摘 要 農(nóng)村最低生活保障制度是體現(xiàn)社會(huì)主義公平正義的重要制度，該制度全面展開(kāi)以來(lái)取得了顯著的效果，并自2007年以來(lái)經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，目前我國(guó)的農(nóng)村最低生活保障制度已經(jīng)走向科學(xué)化。在其設(shè)立初期，由于歷史的原因和社會(huì)發(fā)展的影響，在實(shí)施過(guò)程中也逐漸突顯出基層宣傳不夠，民眾認(rèn)識(shí)不足，標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)單一、考慮不夠全面以及后續(xù)工作不到位等問(wèn)題，需要進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障制度 農(nóng)村 法社會(huì)學(xué)

作者簡(jiǎn)介：田杰，廣西師范大學(xué)法學(xué)院，研究生，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.088

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家為農(nóng)村貧困家庭的生存和發(fā)展制定的一項(xiàng)具有重要意義的民生制度。此項(xiàng)制度自國(guó)家制定實(shí)施十幾年來(lái)取得了舉世矚目的成效，受益者頗多，也存在一些問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展脈絡(luò)

黨中央國(guó)務(wù)院于2007年7月首次下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。在此之前也有其他關(guān)于農(nóng)村低保問(wèn)題的文件，僅僅在局部地區(qū)實(shí)施，并未輻射全國(guó)。因此，該《通知》可以說(shuō)是我國(guó)農(nóng)村低保制度建立的標(biāo)志性文件，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度來(lái)說(shuō)具有里程碑式的意義。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力探索與構(gòu)建，目前我國(guó)的農(nóng)村低保制度已經(jīng)基本步入正軌，為農(nóng)村貧困無(wú)依、經(jīng)濟(jì)困難的家庭提供了生存下去的希望。

（一）前期探索階段

早在1996年，民政部曾經(jīng)下發(fā)了關(guān)于建設(shè)農(nóng)村救助事宜的重要文件。[1]2002年黨的十六大和黨的十六屆五中全會(huì)分別提出了 “有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度” 和建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”的目標(biāo)。2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》強(qiáng)調(diào)了保障農(nóng)村低保制度所依靠的資金來(lái)源的問(wèn)題，按照行政區(qū)域的劃分，各地區(qū)分級(jí)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村低保資金來(lái)源問(wèn)題。[2]

（二）中期發(fā)展階段

在2011年，國(guó)家民政部、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的計(jì)算方法進(jìn)行了規(guī)定。2012年的《十二五規(guī)劃綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》，提出要健全低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制，合理的提高低保的補(bǔ)助水平，①并對(duì)于低保制度進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。2013年的十八屆三中全會(huì)也進(jìn)一步提出關(guān)于低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》、2017年的十九大報(bào)告以及2019年的十九屆四中全會(huì)公報(bào)都對(duì)農(nóng)村低保制度進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

二、農(nóng)村最低生活保障制度取得的成效

自農(nóng)村低保制度開(kāi)始探索試點(diǎn)運(yùn)行已經(jīng)有二十多年的時(shí)間，在全國(guó)各個(gè)省份都取得了顯著的效果，讓生活在農(nóng)村地區(qū)，掙扎在貧困線上的人民群眾看到了生活的希望，對(duì)未來(lái)的充滿了信。截止到2016年年底，共有17個(gè)省份出臺(tái)了關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的政策立法，低保制度運(yùn)行到2016年底，在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)低保戶別為2635.3萬(wàn)，享受低保的人口為4586.5萬(wàn)。另外也有23個(gè)省份的較大的市區(qū)制定了關(guān)于農(nóng)村低保制度的立法文本，讓制度的運(yùn)行更加有法可依，有章可循，在規(guī)范工作人員的工作同時(shí)，盡可能保障貧困人口的各項(xiàng)權(quán)益。根據(jù)2019年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村的貧困人口也呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，2015年到2019年之間的貧困發(fā)生率分別為5.7、4.5、3.1、1.7、0.6，②這幾年間貧困發(fā)生率和貧困人口的總數(shù)逐年減少。

三、制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

在2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)文件之后，各地開(kāi)始正式構(gòu)建農(nóng)村低保制度。相關(guān)的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了跟進(jìn)研究。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）部分地區(qū)宣傳不到位，受眾認(rèn)識(shí)不足

一項(xiàng)制度從制定到落實(shí)并不是一蹴而就的，需要經(jīng)過(guò)籌劃，考察、評(píng)估、制定、宣傳然后實(shí)施，中間很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是宣傳。宣傳的效果如何在一定程度上決定了該項(xiàng)制度是否能夠能得到很好的實(shí)施，以及公眾對(duì)其的評(píng)價(jià)。目前關(guān)于農(nóng)村低保制度的宣傳的情況來(lái)看，效果并不理想。部分生活在農(nóng)村的貧困人口對(duì)于這項(xiàng)制度的認(rèn)識(shí)并不全面，甚至都不了解。大部分村民都認(rèn)為這些政策與其無(wú)關(guān)，或者有些人總是企圖從他人口中得到這些消息而不愿花些時(shí)間去看公告欄獲取信息。宣傳者與受眾之間形成的這種“剪刀差”就造成了現(xiàn)實(shí)中信息雖已傳遞，但是并未實(shí)際到達(dá)的問(wèn)題。未到達(dá)，受眾就不知道，不知道也就談不上了解該制度的內(nèi)容。

（二）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置考慮因素單一，更新緩慢

社會(huì)的發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)政策的完善都有著自身的推動(dòng)作用。不論是城鎮(zhèn)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還是農(nóng)村居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)近年來(lái)都有所提高，這背后就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用。標(biāo)準(zhǔn)的提高固然可喜，作為一項(xiàng)制度還要考慮當(dāng)下所制定的標(biāo)準(zhǔn)是否足以滿足受眾的生活所需。[3]關(guān)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定所考慮的因素目前來(lái)看是比較單一的，主要考慮的就是家庭人口的平均收入和當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)之間的差額。這種算法只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的算數(shù)減法后得出的結(jié)果，與多變復(fù)雜的人類(lèi)社會(huì)是有差距的。在這種算法得出的標(biāo)準(zhǔn)下生活的低保群體，如果要達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，前提是不可有其他的費(fèi)用支出。

（三）后續(xù)的測(cè)定跟蹤工作不到位

目前，在部分農(nóng)村地區(qū)的低保制度實(shí)施過(guò)程中，很多受助居民甚至村務(wù)工作人員都認(rèn)為到資金發(fā)放這個(gè)環(huán)節(jié)整個(gè)制度流程就走完了，沒(méi)有意識(shí)到后續(xù)測(cè)定跟蹤工作的重要性。在村民進(jìn)行低保申請(qǐng)的時(shí)候，村委會(huì)會(huì)進(jìn)行相關(guān)的審核，并且上級(jí)政府也會(huì)派遣工作人員進(jìn)行實(shí)地走訪，對(duì)申請(qǐng)人的實(shí)際生活情況和收入情況進(jìn)行核實(shí)。但是核定，批準(zhǔn)之后，就會(huì)很自然進(jìn)行低保資金的發(fā)放，再后來(lái)就很少或者基本沒(méi)有回訪或者復(fù)核工作。長(zhǎng)時(shí)間下去，就會(huì)產(chǎn)生剛開(kāi)始確實(shí)符合低保申請(qǐng)條件而后來(lái)逐漸脫貧的人群還能繼續(xù)享受低保政策。但是其他因某些原因致貧的人員無(wú)法及時(shí)的享受到政策福利。長(zhǎng)此以往，就會(huì)引起部分農(nóng)村居民的不滿，影響集體居民之間的團(tuán)結(jié)氣氛，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

四、制度完善的建議

農(nóng)村低保制度的受眾是生活在社會(huì)中的社會(huì)人，因此制度也是社會(huì)中的制度，社會(huì)是發(fā)展著的社會(huì)，流動(dòng)的社會(huì)。一項(xiàng)制度的生命同法律一樣，其生命都在于實(shí)施，并隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行不斷的完善。制度的發(fā)展與完善都要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活的理念相適應(yīng)，如此方能得到良好的社會(huì)效果，加快社會(huì)發(fā)展的步伐。

（一）因地因人制宜，做好宣傳教育工作

國(guó)家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的關(guān)心和重視始終沒(méi)有改變，農(nóng)村低保制度的制定與實(shí)施是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，是法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程的產(chǎn)物。該制度所蘊(yùn)含的理念與精神不僅要求執(zhí)行者了解和支持，更加需要這項(xiàng)制度所針對(duì)的群體知道、了解和支持。不光要讓低保群體拿到國(guó)家的補(bǔ)助資金，還要了解這是他們擁有的權(quán)利。如何做到這一點(diǎn)，就需要基層的村務(wù)工作者做好政策宣傳工作。

前文已經(jīng)提到，該制度所針對(duì)的群體由于各方面的原因?qū)τ谠撝贫鹊闹獣猿潭群土私獬潭榷即嬖诓町?，他們并知道自身有資格有權(quán)利去領(lǐng)取低保資金，甚至在有需要的時(shí)候也不好意思去進(jìn)行申請(qǐng)，這就需要村委會(huì)承擔(dān)更多的宣傳工作?，F(xiàn)在的宣傳工作并不是簡(jiǎn)單的張貼公告，在前期還要有針對(duì)性的對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行普及該制度的有關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，也有必要進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的法律普及工作，培養(yǎng)人們的法律意識(shí)，提升認(rèn)識(shí)水平。

（二）綜合考慮多方因素，跟上發(fā)展步伐

每項(xiàng)制度的制定都需要考慮來(lái)自各方面的影響，單一的依據(jù)會(huì)使得所作的決策缺少科學(xué)性，逐漸走向死胡同。關(guān)于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，除把家庭人口的平均收入和當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)之間的差額當(dāng)作主要的參考依據(jù)之外，還要綜合考慮其他的因素。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，獲取比較合適的數(shù)據(jù)依據(jù)。還要對(duì)居民的日常消費(fèi)進(jìn)行考量，此處的消費(fèi)不僅僅指的是相關(guān)人群保證溫飽的消費(fèi)，還要能夠保證在救助資金的支持下對(duì)于日常的看病及其他合理消費(fèi)，比如購(gòu)置必要的生活設(shè)施的費(fèi)用等。低保標(biāo)準(zhǔn)較低還有一個(gè)原因就是關(guān)于我國(guó)政府關(guān)于這項(xiàng)制度的預(yù)算模式。傳統(tǒng)的預(yù)算模式是典型的投入控制型。這種預(yù)算模式比較強(qiáng)調(diào)控制投入，往往忽略產(chǎn)出與效果，往往帶來(lái)的結(jié)果就是錢(qián)也花了，但是事情并沒(méi)有得到很好的解決。[4]

（三）做好跟蹤復(fù)核工作，充分利用低保資金

農(nóng)村低保資金是國(guó)家為了保障民生，提供給貧困人群的專項(xiàng)資金，要確保該項(xiàng)資金能夠合理地、充分的利用。目前農(nóng)村低保制度的實(shí)施都會(huì)對(duì)低保對(duì)象建立相應(yīng)的檔案，從開(kāi)始的申請(qǐng)到最后的資金發(fā)放都有記錄存檔，上傳到電子數(shù)據(jù)庫(kù)中，資金發(fā)放后定期或不定期的對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行回訪，對(duì)其家庭境況是或否得到改變，是變得更好還是情況更糟，并記錄在檔案里面，及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的資料進(jìn)行更新。新數(shù)據(jù)不僅能為制定和修改低保標(biāo)準(zhǔn)提供詳實(shí)的依據(jù)，還能對(duì)國(guó)家各項(xiàng)扶貧政策的效果有一個(gè)全面的了解。當(dāng)然，在調(diào)查的時(shí)候要全面、客觀，不能僅聽(tīng)低保對(duì)象的一家之言，還要從其同村鄰里進(jìn)行走訪，獲取更加真實(shí)的數(shù)據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的農(nóng)村低保制度從縱向來(lái)看，取得了顯著的效果。從橫向來(lái)看，具體的實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題和不足，比如在資金的保障方面、宣傳普及方面、標(biāo)準(zhǔn)更新以及動(dòng)態(tài)增減方面需要進(jìn)行完善。當(dāng)然，本文對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究存在不足之處，還需要對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行更加細(xì)致的了解。

注釋：

① 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第八篇，第三十三章第二節(jié)：完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，規(guī)范管理，分類(lèi)施保，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。健全低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保與最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)和扶貧開(kāi)發(fā)等政策的銜接。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源為2019年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》圖9 2015-2019年年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王園青，楊文健.農(nóng)村最低生活保障制度分析與對(duì)策研究——以河北省為例[J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2017，29（10）：146.

[3] 湯閎淼.我國(guó)社會(huì)救助制度下城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立再思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2016（03）：62.

[4] 陳治.國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的預(yù)算制度變革——兼評(píng)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2015，21（02）：91.