于振明 李勁

摘 要：目前民事訴訟法以及其他法律規(guī)定能夠提起民事公益訴訟的主體只有兩種：檢察機(jī)關(guān)和社會組織，而作為對提起公益訴訟有著強(qiáng)烈愿望要求的公民卻因種種原因，不能提起民事公益訴訟。本文將綜合分析檢察機(jī)關(guān)、社會組織在進(jìn)行公益訴訟時的優(yōu)勢和缺陷，探討公民能否成為提起民事公益訴訟的合法主體，并提出作者的認(rèn)知和建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;民事公益訴訟;民事公益訴訟主體

一、我國民事公益訴訟主體的立法現(xiàn)狀

公益訴訟是相對私益訴訟而言的。對公益訴訟的定義有很多，目前尚無一個統(tǒng)一的權(quán)威的概念。一般而言，公益訴訟是指特定的主體，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)，侵犯國家利益、社會公共利益或不特定多數(shù)人利益的行為，向法院起訴，依法追究其法律責(zé)任的訴訟活動。就提起訴訟的主體而言，一般應(yīng)包括法人、非法人組織和自然人。但對民事公益訴訟來說，目前只規(guī)定了社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。這極大地限制了民事公益訴訟的主體資格范圍。如果從公益訴訟的立法目的和訴訟性質(zhì)來看，似乎又不應(yīng)該對公益訴訟的主體以過多的限制。本文僅就提起民事公益訴訟主體的范圍、條件、限制進(jìn)行探討。

民事訴訟法及其他法律規(guī)定，有權(quán)提起民事公益訴訟的主體一是法律規(guī)定的組織，如各種社會團(tuán)體、公益性組織。一個則是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院。

社會組織是指以促進(jìn)和保護(hù)公共利益為宗旨，依法登記設(shè)立的非營利性組織，如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會以及環(huán)境公益保護(hù)組織等。公益性組織以推動和保護(hù)公共利益為目的，因此它們對相關(guān)公共利益的關(guān)注比其它人更為強(qiáng)烈，已經(jīng)成為民事公益訴訟的積極推動者。人民檢察院作為法律實施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，以提起民事公益訴訟的方式來實現(xiàn)對該領(lǐng)域的法律監(jiān)督和法律保障則成為當(dāng)然的主體。

除上述兩種主體外，公民并未被規(guī)定為有權(quán)提起民事公益訴訟的主體。主要原因我國民事公益訴訟制度起步較晚，現(xiàn)階段將公民規(guī)定為提起民事公益訴訟的主體尚有一定困難?！睹袷略V訟法》第五十五條確定了民事公益訴訟制度，但對提起民事公益訴訟主體的規(guī)定并不明確和具體;最高人民法院“關(guān)于適用中華人民共和國《民事訴訟法》的解釋”第284條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公益訴訟和消費者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的主體。2015年，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起民事公益訴訟的試點。同年最高人民檢察院出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》、2016年最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的流程。2018年出臺的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將這一制度進(jìn)一步細(xì)化，至此，人民檢察院提起民事公益訴訟原告的主體資格得到確定。

社會組織成為原告提起民事公益訴訟，主要有2013年修改的《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。”這是與同年施行的《民事訴訟法》第五十五條的呼應(yīng)性規(guī)定。2015年1月1日施行的《環(huán)境保護(hù)法》中，又規(guī)定了符合一定條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對“社會組織”作了具體解釋，是指“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織”。社會組織提起民事公益訴訟主體地位也得到確定。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟存在的缺陷和問題

1.檢查機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟主體定位不清晰

雖然檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體地位已確定，但規(guī)定過于籠統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)最主要的職能是實施法律監(jiān)督，是國家司法機(jī)關(guān)，提起民事公益訴訟具有一定的職權(quán)優(yōu)勢;但檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟，勢必會形成與被告訴訟地位的不平等，這將直接挑戰(zhàn)民事訴訟的訴訟主體平等原則;再加上檢察機(jī)關(guān)的職能權(quán)利，還會導(dǎo)致在證據(jù)收集、對抗辯論等方面原、被告訴訟權(quán)利的差異化加大，與民事訴訟的基本特征不符，還會在客觀上加重檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。

2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟缺乏主動性

在檢察機(jī)關(guān)提起的公益起訴案件中，民事公益訴訟占比較小，顯得在提起民事公益訴訟上缺乏主動性。這個原因是多方面的，相比其他訴訟程序，民事訴訟周期長、程序復(fù)雜、證據(jù)收集和固定與其他訴訟相比也更為困難，對提起民事公益訴訟缺乏主動性。

三、社會組織提起民事公益訴訟存在的缺陷和不足

首先，現(xiàn)行法律如《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《消費者權(quán)益保護(hù)法》等，都對社會組織作為提起民事公益訴訟主體有較高的條件限制。因我國民事公益訴訟起步較晚，依法成立的公益性質(zhì)社會組織數(shù)量不多，有提起民事公益訴訟意愿和具備民事公益訴訟能力的社會組織更是少數(shù)，所以現(xiàn)階段不宜將提起民事公益訴訟主體資格的門檻定的過高。

其次，社會組織提起民事公益訴訟成本高。社會組織提起民事公益訴訟的數(shù)量明顯少于檢察機(jī)關(guān)，是因為許多社會組織起步晚、基礎(chǔ)薄、提起民事公益訴訟則需要投入資金、需要專業(yè)人才、專門技術(shù)的支持，而目前我國只有部分社會組織可以得到政府的資金支持來進(jìn)行民事公益訴訟，對普通社會組織而言，提起民事公益訴訟則是一件周期長、成本高、只有付出，沒有利益回報的辛苦工作，而且還要承擔(dān)進(jìn)行訴訟的全部成本，訴訟的積極性不高。

四、現(xiàn)行民事公益訴訟主體制度的完善建議

檢察機(jī)關(guān)和社會組織雖然都是提起民事公益訴訟的適格主體，但二者訴訟地位和訴訟能力明顯不同。為了民事公益訴訟的整體長遠(yuǎn)發(fā)展，有必要大力支持社會組織提起民事公益訴訟，適當(dāng)時將公民規(guī)定為提起民事公益訴訟的主體，增加國家機(jī)關(guān)之外的社會群體對民事公益訴訟的社會關(guān)注度，發(fā)揮更大的作用。

1.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度完善

（1）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體規(guī)則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定了“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”。

（2）要自覺弱化檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能，使檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行民事公益訴訟時，在公平、平等的民事訴訟環(huán)境中，與被告享有平等的訴訟權(quán)利和訴訟地位。

2.社會組織提起民事公益訴訟的制度完善

社會公共利益的享有者和義務(wù)人都是不特定多數(shù)人，當(dāng)該利益受到侵害，可能由于涉及主體眾多、事態(tài)復(fù)雜，反而造成無人起訴的狀況，這時社會組織的作用就顯示出來。社會組織較公民個人訴訟能力更強(qiáng)，可以成為民事公益訴訟主體的有效補(bǔ)充，因此必須予以重視。主要有：適當(dāng)放寬社會組織作為民事公益訴訟主體的條件;為保證有權(quán)提起民事公益訴訟的社會組織的質(zhì)量，防止濫用訴訟權(quán)利，可以建立社會組織信譽司法評級機(jī)制。即要求提起民事公益訴訟的社會組織，不僅要符合法律規(guī)定的客觀條件，還要符合一定的信譽司法評級標(biāo)準(zhǔn)。

五、強(qiáng)烈建議將公民納入提起民事公益訴訟主體范圍

1.公民提起民事公益訴訟的必要性

（1）近年來出現(xiàn)的大量損害公共利益的行為表明，自然人是公共利益的最終利益相關(guān)者和最終受害者。因此將自然人納為提起民事公益訴訟的主體，是現(xiàn)實需要，在一些突發(fā)、重大事件發(fā)生后，自然人的民事權(quán)利急需法律的保護(hù)。與檢察機(jī)關(guān)和社會組織相比，自然人更具積極參與社會公共事務(wù)管理的訴求和維護(hù)公共利益的意愿。自然人作為民事公益訴訟的力量來源和基礎(chǔ)，其廣泛的參與無疑是對侵害社會公益行為的有力制約和威懾，但并不是所有的自然人或者是與受侵害的公共利益有聯(lián)系的自然人都能成為提起民事公益訴訟的主體，結(jié)合我國民事訴訟法關(guān)于當(dāng)事人主體資格的規(guī)定，我們認(rèn)為法律必須規(guī)定只有具備完全的民事權(quán)利能力和民事訴訟行為能力的自然人，且未被剝奪政治權(quán)利的、具有中華人民共和國國籍的自然人，在此特別限定為我國公民，熱心維護(hù)社會公共利益，與受侵害的公共利益之間存在某種法律上的利害關(guān)系，才能被規(guī)定有權(quán)提起民事公益訴訟的主體，只有這樣，公民為維護(hù)社會公共利益，提起民事公益訴訟才能是合理且必要的。

（2）民事公益訴訟案件侵害的對象并不是單一個人利益。因此，在法律沒有詳細(xì)規(guī)定的時候，或許恰恰會出現(xiàn)主體復(fù)雜導(dǎo)致的主體實質(zhì)缺位情況。賦予公民提起民事公益訴訟主體資格不僅能增強(qiáng)公民的公共利益意識，也可以促進(jìn)社會組織在公共利益維護(hù)上的互相監(jiān)督，

將公民確定為民事公益訴訟主體之一，大大增加此類訴訟的覆蓋面，也是對有權(quán)提起民事公益訴訟主體的有益補(bǔ)充。

2.公民作為民事公益訴訟主體的制度構(gòu)建

（1）賦予公民提起民事公益訴訟的權(quán)利是否會造成濫訴現(xiàn)象？這是人們關(guān)注的焦點。賦于公民提起民事公益訴訟的主體資格并不意味著任何人都可以對社會公益受侵害案件提起訴訟，而應(yīng)該是將該權(quán)利賦予真正權(quán)益受到損害的當(dāng)事人，這才是對有限司法資源的合理使用。《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定，原告要與本案有直接利害關(guān)系。公民與社會公共利益之間雖然存在聯(lián)系，但這種聯(lián)系必須是達(dá)到了一定的密切程度，才可以由公民行使訴權(quán);這也是訴權(quán)本質(zhì)決定的。

（2）公民只有在檢察機(jī)關(guān)和社會組織都未提起訴訟且窮盡了其他救濟(jì)手段的情況下才可以提起民事公益訴訟。公益訴訟的意義是解決社會公益問題，這本是國家義務(wù)，公民的民事公益訴訟資格更多起到的是補(bǔ)充作用，政府機(jī)關(guān)和社會組織良好履行職能，接受公民監(jiān)督，保障公民可以安享社會公共利益才是首選的方式，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)、社會組織未能及時有效的履行職責(zé)、行使權(quán)力，提起民事公益訴訟，且公民在發(fā)現(xiàn)社會公共利益受到侵害，窮盡了各種救濟(jì)手段和途徑后仍然無法實現(xiàn)權(quán)益保障的情況下，才能夠以原告身份提起民事公益訴訟，要求制裁侵害社會公共利益的違法行為。

（3）民事公益訴訟案件與其它類型案件相比，具有案情更加復(fù)雜、涉及面更廣、取證難度也更大的特點。公民作為原告提起民事公益訴訟時，其訴訟能力顯然與其他主體不可相提并論，雖然法律規(guī)定在環(huán)境污染侵權(quán)糾紛和產(chǎn)品質(zhì)量糾紛案件中規(guī)定由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但也不意味著原告就可以毫無作為，在這種特殊情況下，適當(dāng)賦予原告一定的調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)利、延長舉證期限，充分體現(xiàn)法律公正、平等的原則。

六、結(jié)語

民事公益訴訟不只針對社會某一特定群體或者某一社會現(xiàn)象，它與社會全體成員的利益息息相關(guān)，雖然《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對民事公益訴訟主體做出了規(guī)定，但還是可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，使之與社會發(fā)展水平相適應(yīng)。就必須總結(jié)民事公益訴訟的實踐經(jīng)驗，循序漸進(jìn)地拓寬民事公益訴訟主體范圍。賦予公民提起民事公益訴訟的原告資格。

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