理[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2011（06）：71-78.

[2] 劉淑芳.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的土地糾紛問題研究[D].貴州民族大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文，2019：4.

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